本文來源：時代周報 作者：王晨婷

城市更新最新頂層設計出爐。

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱為“意見”），明確將大力實施城市更新，打造宜居、韌性、智慧城市。

這份城市更新行動的“時間表”和“路線圖”，不僅提出八項主要任務，更明確了到2030年的城市更新行動的主要目標，無疑為下一步城市更新工作按下“加速鍵”。

自2019年底中央經濟工作會議首次提出“城市更新”以來，老舊小區加裝電梯、燃氣改造管道、口袋公園建設等在多地鋪開。此次中央對于城市更新的部署，與以往有何區別？

“此次對于城市更新行動的部署，最大的看點就是不再將城市更新作為增長、投資、推動樓市發展的工具，而是上升到轉變城市開發建設方式，滿足居民美好生活訴求。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉告訴時代周報記者。

值得關注的是，杜絕“大拆大建”、力戒形式主義等內容在意見中被多次強調。當前經濟形勢下，城市更新對于穩增長、擴內需的重要作用也進一步顯現。住建部數據顯示，2024年我國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。因此市場普遍預計，新一輪城市更新也將撬動萬億級投資，未來可以期待的增量政策或是政策性金融工具。

（圖源：時代周報 王晨婷/攝）

“安全”放在首位

住房和城鄉建設部部長倪虹在今年初表示，從2019年以來，已累計開工改造城鎮老舊小區28萬個，惠及1.2億居民，加裝電梯超過13萬部。

老舊小區改造是上一輪城市更新的重點，而此次行動方案列舉了八項主要任務。

放在首位的是“加強既有建筑改造利用”。意見指出，要穩妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房改造。

根據《危房房屋鑒定標準》，D級危房是指承重結構已不能滿足安全使用要求，房屋整體處于危險狀態；C級危房則是部分承重結構不能滿足安全使用要求。事實上，在2008年大規模啟動的棚改中，已經拆除改造了大部分危房。

據銀河宏觀研報，危房改造支出規模較大時主要集中在2015-2019年棚改期間，最高合計支出536億元/每年，此后開始逐步降低，在上一輪棚改后實際待拆D級危房數量較少，目前每年投資規模或在500億元以下。

過去中央和地方財政用于危房改造的金額（圖源：銀河證券研究院）

“安全”在整份文件中著墨最多。意見稱將更新改造小區燃氣等老化管線管道，整治樓棟內人行走道、排風煙道、通風井道等，全力消除安全隱患；全面排查城市基礎設施風險隱患，加快排水防澇設施建設改造，加強公共消防設施建設等；加快修復受損山體和采煤沉陷區，消除安全隱患。

“這兩年的城市更新，相比以前一個很重要的內容，就是城市運行中遇到了一些風險挑戰，比如說城市的韌性還不足，包括這幾年的城市安全問題，如燃氣管道問題等。”上海易居房地產研究院副院長嚴躍進告訴時代周報記者，因此此次城市更新行動意見中關于安全發展提得比較多。

除了安全方面的考量，民生也是關注的重點。意見提到，加快實施群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。并且完善社區基本公共服務設施、推進適老化、適兒化改造等。

2024年，城中村改造擴圍至300多個城市，實施城中村改造項目1790個。年初，住建部表示，今年計劃在新增100萬套城中村改造和危舊房改造的基礎上繼續擴大改造規模。

但這并不意味著“大拆大建”將再次啟動，意見中也多次強調“不搞大拆大建”“老城不能再拆”等。李宇嘉認為，這意味著轉變城市建設開發建設方式，告別大拆大建，轉向微改造為主，即從資源投入的增量建設，轉到存量資源盤活、功能改變、補短板等存量利用。

錢從哪里來？

從“大拆大建”到“微治理”，從“大水漫灌”到高質量供給，城市更新的做法演變背后，其實是價值觀的變化。清華大學建筑學院教授張杰認為，現在國家提城市更新，其實是個非常好的機會，融合保護和發展，通過這個過程來解決過去積累的老城、老區的問題。

另一方面，在當前推動城市更新，也與擴內需、惠民生的大背景相關。

2024年我國城市更新完成投資約2.9萬億元。與之對比的，是全國房地產開發投資10.03億元。今年以來，房地產市場仍在止跌回穩的過程中，一季度房地產開發投資額同比下降9.9%，地產投資領域亟待城市更新填補空缺。

（圖源：時代周報 王晨婷/攝）

錢從哪來？在此次的意見中，也明確了城市更新建設資金來源。

意見稱，將加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。地方政府要加大財政投入，在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持。

今年以來，地方發行的專項債中已有部分資金投向城鎮老舊小區改造和棚戶區改造。根據企業預警通數據，今年截至目前地方債投向棚戶區改造的金額已經達到18824.19億元，接近2024年全年總額。

近年地方債投向棚戶區改造的金額（圖源：企業預警通）

4月，財政部和住建部聯合發布《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》，其中提到，中央財政資金主要支持城市更新的樣板項目建設和機制建設2個方向，包括城市供排水、燃氣、供熱等城市地下管網更新改造等。定額標準為東部、中部、西部地區每個城市補助總額分別不超過8億元、10億元、12億元。

如北京通州區計劃于5月全面啟動住宅老舊電梯更新，并按每臺15萬元標準給予支持。經梳理，全區達到使用年限、依法依規建設的住宅老舊電梯共1622臺，預計總投資2.7億元。其中1022臺申報符合超長期特別國債支持，預計能獲得1.533億元支持，覆蓋過半更新成本。

此外，意見也提到將完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

銀河證券首席宏觀分析師張迪告訴時代周報記者，下一步，可以期待的增量政策或是政策性金融工具，例如通過PSL（抵押補充貸款）向政策性銀行提供資金用于擴圍基礎設施基金，用作項目資本金。從信用傳導路徑來看，往往是財政、政策性金融、商業金融逐步擴圍。因此，在當前存量政策基礎上，如后續看到新增政策性工具出臺及商業銀行大規模參與，則投資規模預期相應提升。