作者|楊鐵軍

責編|薛應軍

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為進一步規范油氣管網設施開放行為，根據《中華人民共和國能源法》有關規定，國家能源局修訂形成了《油氣管網設施公平開放監管辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。

《油氣管網設施公平開放監管辦法》（以下簡稱《辦法》）自2014年實施以來，繼在2019年進行第一次整體修改后，又迎來一次比較大的修改。2017年，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，強調分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。同時，完善油氣管網公平接入機制，要求油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。2019年，《辦法》修改后對此進行了落實，明確了油氣管網設施公平開放的基本原則，強化了對公平開放的制度保障和監管措施。

此次《征求意見稿》對現行《辦法》作了較大修改，共37條，其中，新增規范6條，包括第十四條、第十五條、第十八條、第三十條、第三十一條、第三十二條。其中，有13個條文在原基礎上作了不同程度修改，修改和增加的條文總計19條，占《征求意見稿》全部條文的51%。

主要亮點

總體而言，《征求意見稿》與2019年修改后的《辦法》相比，主要有以下幾個方面亮點。

規范充分吸收2019年以來我國法治建設的新成果。《征求意見稿》第九條中關于“實行市場化定價的，收費標準由供需雙方協商確定”的規定充分體現了《中華人民共和國民法典》主體平等、意思自治原則，即，合同雙方可以基于協商確定合同條款。同時，《中華人民共和國能源法》中關于法律責任的規定為《征求意見稿》中監管措施和法律責任的設置提供了修改依據；《征求意見稿》中關于信息公示的規定與2019年修改的《中華人民共和國政府信息公開條例》保持一致，為管網企業信息公開建立起可靠的制度依據。

規范充分保障交易公平。《征求意見稿》第六條明確規定，油氣管網設施運營企業要公平無歧視為符合條件的用戶提供油氣管網設施服務，并進一步規定在具備服務能力情況下，不得拒絕為符合條件的用戶提供服務或提出不合理的要求。這在融合現行《辦法》第五條和第十二條內容的基礎上刪去了“在保障現有用戶現有服務并具備剩余能力的前提下”的表述，提高了用戶公平獲得油氣管網設施服務的機會。同時，《征求意見稿》第十四條、第十五條明確規定了油氣管網設施能力分配規則，為用戶公平獲得使用油氣管網設施提供有效指引。《征求意見稿》第十四條要求管網企業制定“油氣管道輸送容量、儲氣庫庫容、液化天然氣接收站窗口期分配實施細則，明確相應服務能力和分配方式、退還與收回等內容，并依照細則開展容量分配”；第十五條第四款則明確規定了分配能力的考量要素。這些要素雖然有排列順序，但并非依據要素排序確定能力使用順序，而是需要綜合在一起考慮。

鼓勵交易自由。現行《辦法》將對油氣管網企業與用戶交易應遵循的規則明確為行為規范，要求參與交易的企業應當按照指引規則確定交易合同內容。《征求意見稿》則極大地降低了交易行為指引的傾向，將絕大多數行為規范指引性的內容變成了鼓勵交易當事人協商確定。

加強制度實施監管。《征求意見稿》改變現行《辦法》監管手段少、法律責任力度不足的問題，在第五條明確規定，國務院能源主管部門負責全國油氣管網設施公平開放監管工作，縣級以上地方人民政府能源管理部門依照職責負責油氣管網設施公平開放相關工作。《征求意見稿》第六章“監管措施及法律責任”部分在吸收現行《辦法》中部分內容基礎上，以《中華人民共和國能源法》法律責任章的內容為依據，規定了更有力量的法律責任，尤其是在第三十一條、第三十二條讓制度長上了“牙齒”，這將使油氣管網設施公平開放得到切實有效的制度保障。

立法技術更成熟。《征求意見稿》更加注重規范的體系性，整部規范包括總則、公平開放服務基本要求、公平開放服務申請與受理、合同簽訂與履行、信息報送與公開、監管措施及法律責任、附則。這七章內容除總則和附則外，按照行為的實施順序排列各章，內在邏輯性更強，便于規范適用。

完善建議

盡管《征求意見稿》在促進油氣管網設施公平開放監管上做了很大努力，但為了提高油氣管網設施利用效率，促進油氣安全穩定供應，規范油氣管網設施開放行為，維護油氣管網設施運營企業和用戶的合法權益，建立公平、公正、競爭、有序的市場秩序，還可以進一步完善。

立法層級有待提高。不論是現行《辦法》，還是在其基礎上修改形成的《征求意見稿》，都僅是部委印發的規范性文件。效力低意味著在適用中如果發生規范之間的沖突時，很可能因為其效力層級低而被排斥適用。筆者認為，對國家經濟社會發展十分重要的油氣基礎設施應當提升保護層級，依據《中華人民共和國能源法》的規定制定“油氣管網設施條例”，并在其中規定公平開放的內容。

多次出現彈性規范，需要其他制度予以支持。《征求意見稿》中有不少彈性規范，例如第六條的“提出不合理要求”、第十八條的“不得提出不合理的要求”。這兩款中的“不合理”發生的情形都是在合同簽訂過程中，但什么是不合理的要求，文件并沒有明確界定，這在實施中會存在尺度把握不統一的問題。從有效落實規范，保證規范適用統一角度考量，應當通過制定實施細則對彈性規范作出相對比較確定的解釋。鑒于油氣管網設施服務交易專業性強，關系到運行安全、環保等方面問題，為避免重要內容遺漏及降低交易成本，應當由監管機構制定油氣設施服務合同示范文本，將主要情況寫入合同示范文本中，為交易當事人簽訂合同提供可以參考的資料。

運輸能力分配規則應當明確。《征求意見稿》第十四條、第十五條都是關于能力分配的規范，但是兩個規范表示的內容不完全一致，第十四條對于服務能力的分配允許制定實施細則，第十五條第四款則規定“在明確相關規則的前提下，綜合考慮受理時序、服務周期、采暖季非采暖季使用情況等因素決定剩余容量分配”。這兩個規范都涉及服務能力分配問題，但在表述上有較大區別。服務能力獲取是用戶的核心利益之一，因此應當將分配規則明晰化，避免發生不必要的爭議。

綜上，《征求意見稿》依據已生效的《中華人民共和國能源法》，總結2019年修改后的《辦法》實施以來的經驗而形成，契合了油氣管網設施公平開放的要求，但依然有進一步完善的空間。希望《征求意見稿》在完善之后盡早公布實施，推動油氣管網設施公平開放工作更好發展，為我國的油氣體制改革作出新的制度上的貢獻。

（作者為黑龍江省石油石化知識產權戰略發展研究院研究人員、大慶師范學院法學院教授）