導讀

黨的二十大報告提出要實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市。黨的二十屆三中全會進一步強調，要“建立可持續的城市更新模式和政策法規”。實施城市更新行動，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。對于首都北京而言，這不僅是落實新版城市總體規劃的必然要求，更是超大城市實現轉型發展的必由之路。當前，北京已步入減量發展背景下的綜合更新階段，探索以城市更新推動功能疏解、品質提升與民生改善的有效路徑，成為當前城市建設與發展的重要方向。近日，圍繞這一主題，記者對北京市規劃和自然資源委員會黨組書記、主任張維進行了專訪。

本文字數：4520字

閱讀時間：13分鐘

突出政策引領，夯實高質量發展基礎

Q

記者

城市更新是推動城市高質量發展的必由之路。立足新時代首都城市戰略定位，您如何理解城市更新工作對推動北京高質量發展的重要意義？

張 維：北京作為全國首個減量發展的超大城市，城鎮化率已達88%，進入存量提質增效階段。北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落實新時代首都城市戰略定位的城市更新，是減量背景下的城市更新，也是滿足人民群眾對美好生活需要的城市更新。這是首都發展由集聚資源求增長向疏解功能謀發展轉變的重要路徑，與“四個中心”功能建設相協調，與非首都功能疏解、首都超大城市治理、花園城市建設等相銜接，與“七有”要求“五性”需求和基層治理相呼應，集中體現了人民城市內涵和首都高質量發展要求。

Q

記者

作為全國首個減量發展的超大城市，北京的城市更新摒棄大拆大建，轉向存量更新。為推動減量背景下的高質量發展，北京出臺了哪些政策和規劃用于頂層設計？這些政策和規劃又如何彰顯前瞻性，以契合城市未來發展需求？

張 維：城市更新是一個復雜的系統工程，需要以系統觀念和整體思維統籌推進，逐步構建完善的政策“組合拳”。目前，我們已建立“1+N+X”城市更新政策體系：“1”是指《北京市城市更新條例》，持續落實法規要求深化內涵，形成以專項規劃為引領、更新條例為法治保障的頂層設計；“N”是指城市更新各類支持政策，涵蓋首都功能核心區平房（院落）、老舊小區、老舊廠房和老舊樓宇等各類型更新改造實施辦法的研究工作；“X”是以小切口、微改革破解城市更新難點、堵點問題的配套政策，目前已出臺建設用地功能混合使用、工業用地先租后讓、五年過渡期實施細則等11項政策。

面向城市未來發展需求，《北京市城市更新專項規劃（北京市“十四五”時期城市更新規劃）》（以下簡稱《專項規劃》）以新總規為引領，從服務“四個中心”建設，推動“五子”聯動為導向的功能性更新和民生保障、環境改善為導向的社會性更新兩條主線出發，提出更新目標和策略，并依托“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，分圈層差異化明確更新方向。

Q

記者

城市更新是落實“十四五”規劃和2035年遠景目標的重要舉措。北京城市更新的目標是什么？在更新過程中，如何依據不同區域功能定位制定政策規劃？

張 維：北京城市更新應突出首都特色，包括六個方面：保障首都功能，服務“四個中心”建設；擴大內需，激發城市經濟活力；聚焦“七有”要求“五性”需求，改善民生福祉；加強生態保護，實現綠色低碳發展；弘揚歷史文化，推進文化傳承復興；提升治理能力，促進社會共享發展。

圍繞這六個方面的目標，首都功能核心區立足政治中心服務保障，強調歷史文化保護與更新和諧共融；中心城區立足“減量雙控”，突出減量提質更新；城市副中心立足“騰籠換鳥”，強調高水平落實控規；多點地區立足優化城市功能，更新用地優先用于承接中心城區疏解；生態涵養區立足優化生態環境，更新用地適度承接與綠色生態發展相適應的城市功能。

同時，我們在研究城市更新配套政策時，根據不同更新對象的特點，制定了針對平房院落、老舊小區、老舊廠房等各類更新對象的差異化支持政策。比如，2024年3月印發的《老舊廠房更新改造工作實施細則（試行）》，明確老舊廠房更新改造分為前期工作、手續辦理、后期監管三個階段，推動老舊廠房轉型升級、功能優化和提質增效，為產業“騰籠換鳥”、打造城市活力空間提供實施路徑。

探索實踐路徑，打造超大城市更新樣本

Q

記者

北京在實施城市更新時，如何依托《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》與《專項規劃》，構建“總規—分區規劃—街區控規”全鏈條實施機制？針對全市重點更新街區，怎樣推動“規劃圖”變為“實景圖”？

張 維：為構建全鏈條實施機制，《專項規劃》向上落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，向下銜接街區控規編制和城市更新行動計劃制定，聚焦更新重點區域，在全市劃定了178個重點更新街區，提出自下而上注重組織策劃，以街區為更新單元，探索“清單式”“菜單式”的存量街區詳細規劃工作模式，并初步形成了“規劃加策劃、策劃轉行動、行動推項目”的城市更新實施框架。

為推動“規劃圖”轉化為“實景圖”，我們努力改變以往局部項目零散實施難以形成整體規模效應的局限，針對城市界面不連貫、功能不配套、發展潛力受限、更新動力不足等難點堵點，提出以規劃街區為基本單元統籌資源要素、謀劃生成項目、提升空間價值的思路。堅持問題導向，通過體檢評估找問題、定需求、提目標，統籌街區資源任務、解決實際問題。堅持需求導向，生成街區任務清單和項目清單，為政府公共投資、土地儲備供應、城市更新行動等提供空間指引。堅持目標導向，把街區長遠發展大目標細化為每個項目的小目標，通過項目實施推動街區功能完善、布局優化、品質提升，實現地區空間價值重塑和城市綜合能級提升。

Q

記者

為高效推進城市更新工作，北京探索了哪些統籌協調機制？怎樣強化部門協同、市區聯動，以形成工作合力？

張 維：為推動城市更新工作走深走實，北京市明確了“市級主策、區級主責、市區聯動”工作原則。在市級層面，完善城市更新專項小組工作體系，優化組織結構。我們積極發揮規劃引領作用，依托規劃政策統籌協調平臺，建立政策研究制定臺賬，提供政策指引和專業保障。在區級層面，各區政府強化責任落實，制定更新計劃，建立任務臺賬，組織街道鄉鎮推動落實。同時，強化多方參與，發揮責任規劃師、建筑師、估價師、園藝師等“多師”協同作用，建立“全周期陪伴式”服務模式。此外，還積極發揮城市更新聯盟的橋梁紐帶作用，從2022年起連續三年舉辦“北京城市更新最佳實踐”評選活動，累計推選出近百個典型案例，并積極舉辦北京城市更新論壇及項目推介會，探索社會資本參與的新模式、新路徑。

Q

記者

近年來，北京在居住、產業、設施、公共空間、區域綜合等城市更新領域開展了哪些探索？取得了哪些成果？

張 維：自黨的十九屆五中全會首次提出“實施城市更新行動”以來，北京堅持系統推進城市更新。我們以城市更新論壇為平臺，通過公眾投票、專家評選等環節，推出一批典型實踐案例，為超大城市更新提供“北京樣本”。居住類項目注重片區統籌，如平谷區濱河街道南小區等老舊小區項目，跨區域整合5個分散小區，將閑置資產改造為“嵌入式社區服務綜合體”，實現了公共服務設施共享。產業類項目強調功能兼容與運營前置，如朝外大街沿線更新項目，聚焦“Z世代”等客群需求，打造一站式消費體驗新場景。設施類改造注重功能升級與長效運營，如西城區“小而精”“小而美”特色學校建設項目，解決安全隱患和功能性問題，利用存量資源拓展教學空間。公共空間更新強調活力提升，如京張鐵路遺址公園融合鐵路文化和互動設施，打造全齡友好空間。區域綜合性更新重視政府統籌下的多方聯動，如模式口大街項目，由區政府統籌、國企實施、專業公司運營，以運營引導設計、以功能引導騰退，縮短了資產閑置時間，實現了精準更新。

應對難題挑戰，保障城市更新持續推進

Q

記者

減量發展背景下，北京城市更新如何兼顧“瘦身”與“健體”？在實踐中涌現出哪些典型項目？

張 維：一直以來，北京城市更新力求通過拆違騰退、疏解非首都功能的“減法”，置換高質量發展“增量”，破解空間超載難題，重塑城市功能品質。如昌平區昌盛園社區老舊小區改造項目，采取“地毯式”摸排、“走親式”入戶、“車輪式”談判、“硬核式”拆除、“閃電式”修復的“五式”工作法，僅用62天就完成了500余處私搭亂建和1000米圍墻“零補償”拆除，騰出2萬余平方米公共空間，社區環境有效改善提升。北京站一體推進站區及周邊整治提升，累計拆除違建3964平方米，騰退非站區功能空間，擴容公共通行空間135平方米，顯著提升了站區安全秩序和換乘效能，重現首都“迎賓門”的風貌。

Q

記者

北京作為千年古都，在城市更新進程中如何強化歷史文化保護傳承，實現城市發展與文化保護有機統一？

張 維：北京在城市更新中，始終將歷史文化保護傳承作為核心目標，探索歷史文脈傳承與現代功能提升融合的路徑。如大柵欄觀音寺片區，探索“共生街區”模式，打破院落權屬界線，整合空間資源，突破產權限制，與居民共建共享，提升資產利用率，解決老城更新難題。西城區泰安里文物活化利用項目，注重文物建筑騰退修繕與街區更新相融合，聯合專業機構研究更新方向，分階段實施計劃，吸引文化企業入駐，打造特色歷史主題街區。2024年，北京中軸線申遺成功，我們在12年的申遺保護工作中探索形成了老城整體保護與復興的“北京經驗”，呈現了一批標志性成果，擦亮首都歷史文化名城“金名片”，為世界古都保護與可持續發展提供中國案例。

為落實習近平總書記重要指示精神，加強文化和自然遺產保護傳承利用，北京歷史文化名城保護委員會還印發實施了《北京歷史文化遺產保護傳承體系規劃（2023年—2035年）》，明確提出系統保護傳承各類歷史文化遺產，延續歷史文脈，推動城鄉建設高質量發展，助力全國文化中心建設。未來，我們將持續強化中軸線上歷史文化遺產的更新和活化利用，促進區域保護，帶動城市更新。

Q

記者

城市更新是重要民生工程，旨在提升市民生活品質。請談談北京的城市更新在提升公眾參與度和推動基層共治方面，有哪些制度創新？

張 維：北京在城市更新中秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，構建了政府引領、社會參與、責任規劃師支持、居民共建的可持續模式。2019年北京率先探索建立了責任規劃師制度，既推動了規劃落地實施，也成為強化城市更新公眾參與的重要支撐。責任規劃師廣泛參與責任片區各類城市更新工作，不僅提供專業服務，還搭建共商共建共治平臺。初步統計，已全程參與公共空間提升、老舊小區整治、背街小巷治理等城市更新項目超4000個，推動631處小微空間改造、儲備822處點位，參與項目中超30個榮獲“北京城市更新最佳實踐”，打造了西城區“天橋We空間公共場所營造”等多個品牌活動，深受群眾好評。目前，72家單位、302支團隊、1100余名人員組成的責任規劃師隊伍扎根基層，未來我們將繼續加強制度建設，推動規劃師發揮更大作用。

Q

記者

未來，北京在“建立可持續的城市更新模式”方面，還將從哪些方面發力？

張 維：為貫徹黨的二十屆三中全會提出的“建立可持續的城市更新模式和政策法規”等要求，我們將在加強規劃引領、完善配套政策、推動項目落地上深化改革。一是探索片區綜合性城市更新路徑，注重區域整體價值提升，將片區統籌更新作為化解城市更新瓶頸的重要理念和方式，結合街區控規編制實施，謀劃片區綜合更新試點項目。二是完善城市更新配套政策，以代表性案例為重點加強統籌研究，形成小切口改革措施，強化政策落地可實施性，收集典型案例形成案例指引，針對實施過程中的難點、堵點優化政策路徑。三是探索多渠道投資模式，針對不同類型更新項目創新差異化金融產品，通過設立城市更新基金、加強銀行信貸等吸引社會資本參與。四是完善全生命周期審批管理流程，從項目入庫、方案編制、打包立項、履約監管等方面優化審批流程，吸引企業參與。我們還將發揮市級統籌調度機制作用，研究建立區級城市更新實施情況綜合評價體系，不斷提升城市更新質效。

本文來源：《前線》雜志

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