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【摘要】：新污染物治理是全球環境治理的前沿挑戰，我國通過制度創新與規則重構，構建了“源頭防控—過程監管—末端治理—協同推進”的全鏈條治理體系。本文結合立法設計與管理實踐，探討在法規與政策協同視域下，堅持風險預防、污染者負擔、協同治理等原則在新污染物治理中的應用，分析動態清單制度、全生命周期監管、經濟激勵機制等制度工具的實施路徑，提出應對科學不確定性、責任認定難題和高昂執行成本的解決方案，從而為全球新污染物治理提供中國經驗。

【關鍵詞】新污染物治理；風險預防；協同治理；污染者負擔；全生命周期監管；生態環境法

引言

在當今全球環境治理的大格局下，新污染物治理已成為極具挑戰性的關鍵前沿領域。2025年《政府工作報告》提出，加強新污染物協同治理和環境風險管控[1]。自2022年起，新污染物治理已連續四年被鄭重寫入《政府工作報告》，這一持續的關注與強調，足以凸顯其在國家環境治理戰略布局中的重要地位。

隨著全球工業化進程不斷加速，化學品產業也迅猛發展，如今全球塑料制品產量已突破4億t大關[2]。在龐大的化學品生產與使用體系中，新污染物悄然滋生。我國是世界上最大的化工產品生產國和消費國，根據《全球化學品展望II》，我國化學品銷售額約占全球的40%，預計2030年將達到50%。生態環境部曾對1萬余種具有明確標識的在產在用化學物質進行調查, 發現具有持久性、生物累積性、致癌、致突變、生殖毒性的高產量有毒有害化學物質達600余種[3]。與此同時，微塑料在海洋沉積物中的檢出率居高不下。微塑料作為一種新興的污染物，廣泛存在于海洋生態系統中，對海洋生物乃至整個海洋的生態平衡都構成了巨大威脅。以上問題凸顯了新污染物治理的緊迫性。

本文以法規與政策協同為獨特切入點，深入探討如何通過法律規范與管理工具的有機耦合，實現新污染物治理從傳統的“末端治理”向更為科學有效的“風險預防”范式的轉型。這一轉型不僅對于提升我國環境治理水平意義重大，更將為維護公眾健康筑牢堅實的防線，為全球環境治理貢獻中國經驗。

新污染物的概念及環境風險的社會化

新污染物是指那些新近被發現或開始受到廣泛關注的污染物，它們具有生物毒性、環境持久性和生物累積性等特性，極易引發生態環境風險和人體健康風險[4]。然而，目前新污染物尚未被納入常規的管理體系，現有的管理措施也不足以有效防控其帶來的風險。在國際上，持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素、微塑料等都屬于被廣泛關注的新污染物范疇[5]。

與人們熟知的常規污染物相比，新污染物有諸多顯著特點。一是危害極為嚴重，新污染物一旦進入生態環境或人體，可能會對生態系統的平衡以及人體的正常生理機能造成難以逆轉的破壞。二是風險具有隱蔽性，新污染物可能在環境中長時間存在而不被察覺，只有經過一段時間的積累或者借助特定的檢測技術才能被發現。三是不易降解，新污染物在環境中存續時間極長，持續對環境和生物產生危害。新污染物來源廣泛，工業生產和日常生活用品使用都可能成為其產生的源頭，這也導致其減排替代的難度極大[6]。同時，新污染物的治理涉及化工、環保、衛生等多個領域，防治工作復雜，成為當前制約大氣、水、土壤環境質量持續深入改善的“新難點”。

在現代風險社會的情境下，生態環境風險是典型的風險類型，其中由化學品生產和使用導致的新污染物環境風險更是給社會系統帶來巨大沖擊，進而形成生態風險的社會化。新污染物的風險社會化主要體現在以下3個主要方面。

客觀現實性

人類在化學物質的生產使用過程中，必然會產生導致生態環境和人體健康損害的風險，這種風險的存在不以人的主觀意志為轉移。隨著科學研究的不斷深入，新污染物損害人體機能的可能性被不斷放大，新污染物損害風險具有現實性。例如，一些持久性的有機污染物，如多氯聯苯（PCBs），在過去的工業生產中被廣泛使用，盡管后來人們逐漸認識到其對環境和人體健康的危害并停止生產，但它們在環境中仍然長期存在。研究發現，PCBs能夠干擾人體的內分泌系統，影響生殖和發育功能，甚至可能誘發癌癥。而且，其具有環境持久性，在自然環境中難以降解，會通過食物鏈不斷累積，對生態系統和人類健康造成持續的威脅。

影響廣泛性

新污染物具有遷移性等特征，其影響范圍涵攝自然、經濟和社會系統。以微塑料為例，其可以隨著大氣環流、水流等自然因素在全球范圍內遷移。在海洋中，微塑料不僅會被海洋生物攝入，影響海洋生物的生長、繁殖和生存，還可能改變海洋生態系統的結構和功能。從經濟角度看，微塑料污染可導致漁業資源減少、漁業產品質量下降，從而給漁業經濟帶來巨大損失。從社會層面看，微塑料污染引發的食品安全問題也會引起公眾的擔憂，影響社會穩定。

累積持久性

新污染物由于具有環境風險隱蔽性特征，其造成的實質損害往往是長期積累的結果，一旦新污染物超過生態環境所能承受的閾值，便容易出現“由環境引發的社會風險”。例如，微塑料通過食物鏈進入人體，可能導致內分泌失調和免疫系統下降。微塑料首先會被海洋中的浮游生物誤食，然后隨著食物鏈的傳遞，逐漸在更高營養級的生物體內累積。人類位居食物鏈的頂端，通過食用受污染的海產品攝入微塑料。微塑料的長期累積可能會影響人體激素的正常分泌和調節，進而導致內分泌失調。同時，微塑料還可能對人體的免疫系統產生負面影響，降低人體的免疫力，增加患病風險。此外，新污染物的遷移性和持久性使其影響范圍廣泛，可能引發環境風險的社會化，即環境風險向社會風險演化。

新污染物治理的立法邏輯與管理實踐延伸

風險預防原則的立法映射與管理工具

風險預防原則是新污染物治理的核心法治邏輯之一。在法治層面，這一原則有著深刻的體現。一方面，在新污染物環境風險管控的對象上，要有整體性思維和全局性視野。新污染物并非單一的物質，而是多種有毒有害物質的集合。如果僅對部分要素進行治理，無法將治理效果推及整體，只有立足整體展開治理，才可以促進系統內部各要素的優化。整體性思維要求新污染物治理立法超越僅關注某一類化學物質或者環境要素的局部視野，采用關注新污染物整體以及不同污染物之間相互作用關系的整體性視野。另一方面，在新污染物環境風險管控環節上，要堅持全生命周期風險管控的理念。新污染物的環境風險貫穿化學物質生產、加工使用、消費、廢棄的全過程。控制新污染物環境風險需要關注化學物質全生命周期不同階段的不同形態，包括產品形態和排放進入環境后的污染物形態，須以系統觀念對新污染物實施全過程的風險管控[7]。根據風險預防原則，即使科學證據尚未完全確證新污染物的危害性，亦應采取預防性法律措施。在立法設計上，應實施動態清單管理，通過定期更新《重點管控新污染物清單》，確保對新污染物的及時管控。通過不斷跟蹤科學研究的最新成果，將新發現的具有高風險的新污染物及時納入管控名錄，對其生產、使用、排放等環節進行嚴格監管。

在管理實踐層面，環境風險評估模型（如QSPR模型）和大數據監測平臺成為實現量化風險等級和進行實時預警的重要工具。環境風險評估模型能夠根據化學物質的物理化學性質、環境行為等因素，預測其在環境中的潛在風險，為風險管控提供科學依據。大數據監測平臺則可以實時收集環境中的各種數據，包括污染物濃度、氣象條件等，通過對這些數據的分析和處理，實現對新污染物風險的實時預警，及時發現潛在的環境風險，為采取相應的防控措施爭取時間。

污染者負擔原則的制度創新與經濟激勵

污染者負擔原則是新污染物治理中的重要原則，其要求污染者承擔污染治理成本。從法理角度來看，造成環境污染的單位或者個人應當按照“誰污染，誰治理”的原則承擔治理與修復的主體責任。在法律制度設計上，環境稅、生態修復保證金等制度通過外部成本內部化，以強化企業責任。企業在生產和使用全氟和多氟烷基物質（PFAS）時，需要考慮稅收成本，從而促使企業采取更加環保的生產技術和措施，減少PFAS的排放。生態修復保證金制度則要求企業在建設可能產生新污染物污染的項目前，應繳納一定數額的保證金。如果企業在項目運營過程中造成了環境污染，保證金將用于環境修復；如果企業能夠遵守環保規定，項目結束后保證金將予以退還。這一制度有助于約束企業的行為，促使企業積極履行環保責任。污染者負擔原則既適用于過程監管階段，也適用于末端治理階段。

在管理實踐中，綠色供應鏈管理（ESG）將污染成本納入企業財務核算，推動供應鏈綠色轉型。企業在綠色供應鏈管理中，需要考慮到原材料采購、生產過程、產品運輸等各個環節的環境影響，將污染成本納入企業的整體運營成本中，從而實現企業的可持續發展。

協同治理理論的多維整合

協同治理理論強調政府、市場、社會的多元共治，這一理論在新污染物治理中具有重要的應用價值[8]。在執法領域，突破傳統的“命令—控制”模式，構建政府主導、企業主體、公眾參與的多元共治體系成為必然趨勢。政府在新污染物治理中發揮著主導作用，通過制定相關政策法規，引導企業和社會參與治理。企業作為污染的主要產生者，應當承擔主體責任，積極采取環保措施，減少新污染物的排放。公眾則可以通過監督、舉報等方式參與治理，形成全社會共同參與的良好氛圍[9]。

在管理實踐中，通過跨部門聯席會議、區域聯防聯控協議等工具，解決新污染物跨界流動問題。以川渝兩地為例，為解決抗生素跨界流動問題，川渝兩地建立聯合監測網絡，實現了數據共享和信息互通，以便及時發現抗生素污染問題，并采取相應的治理措施[10]。跨部門席會議可以讓不同部門之間就新污染物治理問題進行溝通和協調，制定統一的治理策略。區域聯防聯控協議則可以明確不同地區在新污染物治理中的義務，加強地區政府部門之間的合作，共同應對新污染物的跨界流動挑戰。

法律規范體系與管理執行機制的耦合

動態清單制度的技術支撐與管理流程

動態清單制度是新污染物治理的重要法律工具，因此在法治框架內，建立由環境、化學、毒理學專家組成的獨立評估委員會至關重要。獨立評估委員會專家應具備專業知識和豐富的經驗，能夠對新污染物的風險進行科學評估。他們通過對新污染物的化學結構、毒性特征、環境行為等多方面的研究，確定新污染物的風險等級，為動態清單的更新提供科學依據。評估委員會應定期更新管控清單，將新發現的高風險新污染物及時納入清單，同時根據新的研究成果對清單中的污染物進行重新評估和調整。

在管理流程上，企業需通過“化學品登記與信息共享平臺”申報數據。企業要如實填報其生產、使用的化學品信息，包括化學品的種類、數量、用途、排放情形等。監管部門利用人工智能（AI）算法篩查高風險物質。AI算法可以對企業申報的數據進行快速分析和處理，通過與已有的風險評估模型和數據庫進行比對，識別出潛在的高新污染物。監管部門應根據篩查結果，對高風險物質進行進一步的調查和核實，確定其是否需要納入管控清單。通過這種技術支撐與管理流程的有機結合，動態清單制度能夠有效實現對新污染物的及時管控。

全生命周期監管的制度銜接與管理工具

全生命周期監管要求從生產許可到末端處置的全鏈條監管。在制度銜接方面，不同環節的法律法規和政策要相互協調，形成完整的監管體系。例如，在生產環節，要嚴格控制新污染物的生產許可，對生產企業的技術水平、環保措施等進行嚴格審查；在使用環節，要規范化學品的使用標準和方法，防止因不合理使用導致新污染物的產生和排放；在消費環節，要加強對消費者的環保教育，引導消費者選擇環保產品；在末端處置環節，要建立完善的廢棄物處置體系，確保新污染物得到安全、有效的處理。

在管理工具上，區塊鏈技術為實現化學品全生命周期溯源提供了有力支持。以浙江省試點的區塊鏈溯源系統為例，該系統對印染行業使用的持久性有機污染物進行全流程追蹤。區塊鏈技術具有不可篡改、可追溯等特點，通過將化學品的生產、運輸、使用、排放等信息記錄在區塊鏈上，監管部門和公眾可以隨時查詢化學品的來源和去向，確保執法證據鏈完整。一旦發現新污染物污染問題，可以迅速追溯到源頭，明確責任主體，采取相應的治理措施。同時，區塊鏈技術還可以促進企業之間的信息共享和合作，推動整個行業的綠色發展。

經濟激勵與行為約束的協同效應

在制度設計上，差異化稅率與環境責任保險強制投保制度是重要的手段。差異化稅率根據企業的污染物排放情況和環保表現，對不同企業征收不同稅率的環境稅。對環保措施得力、新污染物排放少的企業給予較低的稅率，對污染嚴重的企業提高稅率，從而激勵企業積極采取環保措施，減少新污染物排放。環境責任保險強制投保制度要求企業購買環境責任保險，一旦企業發生環境污染事故，保險公司可以對受害者進行賠償，同時也可以促使企業加強環境風險管理，降低污染事故的發生概率。這些制度顯著提高了企業的環境合規成本，促使企業更加重視環境保護。

在管理實踐上，綠色金融政策引導資本流向清潔技術研發。綠色金融政策通過提供低息貸款、財政補貼等方式，鼓勵金融機構為清潔技術研發和環保項目提供資金支持。企業在進行清潔生產改造和研發新的環保技術時，可以獲得資金上的保障，從而推動實現綠色轉型。同時，綠色金融政策還可以吸引更多的社會資本參與新污染物治理，形成多元化的資金投入機制，為新污染物治理提供充足的資金保障。

新污染治理監督與環境訴訟制度創新

風險評估與信息公開的程序正義應

在法規規范上，強制企業公開排放數據及毒理學報告是保障公眾知情權的重要舉措。企業必須按照相關法律法規的要求，如實公開其新污染物的排放數據，包括排放種類、排放量、排放濃度等信息。同時，企業還要公開新污染物的毒理學報告，讓公眾了解新污染物對人體健康和生態環境的潛在危害。對于違反信息公開規定的企業，要給予行政處罰。

在管理工具上，應建立環境數據開放平臺，為公眾監督與科研分析提供便利。環境數據開放平臺應當整合各類環境監測數據，包括新污染物的監測數據。公眾可以通過平臺查詢相關數據，對企業的排放情況進行監督。科研人員可以利用平臺上的數據進行深入的科研分析，研究新污染物的遷移規律、環境歸宿等，為制定更加有效的治理措施提供科學支撐。

環境公益訴訟的制度創新與執法司法協同

在立法創新上，允許符合條件的環保組織對潛在風險物質的排放者提起預防性環境公益訴訟是一項重要的制度創新。傳統的環境訴訟往往是在環境污染已經發生、造成實際損害之后才進行，而預防性環境公益訴訟則是在潛在風險物質可能對生態環境造成損害之前就提起訴訟，要求相關責任主體采取措施消除風險。這一制度創新有助于預防環境污染的發生，從而更有效地保護生態環境。

在執法司法協同上，生態環境部應與檢察機關建立信息共享機制，提升訴訟效率。檢察機關在環境公益訴訟中發揮著監督和支持的作用，而生態環境部門則擁有專業的環境監測和評估能力。通過建立信息共享機制，檢察機關可以及時獲取生態環境部門監測獲得的新污染物相關數據和信息，了解企業的環境違法行為線索。生態環境部門也可以從檢察機關獲取法律方面的支持和指導，更好地配合訴訟工作。

科學不確定性與法律確認的協調

在司法制度設計上，針對跨境污染建立跨行政區域環境法庭，推動跨行政區域審判，是解決新污染物跨區域污染問題的重要舉措。新污染物的遷移性和擴散性使得其污染范圍往往跨越多個行政區域，傳統的司法管轄體制難以有效應對。跨行政區域環境法庭的設立可以打破地域限制，集中專業的司法資源對跨區域新污染物排放案件進行審理。

在管理實踐上，與區域聯防聯控協議形成制度合力。通過以上協議明確各地區在新污染物治理中的義務，強化地區之間的合作與監督。各地區通過建立聯合監測、聯合執法、信息共享等機制，共同應對新污染物的跨區域污染問題。

從“末端治理”到“風險預防”的范式轉型

跨區域司法協作的管理網絡構建

在新污染物治理過程中，科學不確定性與法律確定性的沖突是一個突出的問題。新污染物的研究尚處于不斷發展和完善的階段，對于其環境風險、毒性機理等方面的認識還存在很多不確定性。然而，法律需要明確的規則來規范行為和保障權益，這就導致兩者之間存在矛盾。

在立法回應上，采用“框架法＋授權立法”模式是一種有效的解決途徑。框架法為新污染物治理提供了基本的法律框架和原則，明確治理的目標、主體、責任等內容。授權立法則賦予行政部門根據科學進展動態調整管控清單和制定具體實施細則的權力。鑒于國家正在推進生態環境法典編纂，故建議在編纂中對新污染物治理的基本原則和總體要求進行規定，同時授權生態環境部門根據最新的科學研究成果，定期更新優先控制新污染物名錄，并制定相應的管控措施。

在管理工具上，建議開發環境DNA監測網絡與同位素追蹤技術，輔助司法證據固定。環境DNA監測網絡可以通過檢測環境中的生物DNA，快速發現新污染物對生物群落的影響，為新污染物的風險評估提供科學依據。同位素追蹤技術則可以追蹤新污染物在環境中的遷移轉化路徑，確定其來源和歸宿，為執法機關提供有力的證據。

責任認定難題的破解

責任認定難是新污染物治理中的又一挑戰。新污染物的來源廣泛，涉及多個生產環節和眾多企業，且其污染具有累積性和隱蔽性，使得責任認定十分困難。

在立法創新上，建議引入“污染者延伸責任”制度，要求企業對產品全生命周期造成的污染負責。這意味著企業不僅要對其生產過程中的污染排放負責，還要對產品在使用、廢棄等后續環節產生的污染承擔責任。對于生產含微塑料產品的企業，應當要求其在產品設計階段就考慮微塑料的回收和處理問題，并在產品廢棄后承擔相應的回收和處置責任。

在管理實踐上，應開發供應鏈碳足跡核算系統與污染溯源技術，提升責任追溯效率。供應鏈碳足跡核算系統可以對產品從原材料采購到最終消費的整個供應鏈過程中的碳排放和新污染物排放進行核算，明確各環節的責任主體。污染溯源技術則通過對新污染物的特征分析，追蹤其來源，快速確定污染責任方。

高昂執行成本的治理分擔

新污染物治理的執行成本高昂，包括監測設備購置、技術研發、污染治理和修復等方面的費用，如何分擔這些成本是一個重大難題。

在立法設計上，建議構建政府、企業、保險機構共擔治理費用的法定機制。政府應當通過加大財政預算投入，支持新污染物治理的基礎研究和監測網絡建設等公共服務領域。企業作為新污染物的主要生產者，應當承擔與其污染排放相關的治理費用，包括繳納環境稅、生態修復保證金等。保險機構應當通過開展環境責任保險業務，分擔企業因污染事故造成的賠償責任。

在管理工具上，應當支持綠色債券與生態基金吸引社會資本參與治理。綠色債券為企業和項目提供了一種新的融資渠道，企業可以通過發行綠色債券籌集資金，用于新污染物治理項目。生態基金則通過整合社會資本，投資于新污染物治理的科研項目、產品研發等領域，這將促進環保產業的發展，有助于形成多元化的治理資金投入機制。

結語

新污染物治理是一項長期而艱巨的任務，需要實現從“損害救濟”到“風險預防”的范式轉型。通過法律規則與管理工具的協同，構建覆蓋“源頭防控—過程監管—末端治理—協同推進”的全鏈條治理體系，是實現這一轉型的關鍵。這不僅回應了國務院提出的建立新污染物協同推進體系的要求，也為新污染物治理制度的有效實施提供了堅實保障。

未來，建議通過生態環境法典編纂，進一步完善新污染物治理規范體系，推進“無廢城市”建設與新污染物治理融合，從源頭上減少新污染物的產生，充分發揮法律制度的規范約束作用和先進管理工具的支撐作用，為全球新污染物治理提供中國經驗。

作者

孫佑海：天津大學法學院教授、天津大學中國綠色發展研究院執行院長、中國法學會環境與資源法學研究會學術委員會主任

本文刊載于《環境保護》2025年第4期

參 考 文 獻

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基金項目：國家社科重大基金項目《新時代預防型環境法治問題研究》階段性成果（23&ZD163）