仲裁法出臺30年以來的首次修訂再迎新進展。日前,仲裁法修訂草案二審稿經全國人大常委會審議后,向社會公開征求意見。
作為一種替代性爭議解決方式,仲裁相較傳統的訴訟具有效率高、綜合成本低、保密性強的優勢。隨著我國經濟不斷發展和對外開放的擴大,現行仲裁法的部分內容已經不能很好地適應發展的需要,亟待修訂與完善。
去年11月公開的修訂草案一審稿,對涉外仲裁制度、仲裁委員會內部治理及管理制度、仲裁員選聘管理、司法行政工作職責等內容進行了修改。在此基礎上,本次二審稿增加了支持仲裁國際交流合作的相關規定,并增加規定規制虛假仲裁。對于業界十分關注的仲裁機構建設問題,此次二審稿增加了仲裁委員會任期與換屆的要求,保留了仲裁委員會由司法行政機關指導、監督的內容,刪除了一審稿中明確省級司法行政部門行政處罰權限的規定。
與此同時,此前業界對一審稿增加的外部行政監督條款頗有爭論。在我國各地仲裁事業發展并不均衡的情況下,為解決中小仲裁機構管理混亂、仲裁員能力不足、虛假仲裁等問題,仲裁法修訂中引入外部監督有一定的必要性,但專家提醒仍需警惕后續司法行政部門的指導監督變成對案件業務的直接干預。
加強仲裁機構內部建設
仲裁機構的建設一直是業界關注與此次修法的重點。目前我國有近300家仲裁機構,不同地方仲裁機構的辦案水平與仲裁員質素差異較大,多數仲裁機構辦理少數案件的不均衡現象長期存在。
修訂草案一審稿明確,我國仲裁機構的屬性為公益性非營利性法人。復旦大學法學院教授兼上海國際經濟貿易仲裁委員會仲裁員陳力曾指出,這有助于仲裁機構的獨立及去行政化,也與國際通行做法相一致。
在仲裁機構的內部治理方面,一審稿規定仲裁委員會應當依照法律法規和章程規定,建立健全內部治理結構,明確決策、執行、監督等方面的職責權限和程序。仲裁委員會應當建立健全民主議事、人員管理、收費與財務管理、文件管理、投訴處理等制度。
在上述規定的基礎上,二審稿增加仲裁委員會組成人員任期和換屆的相關規定:仲裁委員會的組成人員每屆任期五年,任期屆滿的應當依法換屆,更換不少于三分之一的組成人員。此外值得一提的是,一審稿新增公職人員禁止兼任仲裁員和仲裁員失格除名的相關規定,也延續至此次二審稿中,在業界看來這充分回應了現實需求。
在仲裁發展初期,部分公職人員擔任仲裁員確實對仲裁的發展起到了一定的作用,但隨著仲裁事業的不斷發展,當前不少業內人士認為,應當保證仲裁機構和仲裁員的獨立性與專業性。
中國法學會仲裁法學研究會常務理事李軒曾在接受第一財經采訪時指出,杜絕仲裁機構內部人士或行政司法官員擔任仲裁員,主要聘請社會獨立性較強的法律專家或技術專家,能更好地履行“專家辦案”,并保證仲裁員的辦案獨立性。
此外,二審稿還規定:仲裁員有被開除公職、吊銷律師執業證書或者被撤銷高級職稱等不再具備擔任仲裁員條件情形的,仲裁委員會應當將其除名。據人民法院報報道,在對草案進行分組審議時,布小林委員認為關于仲裁員除名的規定僅列舉了三種情形,不夠完善,應盡量將不適宜繼續擔任仲裁員的各類情形列舉出來,使其更明確,便于實踐中操作。
關于引入司法行政部門監督的討論
為進一步規范仲裁事業發展,修訂草案一審稿引入了司法行政部門的監督條款,這一改動在此前曾引發較大討論。
具體而言,一審稿在第23條規定:國務院司法行政部門依法指導、監督全國仲裁工作,完善監督管理制度,統籌規劃仲裁事業發展。省、自治區、直轄市政府司法行政部門依法指導、監督本行政區域內仲裁工作,對違反本法規定的仲裁委員會及其組成人員、工作人員責令改正,視情節輕重給予警告、通報批評、上一年度收費金額1%以上10%以下的罰款、沒收違法所得、限期停止仲裁活動、吊銷登記證書等處罰。
此次二審稿顯示,一審稿第23條調整為二審稿第26條,并刪除了之前第23條第2款中明確省級司法行政部門行政處罰權限的規定。
據人民法院報,在全國人大常委會分組審議時,鄭建邦副委員長在發言中指出:“草案第26條司法行政部門‘監督’仲裁工作的表述,較易引發外界對仲裁可能受到行政干預、地方保護的疑慮,不利于樹立中國仲裁的獨立和中立形象。”他建議,刪除“監督”的表述,改為“統籌規劃和指導”。
在獨立仲裁員、中國工程造價法律合作聯盟秘書長朱永超看來,業界對行政干預的擔憂,大多來自國內頭部仲裁機構,它們自身內部管理水平較好,仲裁員的專業能力也更強,比較注重與國際仲裁業務接軌。
“但對于更多來自二三線城市的中小仲裁機構來說,它們能否將受理的案件判對仍成問題。”朱永超告訴第一財經,這些仲裁機構普遍存在仲裁員專業能力較低、承接案件質量差、收費低等問題。
有業內人士透露,一些仲裁機構為了追求案件數量,每年承接的案件很大一部分是小額貸款案件,這些案件不但質量不高,甚至有可能因為仲裁機構過于追求數量,而忽視了對當事人程序權利的保護,損害了仲裁的公信力。
李軒此前告訴第一財經,仲裁發展到現階段,實際上有了成熟化的趨勢,但這只是普遍而言,具體到各個地方,仲裁水平的差異性仍然非常明顯,且各地仲裁機構可以說是“各自為政”,在仲裁規則、仲裁收費標準、仲裁員隊伍建設上都有差異,有些地方仲裁機構很難保證獨立性和公正性。
朱永超認為,考慮到大多中小仲裁機構的發展現狀,加強司法行政部門的指導、監督,是有必要性的,尤其是在仲裁委員會的自律性組織——中國仲裁協會尚未成立時,“引入外部監督,并非是直接干預具體的案件審理,這與堅持仲裁的依法獨立判案并不沖突”。
此外,2018年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》,其中提到加快推進仲裁制度改革創新,支持融入基層社會治理。充分發揮仲裁在國家治理體系中的作用,把仲裁融入經濟社會發展各個領域,在解決好傳統商事糾紛的同時,把仲裁服務延伸到基層,積極參與鄉村、街道、社區的基層社會治理,依法妥善處理人民群眾在日常生產生活中涉及財產權益的各類民事糾紛,實現案件受理多樣化。
朱永超指出:“上述文件在業內的指導性意義很大,這也意味著我們當前理解并踐行的仲裁范圍,并不限于商事案件,還包括民事案件,再加上要積極探索仲裁融入基層社會治理,這和國際上的商事仲裁其實是不同的概念。”而在此基礎上,仲裁法引入司法行政部門對仲裁機構的外部監督的規定,似乎是必然的。
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