1.引言：時代背景與核心命題

中國經濟已步入高質量發展的新階段，國有企業作為國民經濟的重要支柱，其改革與發展對于構建現代化經濟體系、實現國家戰略目標具有舉足輕重的意義。自中共十八屆三中全會以來，國企改革持續深化，從頂層設計到具體落實，不斷向縱深推進。諸如《關于深化國有企業改革的指導意見》等一系列綱領性文件以及后續的《國企改革三年行動方案（2020-2022）》和新一輪的國企改革深化提升行動，明確了改革的方向和重點任務。

然而，改革的深化并非一蹴而就。早期改革雖取得顯著成效，提升了國企的整體實力和效率，但諸如“大而不強”、治理機制不完善、市場化活力不足等深層次問題依然存在。當前，改革更加聚焦于提升核心競爭力和增強核心功能，推動國企在科技創新、產業引領和安全支撐等方面發揮更大作用，這標志著改革進入了攻堅克難的“深水區”。

在這一復雜而關鍵的進程中，地方國有資產監督管理委員會（地方國資委）扮演著承上啟下的樞紐角色。作為國有資產出資人的代表和監管者，地方國資委不僅是中央改革精神在地方落地的執行者，更是結合地方實際推動改革、激發企業活力的關鍵力量。它們的工作成效直接關系到國家整體改革目標的實現。

然而，地方國資委在履職過程中也面臨著諸多挑戰。如何準確把握自身定位？如何在監管與放活之間尋求平衡？如何有效引導企業實現高質量發展？這些都是亟待破解的難題。本文旨在深入剖析地方國資委在新時期國企深化改革中的核心影響與作用，系統梳理其面臨的主要挑戰，并提出能力提升與對策建議，以期為推動國資國企改革行穩致遠提供參考。

2.地方國資委：從“管家”到“股東”的角色演進與核心職能

國企改革的深化伴隨著國資監管體制的深刻變革。地方國資委的角色定位和核心職能，正經歷著從傳統“管家”向現代“股東”的戰略轉型。

2.1 范式轉換：從“管企業”到“管資本”

歷史上，國資委的監管模式帶有較強的行政色彩，傾向于直接管理企業的人、事、資產。這種模式在特定歷史時期發揮了作用，但也存在干預企業經營自主權、政企不分等弊端，在一定程度上抑制了企業的市場活力。

為適應市場化、法治化改革方向，中央明確提出要加快實現從“管企業”向“以管資本為主”的轉變。這一轉變并非意味著對企業放任不管，而是監管方式的根本性變革。其核心要義在于，國資委作為出資人代表，更加注重通過資本紐帶和公司治理結構來行使股東權利、履行監管職責，將監管要求轉化為股東意志，從而實現更有效的國有資本價值管理和布局優化。

國務院辦公廳轉發的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》及后續的《實施意見》等文件，系統闡述了這一轉變的內涵。其關鍵特征體現在以下幾個方面：

維度

舊模式 (“管企業”)

新模式 (“管資本”)

監管理念

對企業的直接管理、行政干預

更加強調基于出資關系的監管，厘清職責邊界

監管重點

關注企業個體發展、微觀經營

更加注重國有資本整體功能、效率和布局優化

監管方式

習慣于行政化管理、事前審批

更多運用市場化、法治化手段，通過公司治理結構履職

監管導向

關注規模速度、增長指標

更加注重提升質量效益、核心競爭力和價值創造

這一深刻轉變要求地方國資委必須重塑自身的職能定位和工作方式，從昔日無所不包的“管家”，轉變為聚焦資本回報、戰略引導和風險防控的積極“股東”。

2.2 現代國企改革中的核心職能

在“管資本”為主的新模式下，地方國資委的核心職能更加聚焦于以下幾個關鍵領域：

（1）完善公司治理體系。這是實現“管資本”的重要基礎。地方國資委負責指導國有企業建立中國特色現代企業制度，重點在于加強董事會建設，規范董事會運作，包括選派合格的董事（特別是外部董事），明確董事會權責，確保其在重大決策、選人用人、薪酬分配等方面發揮應有作用。同時，推動經理層成員任期制和契約化管理，探索職業經理人制度，激發管理層活力。

（2）優化國有資本布局與戰略引導。國資委需要站在更高層面，從服務國家和地方發展戰略出發，引導國有資本的投向。這包括制定國有資本布局規劃，推動國有企業聚焦主責主業，通過戰略性重組和專業化整合提升產業集中度和競爭力。同時，要引導國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業、關鍵領域以及前瞻性戰略性新興產業。國有資本投資、運營公司（“兩類公司”）是實現資本布局優化的重要載體，國資委需指導其改革試點和功能發揮。

（3）健全市場化經營機制。激發企業內生動力是改革的關鍵。地方國資委需要通過分類授權放權，將更多經營自主權歸位于企業。改革和完善以業績為導向、與市場接軌的考核分配機制，推動企業內部勞動、人事、分配三項制度改革。積極穩妥地推進混合所有制改革，并探索實施股權激勵、員工持股等中長期激勵約束機制。

（4）強化風險防控與合規管理。在放活企業的同時，必須守住不發生重大風險的底線。地方國資委要建立健全國有資產監督體系，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。加強對投資（特別是境外投資）、產權流轉、財務預算、債務風險等關鍵環節的監管，完善內控體系，嚴肅責任追究，切實防止國有資產流失。

從“管企業”到“管資本”的轉變，并非削弱監管，而是對監管能力提出了更高要求。它要求地方國資委既要“放得活”，賦予企業必要的自主權，激發市場活力；又要“管得住”，確保國有資本服務于戰略目標，實現保值增值并有效防范風險。這種轉變的成功，不僅取決于國資委自身的改革，也依賴于所監管企業公司治理的成熟度以及資本市場等外部環境的完善程度。如何在宏觀戰略管控與微觀經營放活之間找到最佳平衡點，是地方國資委在角色演進中必須持續探索的核心課題。

3. 地方國資委對國企改革的決定性影響：關鍵領域剖析

地方國資委作為國企改革的重要推動者和監管者，其履職行為和監管理念對國企改革的進程和成效產生著決定性影響。這種影響滲透到企業運營的各個關鍵領域。

（1）治理現代化引擎。完善的公司治理是現代企業制度的核心。地方國資委通過多種途徑深刻影響著國企治理的現代化進程。首先，通過行使出資人權利，參與制定或審批公司章程，為企業治理設定基本框架。其次，通過向所出資企業選派、管理和考核董事（特別是引入具有獨立性和專業性的外部董事），直接參與并塑造董事會的構成與運作。再者，地方國資委推動建立規范、高效的董事會運行機制，明確董事會職權，保障其決策中心地位。此外，積極推動經理層任期制、契約化管理乃至職業經理人制度，促進管理團隊的專業化和市場化。這些舉措共同作用，旨在將國企打造決策科學、激勵系統和監督有效的法人治理體系，提升決策的科學性和效率，這是實現“中國特色現代企業制度”目標的關鍵。

（2）創新轉型驅動力。在創新驅動發展成為國家戰略的背景下，地方國資委正成為引導國企加大創新投入、實現轉型升級的重要力量。國資委通過業績考核指標的設定（如研發投入強度、新產品銷售占比等）和專項激勵政策，引導企業增加研發投入。國資委還通過優化國有資本布局，引導資金更多地流向集成電路、生物技術、新能源、新材料等戰略性新興產業和未來產業。同時，推動企業構建開放式創新體系，例如支持建立創新聯合體、概念驗證中心、產學研合作平臺等，促進創新要素的整合與流動。國資委在創新方面的引導和投入，旨在提升國有經濟的整體競爭力，支撐國家實現高水平科技自立自強。

（3）市場機制塑造者。建立健全市場化經營機制是激發國企活力的根本途徑。地方國資委在此過程中扮演著關鍵的“塑造者”角色。其一，推動和審批市場化的薪酬分配機制改革，打破“大鍋飯”，建立與勞動力市場基本適應、與企業效益和效率掛鉤的工資決定和增長機制。其二，指導和規范中長期激勵機制的實施，如上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵、員工持股等，以綁定核心人才、激發長期奮斗動力。其三，積極穩妥地推進混合所有制改革，通過引入非公資本“活水”，優化股權結構，更重要的是倒逼企業轉換經營機制。其四，督促企業深化內部“三項制度”改革（勞動、人事、分配），實現管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。這些市場化改革舉措，旨在使國企真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體。

（4）改革環境營造者。地方國資委的監管理念和行為方式，深刻地影響著國企改革的整體氛圍和內在動力。當國資委展現出服務意識，加強與企業的溝通互動，理解企業的實際困難時，就能營造出更為寬松和積極的改革環境。建立健全容錯糾錯機制，明確免責邊界，能夠鼓勵企業管理者大膽探索、勇于創新，不必擔心因改革中的合理失誤而被問責。考核導向更是關鍵的指揮棒，如果考核過于側重短期利潤，可能會抑制企業進行需要長期投入的創新活動或戰略轉型；反之，若考核體系能科學體現創新價值、戰略執行和長期發展，則能有效引導企業行為。因此，地方國資委通過其監管理念、制度設計和日常互動，塑造著國企管理者對改革的態度、風險偏好和行為模式。

不難看出，地方國資委的影響力并非僅僅體現在具體的審批或指令上，更在于其通過設定規則、配置資源、考核評價、傳遞信號等方式，間接但深刻地塑造著國有企業的行為模式和發展軌跡。然而，這種影響力的有效發揮，很大程度上取決于地方國資委自身的專業能力、戰略視野，以及能否有效平衡國家戰略要求與地方發展實際，這恰恰是其面臨挑戰的關鍵所在。

4. 現實挑戰：地方國資委履職面臨的瓶頸

盡管地方國資委在推動國企改革中扮演著關鍵角色，但在履職過程中，它們普遍面臨著一系列現實挑戰和瓶頸，制約著其作用的充分發揮。

（1）能力與視野的挑戰。隨著經濟發展進入新階段，新技術、新產業、新模式層出不窮，對監管者的專業素養提出了更高要求。許多地方國資委的工作人員可能缺乏對前沿科技、復雜資本運作、現代企業管理和國際市場規則的深入理解。習慣于傳統行政管理方式，可能導致市場意識不足、戰略眼光受限。在引導企業布局戰略性新興產業、推動數字化轉型或進行復雜的跨國并購時，專業能力的短板可能導致決策失誤或錯失良機。這種能力上的挑戰不僅是個人層面的，更是機構層面的，涉及是否擁有支撐“管資本”所需的組織架構、專業團隊和數據分析能力。

（2）監管與放活的平衡。這是國資監管永恒的難題。一方面，國資委承擔著確保國有資產保值增值、防止流失的法定職責，需要進行有效監管。過度監管或不當干預，則會束縛企業手腳，扼殺活力和創造性。另一方面，改革要求充分授權放權，激發企業作為市場主體的自主性。但放權過寬或監管缺位，則可能導致投資失控、決策失誤，甚至國有資產流失。如何在“管住”與“放活”之間找到最佳平衡點，既需要精準的制度設計（如科學的授權放權清單），也需要高超的監管藝術和強大的風險識別能力。尤其是在地方層面，不同地區、不同層級、不同行業的國企情況千差萬別，“一刀切”的監管或放權模式難以奏效，這對地方國資委的精細化管理能力構成了嚴峻考驗。

（3）多元目標的協同。國有企業通常不僅僅追求經濟效益，還肩負著服務國家戰略、保障民生、維護社會穩定（如保障就業）、承擔應急任務等多重目標。地方國資委在指導和考核企業時，必須統籌協調這些可能相互沖突的目標。例如，推動低效產能退出可能有助于提高經濟效益，但短期內可能帶來失業問題；要求企業承擔社會責任或公共服務功能，可能影響其市場競爭力。如何在考核評價體系中科學地反映和平衡這些多元價值，避免目標沖突導致改革效率低下或行為扭曲，是地方國資委面臨的復雜難題。

（4）體制機制的慣性。長期以來形成的行政化管理思維和運作模式，在國資監管體系內部具有較強的慣性。要徹底破除“官本位”思想，建立起真正符合市場經濟規律的監管方式和內部運行機制，并非易事。這不僅需要改革制度，更需要轉變觀念和文化。此外，改革往往觸及既有利益格局，可能遭遇來自內部或外部的阻力。改革措施在層層傳遞和落實過程中，也可能出現衰減或變形，導致改革“最后一公里”難以打通。地方國資委自身也可能存在改革動力不足、風險規避等問題，影響改革的決心和力度。

這些挑戰相互交織，共同構成了地方國資委在深化改革新征程中必須跨越的障礙。有效應對這些挑戰，是提升地方國資委履職能力、確保國企改革目標順利實現的關鍵。

5. 破局之道：提升地方國資委履職能力的建議

面對新形勢下的諸多挑戰，地方國資委必須主動求變，通過系統性的能力建設和機制優化，提升履職效能，才能更好地引導和推動國企深化改革。

5.1 強化能力建設，提升專業素養

（1）系統性培訓與學習。建立常態化、高質量的培訓體系。鼓勵干部參加系統性的高級管理課程，學習現代企業管理、資本運作、金融市場、科技前沿、法律法規等專業知識。培訓內容應緊密結合國企改革需求，例如圍繞“七種能力”提升，以及新經濟、新業態的知識更新。（2）實踐鍛煉與交流輪崗。打破部門壁壘，鼓勵國資委干部與企業管理人員、金融機構專業人士等進行雙向交流或掛職鍛煉。深入企業一線了解實際運營，或到市場化機構感受競爭氛圍，有助于培養市場意識和實戰能力。（3）引入外部智力支持。建立健全專家咨詢委員會制度，或與高校、研究機構、專業咨詢公司建立常態化合作關系，為重大決策、復雜問題提供專業的第三方意見和智力支持。

5.2 優化監管方式，提升治理效能

（1）完善“管資本”的制度體系。持續優化以“管資本”為主的授權放權清單和監管制度體系。清單應更加明晰、精準，并根據企業功能定位、治理能力和風險狀況實行動態調整。同時，強化事中事后監管，利用大數據、人工智能等技術手段建設在線監管系統，提升監管的及時性和有效性。（2）建立科學差異化的分類考核體系。針對不同功能定位（商業類、公益類）、不同行業特點、不同發展階段的企業，設計差異化的考核指標體系。考核應更加注重長期價值、創新驅動、風險控制和戰略任務完成情況，而非單一的短期利潤指標。落實“一業一策、一企一策”的精準考核要求，引導企業實現高質量發展。（3）健全容錯糾錯機制。明確容錯的具體情形、標準和程序，為敢于擔當、銳意改革的干部和企業經營者撐腰鼓勁。要區分改革探索中的失誤與違紀違法的行為，營造鼓勵創新、寬容失敗的制度環境，激發改革活力。

5.3 轉變監管理念，營造良好生態

（1）樹立服務意識，強化溝通互動。地方國資委應從單純的“監管者”向“服務者”轉變，主動加強與企業的溝通交流，了解企業訴求，幫助解決實際困難，提供政策解讀和指導。建立常態化的溝通機制，形成良性互動關系。（2）倡導開放包容的創新文化。在監管工作中，要鼓勵企業大膽探索新業務、新模式、新技術。對于創新活動中遇到的問題和挑戰，給予更多理解和支持。通過宣傳引導、典型示范等方式，在國資系統內營造崇尚創新、鼓勵探索的文化氛圍。（3）推動構建協同創新網絡。積極推動所監管企業之間，以及國企與民企、高校、科研院所之間的協同合作。搭建信息共享、資源對接、聯合攻關的平臺，促進創新鏈、產業鏈、資金鏈的深度融合，形成開放共享的創新生態。

提升地方國資委的履職能力是一項系統工程，需要頂層設計與基層實踐相結合，制度建設與文化培育相促進。這不僅關乎國資監管體系自身的現代化，更直接關系到國有企業能否在新時代真正實現高質量發展。能力提升并非一朝一夕之功，需要持續投入和久久為功的努力。

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