醞釀多年，《關于持續城市更新行動的意見》終于“出爐”，填補了此前這一重要民生領域頂層設計的空缺。

15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱“意見”），明確了城市更新工作的主要任務、實施機制和相關支持措施。在整體“路線圖”下，根據意見，還將構建市級統籌、部門聯動、分級落實的工作格局，加強政策統籌，強化資金等保障，支持地方因地制宜進行探索創新，并將加快推進城市更新相關立法工作。

“城市更新是‘大更新’還是‘小更新’？社會資本參與空間有多少？不同更新模式、工作機制如何銜接？這些問題長期掣肘城市更新的發展以及地方創新的落地。”一名了解該意見制定研討的業界專家表示。他告訴第一財經，此份意見醞釀多年，并在撰寫時充分結合了近年來地方在土地、資金等方面支持政策上的探索經驗。城市更新涉及社會、經濟和文化，牽一發而動全身，更需要整體性謀篇布局。該意見統籌了八大更新任務，堅持規劃引領，因地制宜，量力而行，有利于增強城市更新工作的系統性、整體性、協調性和可操作性。

“此外，該意見特別強調了城市更新不僅僅是民生工程，更是發展工程，也要通過城市更新行動，完善服務、帶動消費、促進發展。”該業界專家認為，城市更新內涵的豐富和機制的支持，將對社會資本進入帶來利好。

改還是拆？

意見提出了城市更新的八大主要任務：加強既有建筑改造利用；推進城鎮老舊小區整治改造；開展完整社區建設；推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎設施建設改造；修復城市生態系統；保護傳承城市歷史文化。

“意見將城市更新從一種局部性、應急性的狀態中擺脫出來，加之此前由部委推動提出、事關房地產轉型的‘好房子’等理念首次提升至兩辦文件的高度，這有利于增進城市更新工作的系統性、可持續性，更好統籌城市建設中安全、民生和發展三個維度。”上海交通大學住房與城鄉建設研究中心主任、教授陳杰對第一財經表示。

在中國城市經濟學會房地產專委會主任王業強看來，此前各地對“城市更新”內涵理解不一，部分地區依然存在大拆大建傾向。“意見旨在推動城市更新轉變‘房地產主導’思路，破解對‘拆舊建新’的路徑依賴。”

意見在總體要求中提出，城市更新要“堅持保護第一、應保盡保、以用促保”“堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財的‘面子工程’‘形象工程’”。意見中還多處談及將保護、調查等工作前置于建設的思路。

但該拆仍需拆。

意見稱，穩妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房改造。

之所以重點提及“國有企事業單位非成套住房改造”，清華大學建筑學院教授、國家遺產中心副主任張杰在接受第一財經采訪時表示，一方面是因為這類房屋大多建筑于上世紀五十～七十年代，房齡超過50年，存量相對可觀，作為住房使用存在較大的安全隱患，故需得到充分重視；另一方面是此類房屋從產權、土地性質來看，拆除重建難度較小，并能為城市發展增加新的容量。

王業強也提到，國有土地屬性簡化審批流程，更容易實現“一地一策”的定制化改造模式，國有企業存量用地改造也可享受專項財政補貼、稅收減免等政策支持。央企、省屬企業可通過資產置換、發行REITs等方式籌集改造資金，形成可持續推進機制。“非成套住房多位于城市核心區，重建項目可提升土地容積率與經濟效益。”

不過，張杰同時提出，在老舊街區、歷史文化街區更新中，也存在相當比例的危房。但這類場景下，危房產權較為分散，同時，被保護的對象也不能因存在結構安全問題而一拆了之。

在上世紀八九十年代“大拆大建”時期，張杰團隊參與到北京國子監項目更新中。“這是全國最早提出‘一屋一策’微更新方案的項目。為什么？我們在做地毯式調研時發現，很多房子被列為了C級危險住房，面臨拆除風險。”張杰說。

根據意見，涉及不可移動文物、歷史建筑等保護對象的，按照相關法律法規予以維護和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造歷史文化街區、傳統村落、文物、歷史建筑。

完善土地、財稅和金融支持政策

城市更新面臨規劃、土地、財稅、金融等多重挑戰。

張杰舉例說，長期以來，土地用途變更程序復雜，效率低。而很多城市更新項目需要實現功能混合、容積率調整或者土地性質變更；缺少城市更新相關的系統性稅收支持政策，比如歷史文化街區更新中的私房改造、老房子改造后的運維等，稅收減免政策覆蓋力度還不夠；基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）作為權益類金融產品，在城市更新領域應用還不多。

對于這些關鍵堵點，意見在總結此前地方試點經驗后，進行回應。

比如，在土地政策方面，意見提出，堅持“項目跟著規劃走、土地要素跟著項目走”；推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換，明確用途轉換和兼容使用的正面清單、負面清單和管控要求，完善用途轉換過渡期政策；優化零星用地集中改造、容積率轉移或獎勵政策；推進建設用地使用權在土地的地表、地上或者地下分別設立。

意見明確，健全多元化投融資方式。為鼓勵市場主體參與，意見提出，落實城市更新相關稅費減免政策；強化信貸支持；完善市場化投融資模式，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

中央和地方的財政支持力度也有望加大。根據意見，加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。中央財政要支持實施城市更新行動。地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統籌使用，在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規舉債融資。

陳杰認為，在城市更新工作中，對于危舊房屋改造、城市基礎設施生命線安全工程等涉及城市安全的更新項目，應該是中央和地方財政資金支持的重點。對于短期地方財政面臨困難的地區，中央財政的支持尤為關鍵，超長期特別國債將在一定時期內發揮重要作用；至于提升、發展類更新項目，各地需要結合自身的債務水平，量力而行。其中，較早實施城市更新的超特大城市需進一步因地制宜地創新激勵機制，并破除企業、產權人、公眾等多元主體參與的阻力。

“此外，在多地實踐中，‘改了后還要改’的現象也不罕見，這是因為更新后缺少運維。意見強調城市更新的可持續性。如何完善支持政策，以市場化手段創新房屋質量安全保障機制也將是下一步支持政策發力的重點。”陳杰補充說。

推動城市更新立法、標準完善

住房和城鄉建設部在2022年立法規劃中就提到“推動城市管理、城市更新、城鄉歷史文化保護傳承等領域立法項目可行性研究等工作”。

“健全法規標準。”此次意見再次明確。

根據意見，加快推進城市更新相關立法工作，健全城市規劃建設運營治理和房屋管理法律法規。

陳杰認為，近年來，北京、上海等地相繼發布地方性的城市更新條例。接下來，城市更新的立法工作可以繼續由地方依據當地實踐情況適時制定、發布。與此同時，全國性的立法也需跟進。

王業強也提到，下一步亟需制定《城市更新法》專項法律。整合現有分散規定，明確更新主體權責、程序規范和權益保障機制，確立“規劃—實施—監督”全流程法律框架。

與此同時，他還提到，應該“修訂配套法規”。包括啟動《城市房地產管理法》《建筑法》修訂，增加城市更新專章，與國土空間規劃體系銜接。

“應該推動城市更新相關立法與《物權法》相融合，以進一步厘清住房更新、安全維護和產權保護之間的關系。”張杰說。

在標準完善方面，張杰還提到，現行消防等工程建設技術標準規范主要針對新建設施，既有建筑因現狀客觀條件限制在改造中難以達到標準規范要求，這導致在一些城市更新項目中，社會資本不敢投、項目推動艱難，需要完善適用于城市更新的技術標準，制定修訂分類適用的消防、配套公共設施等標準。