導讀

本文在梳理回顧上海控規編制成型、轉型、完善歷程基礎上，立足存量更新視角和國土空間規劃體系構建背景下控規面臨的挑戰，提取形成理論基點。繼而通過案例分析分別探索了上海在應對新建中心地區、風貌更新地區和特色功能集聚區等不同功能導向和需求地區的控規編制方法創新。最后從新時期控規定位的認知出發，提出在形成更多元融合的目標體系下，應當轉變思維模式，聚焦人活動需求、強化場所特質營造，構建多場景適用、多系統融合的規劃工具包，銜接后續實施，形成協商治理平臺等方面提出未來控規優化的建議。

本文字數：8365字

閱讀時間：26分鐘

作者

陳鵬 上海市城市規劃設計研究院

邵蓓 上海市浦東新區規劃建筑設計有限公司

關鍵詞

重點地區、控詳轉型、多場景工具應用、協同治理

1982年上海市虹橋開發區為適應外資建設需求，編制了土地出讓規劃并采用8項指標對建設行為進行規劃控制，成為了我國控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的雛形。后在全國多個城市積累了控規實踐經驗，我國逐步形成了較為完善的控規編制基本辦法。1991年住建部頒布《城市規劃編制辦法》，1992年住建部通過《城市國有土地出讓轉讓規劃管理辦法》，明確城市國有土地使用權出讓前應編制控規，并在1995年的《城市規劃編制辦法實施細則》中明確控規地位、內容與編制要求。

傳統控規以指標化管理的方式，重點解決經濟平衡、空間秩序等問題，有效應對當時土地有償使用的管理需求，為土地出讓提供依據，保障土地經濟的繁榮。然而近年來伴隨我國城市從粗放發展逐步向“存量更新”的精細化發展轉型，控規所承擔的角色作用面臨調整。

2019年5月《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出“詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等做出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據”。

目前國內針對國土空間規劃體系和城市更新視角下控規的研究主要聚焦在對新體系要求下控規編制邏輯和思路的梳理（莊少勤，趙廣英、李晨等）[1][2]，以具體項目為案例的編制方案介紹（焉宇成）[3]等，對雙重背景下控規編制的方法探索相對較少。本文旨在從存量更新視角和國土空間規劃體系要求下，分析控規面臨的新挑戰和問題，并提取形成理論基點，通過上海各類型的案例實踐總結形成對未來控規優化的一些思考與建議。

#1

新時期上海控規的理論模型構建

1.1 控規的實踐歷程

上海作為我國最早引入控規的城市之一，控規編制發展歷程可以分為四個階段[4][5]：

一是項目管理依據階段：自1982年起開始探索以控規作為土地出讓依據，借鑒區劃經驗形成圖則，結合《城市土地使用區劃管理法規》、《上海土地使用區劃管理法規》錨固城市土地分類及建筑用途分類標準。

二是控規單元引導階段：2003年修正后的《上海市城市規劃條例》首次將控制性單元規劃納入規劃法定體系，作為市總規落實的重要環節和規劃管理的重要依據。控規單元的形式改變了過去控規項目化的問題，從單元整體及系統層面提出土地使用和空間控制的要求。

三是綜合體系錨固階段：2010年在第三次修正的《上海市城鄉規劃條例》中明確了“總體規劃—分區規劃—單元規劃—詳細規劃”四個層次的規劃體系，逐步穩固了以“普適圖則+附加圖則”為管控核心，覆蓋編制技術準則、成果規范、管理流程的控規體系。

四是體系深化探索階段：2019年落實國家要求和實施“上海2035”為主線，確立了適應超大城市治理特點，空間合一、時間銜接的由“總體規劃、單元規劃、詳細規劃”三個層次構成的空間規劃體系。近年來伴隨著社區治理的理念、《上海市城市更新條例》實施、主城區單元規劃的批復等一系列事件的驅動下，上海也逐步從分解落實單元規劃要求、確保城市空間高品質和高質量建設、銜接實施建設等方面開展控規編制工作的創新探索。

1.2 新時期控規編制的理論框架

1.2.1 控規的四大挑戰

能不能滿足新的目標？控規編制目標從最初指導項目土地出讓，到落實城市經濟發展目標，已轉變為滿足人民對美好生活的向往，因此需要以更豐富多元目標的體系來重新審視控規的定位和作用。

能不能適用豐富場景？國土空間體系下控規編制在空間上需要涵蓋城鄉，范圍更廣，也需要探索應對更加復雜多樣的使用場景，實現“橫向到邊，縱向到底”的銜接作用。

工具方法是不是管用？目標和應用場景的變化對控規編制的工具方法體系帶來最大的挑戰，原有聚焦土地使用性質、制定合理參數的項目化管理方法需要進行創新和變革。

體系運行是不是流暢？當前控規仍舊存在著編制流程復雜，耗時較長的問題，結合從靜態向動態轉化的趨勢，需要以深化行政審批制度改革要求視角，優化控規體系運行流程。

1.2.2 探索的理論基點

編制導向的變化。控規需要回歸規劃編制價值觀的本源，從引導土地價值的最大化向關注人的生產、生活，生態環境的品質提升需求轉變，讓控規更好地服務于“人民城市”。

思維方式的轉變。從“項目導向”向“需求和問題導向”轉變；從短期增長主義發展模式向長期更新經營模式轉變；從傳統規劃思維向治理思維轉變，強調各個利益主體包括在地居民的共商、共享、共治。

體系語境的融入。融入國土空間規劃體系的變革，針對目前全域覆蓋、系統多元的特征，銜接各類主體事權邊界，強化對上位規劃要求的傳導，加強控規編制中的系統思維，針對不同地區特點和訴求開展城市設計、功能定位、服務設施、公共空間、雙碳生態、運營機制等專題思考，指導實施方案的高品質建設，打造控規“總圖”。

更新訴求的響應。需要響應城市更新訴求，針對主體類型多樣、路徑多樣，涉及歷史保護、產權、利益分配等復雜條件，著重關注控規對空間權益、公共資源保障，強化更新活動的推進，形成實施性強的行動計劃。（圖1）

圖1 控規優化的理論模型構想（作者自繪）

#2

新時期的編制實踐探索

2.1 新建公共活動中心地區

2.1.1 公共活動中心規劃的反思

公共中心是城市公共功能的核心承載區，是市民公共活動的集中場所，也是城市的標志性形象。早期的傳統公共中心規劃主要以商業、商務以及綠地等公共功能的用地布局為主，從實際已建成效果來看往往呈現“冷熱不均”，個別公共中心缺乏吸引力，主要源于：一是沒有提前考慮大客流導入，導致人群的活動范圍大多數局限于軌交站點所在的單個街坊，而周邊街坊規劃的公共功能既無法對外展示也無法便捷到達，削弱公共活力的整體性和影響力。二是公共中心區域內各街坊商業體的發展各自為政，精于建筑內部空間的營造，而疏于對街道、廣場等外部空間的統一打造。三是缺乏整體性的空間營造，有些公共中心伴隨商業圈層的不斷擴大，呈現建筑風格不一，視覺整體形象雜亂的局面，區域意象品質不佳。

伴隨新時代人群對于公共游憩品質要求的不斷提升，對于公共中心空間建設的品質要求也在不斷加強。

2.1.2 新楊思核心區規劃的難點

新楊思核心區是浦東新區總規明確的地區中心，也是浦東金色中環發展帶的重點地區，規劃范圍總面積61.45公頃。2020年底，新楊思整體研究范圍經城市設計，基本確立了“綠鏈編織+超級街區”的空間格局（圖2），其中核心區定位為“浦東南中環經濟帶上的微型中央活動區”，形成“1個中央公園+2條綠廊延伸+公共功能環繞”的用地結構（圖3）。這些主要用地功能、空間結構已經通過控規在普適圖則實現。

但應對未來中心區和區域消費新高地的定位，需要控規更好地引導地區空間形態與品質營造，其中首要問題在于如何將偏于區域西側一隅的軌交站點大客流引入區域核心的中央公園。二是如何優化客群的行動流線，提升人活動的舒適度。三是在塑造突出標志意象的同時，需和周邊建成區的風貌保持整體協調。

圖2 核心區城市設計平行方案效果圖

圖3 新楊思核心區用地布局圖（作者自繪）

2.1.3 新楊思核心區控規的創新應對

規劃從“凸顯公共性、提升流通性、優化標志性”等多個視角出發，提取關鍵性要素形成附加圖則，配合普適圖則予以雙重管控，共同保障公共中心高品質：

一是強化核心公共空間結構。在確保軌交站點緊鄰地塊價值最大化、可開發商業總規模不減少的基礎上，營造“雙心聯動、動靜皆宜”的Park-TOD區域（公園-軌交站點）確保大客流來向順暢導入中央公園，并對規劃海陽路北側界面活力重點控制。規劃要求加大建筑后退至不少于15米，既可確保街道人行尺度適宜、東西視覺廊道貫通，同時也可以形成以廣場為主的開放空間，設置建筑前區，激發街道活力（圖4）。此外中央公園向其他方向均通過綠廊或退界的方式確保公共功能的延續性。

圖4 新楊思核心區ParK-TOD區域城市設計效果示意圖（作者自繪）

二是建立多層次立體化的慢行交通網絡。規劃于軌交站點周邊300米范圍內構建“全域滲透、全方位暢聯”的慢行之城，首先在地面層規劃建設“十字慢街”，劃定慢行優先道路；其次在地上二層及以上規劃地塊間設置風雨連廊或聯通平臺；三是在地下層引導各街坊與相鄰道路進行一體化整體開發。

三是凸顯挺拔大氣的標志性形象。核心區規劃形成“內低-外高”雙圈層的建筑群體界面形態，旨在“對外”形成山峰式的標志向，同時“向內”建筑高度漸次降低，減少公共文化建筑與外層塔樓對共享綠地的景觀遮擋。核心建筑高度通過多方案比選和可見性模擬分析后確定，并對周邊建筑外立面風格提出引導，確保風貌特色的整體統一（圖5）。

圖5新楊思核心區附加圖則（控制總圖則）（作者自繪）

2.2 歷史風貌地區

上海作為全國第二批歷史文化名城，于2003年編制歷史文化風貌區保護規劃，以圖則形式加強控制引導。隨著近年來市委提出從“拆改留”到“留改拆”的導向轉變，2019年修正后的《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》明確“嚴格保護、整體保護、積極保護”的新理念，成片舊改工作加速推進和城市更新全面實施，都對保護規劃如何響應城市發展和人民訴求提出了全新的挑戰。

2.2.1 風貌區規劃的反思

從目前上海風貌存在著整體性不強、空間碎片化、風貌意象感知弱、新舊風貌部分不協調、部分高層建筑破壞風貌、石庫門里弄以舊改為名被大量拆除等問題，以新視角對原保護規劃進行反思：

整體保護的理念沒有落實，編制中缺少總體城市設計等系統研究，雖然實現了對重要歷史文化資源的嚴格保護，但是整體空間格局保護方法需要創新；

保護規劃關注于建筑單體和組群，對于石庫門里弄等特色肌理、整體文脈的傳承關注度不夠，需要規劃從價值觀、認知體系方面創新應對；

保護和發展的關系需要協調，保護規劃對更新、品質提升、歷史建筑活化利用的引導內容少，部分規劃指標也存在不合理或缺位；

和具體更新項目實施存在著脫節，存在著更新訴求和保護要求的不匹配，缺乏行動計劃統籌而項目各自為陣、功能雷同，對地區復興帶動力度不夠，可持續生命力不強。（圖6）

圖6 原保護規劃圖則（作者自繪）

2.2.2 保護規劃的創新應對

轉變思維模式，加強整體系統的思考，保護規劃法定邊界雖然確定為風貌區或者街坊，但是需要從上海歷史發展脈絡、整體空間特質傳承的視角開展整研究。同時加強系統思考，以整體城市設計視角，分析保護和地區發展結構、空間視線框架、服務設施、開放空間等各系統的聯系，強調低層特色肌理連綿成片、高層適度集中布局，提出整體格局保護的控制要求，并在規劃中引入重要視點、視線等管控要素。（圖7）

圖7 保護規劃的轉變原則（作者自繪）

保護規劃也要打開自身閉環的體系，融入國土空間規劃，結合地區單元規劃對涉及保護和發展、民生保障資源的整體平衡，重點聚焦保護視角下必須要整體平衡的公益性、公共性服務設施和綠化開放空間，在滿足指標要求和人群服務半徑需求下的整體平衡。

在具體管控形式上，也要強調風貌圖則和附加圖則各司其職，充分利用附加圖則空間品質管制的特點，加強地區城市設計理念落實，更成片保護傳承演繹肌理并促進新舊風貌協調。規劃已經創新劃定肌理保護范圍，加強對特色歷史脈絡空間的保護，提升文化體驗感知。肌理保護范圍也成為可以與風貌地塊50%土地用于風貌保護即可定向出讓的更新政策互動的重要政策接口。（圖8、圖9）

圖8 保護規劃要素的優化（作者自繪）

圖9 附加圖則的要素優化（作者自繪）

銜接后續實施，利用《保護條例》新增的“需要保留的歷史建筑”統一過去復雜的分級概念，并設計了實施方案中細化甄別的流程，為后續更積極多樣的活化利用適度“松綁”。

最后強調保護規劃需要形成行動計劃，銜接各區更新計劃、社區規劃的項目清單。

2.3 重要特色功能集聚區

2010年世博會是彰顯上海城市精神重要的城市事件。在《世博會地區結構規劃》中為后續利用提出了“五區一帶”的整體空間結構，其中位于浦西世博會最佳實踐區的西側地區當時定位為“引領全市文化發展，國內頂尖、世界一流的博覽文化集聚區，為提升未來全球競爭力提供有力支撐”的文博區。隨著世博會后其他區域相繼啟動建設，文博區成為了黃浦江沿線最后也是最重要的“大衣料子”。

縱觀世界著名的全球城市，都會選在城市大型開放空間等具有標識性的地區打造集中展現城市文化魅力、吸引力，各類型文化設施引領，公共文化活動積聚的文化功能區，它們也是全球城市文化競爭力的重要空間載體。

因此，在經歷長達10年關于發展定位、功能業態、空間形態、運營模式的研究后，上海于2021年底正式啟動文博區的規劃編制工作。

2.3.1 文博區規劃的難點

首先文博區需要面對如何構建文化引領，集聚度和差異化凸顯的業態組成和布局要求，并通過規劃引導予以落實。

其次作為黃浦江世界級濱水會客廳的重要組成，如何通過規劃引導在地區營造意象標志鮮明、宜人公共活動體驗的空間格局，提升文化活動的濃度。

針對文博設施尤其是大、中型核心文化設施引入和建設的不確定性，通過規劃探索動態、靜態管控的結合，確保在長期建設中有序推進地區功能、形態目標的落實，并建立與空間供給匹配的長期運營維護機制。

2.3.2 文博區的特色規劃策略

文化設施級配清晰，大文化功能引領復合的特色業態：縱觀國內外經驗，文博區需要建立大、中、小規模不同、特色主題各異的設施級配體系；在功能業態上強調大文化功能引領，實現“文博、文創、文娛”在平面和立體上的高度復合；引入共享性文化設施模塊，布置文化創意需要的創造、交流和體驗空間，重點結合公共空間布局。（圖10）

圖10 文博區總平面圖（作者自繪）

形成三條平行岸線，承載多樣活動的功能帶：濱江公共活動功能帶以延續貫通要求，增加游憩、休閑、展示和運動等配套設施，集聚最活躍的公共活動功能；第一界面形成文化功能集聚帶，核心文博設施布局引領，配套布置文化、商業、休閑等活動功能；腹地形成布置文化產業衍生的商務、商業、居住等功能，強調功能的立體復合設置的綜合功能服務帶。（圖11）

圖11 文博區功能布局圖（作者自繪）

在空間上打造“北密南疏”，南側濱江地區公共開發，營造濱水公園中的文博設施群，北側布置緊湊混合、高密度、小尺度、公共開放的文化活力街區。

形成“東西鏈接、南北滲透”的公共空間體系：打造沿江功能帶和垂江通道，街坊內部形成一條東西向的公共活動軸線，融合室內、室外空間。在大、中型開放空間周邊結合公共通道設置開放空間節點，承載展陳等多樣公共活動，打造特色的公共空間體系。

創新地區開發運營機制：學習西九龍文化集聚區的經驗，在規劃中引入開發單元理念，將部分文化設施和開發經營地塊綁定，吸引有大型文化設施運營經驗的機構開展建設，強調同步規劃、出讓、設計、建設和運營。

2.3.3 控規的創新應對

文博區在規劃編制中強調充分運用工具方法，不僅實現對濱江地區城市空間高品質建設的引導，提供多樣豐富的公共活力，也需要應對未來開發建設的不確定性。因此文博區采用地區整體編制普適圖則，嚴格控制開發容量、建筑高度和文化設施的底線面積，并采用備用地預留優化可能。但是對實現地區文化集聚區特質的結構性要素，例如核心文化設施布局、開放空間體系等要素作為增補要素進行地區層面的整體管控，落實城市設計提出的空間構架。

對近期有明確項目和開發需求的項目（例如作為上海舊改綁定的資源平衡地塊），同步單獨以街坊或地塊為單位編制附加圖則，以高密度、小尺度、體驗豐富的文化活力街區為目標，對貼線率、重要活動界面、標志建筑、嵌入式文化設施、公共通道、地下空間等要素進行嚴格控制。

在規劃編制中還會增加體現文博區特質的要素包括嵌入型文化設施、共享文化設施模塊、公共活動界面沿線文化商業業態布局、承載多樣文化活動的開放空間和灰空間界面、重要景觀界面等納入法定管理要求，保障地區文化活動濃度和公共活動體驗的豐富性。

文博區的編制還引入長期運營的思維方法，通過文化功能和經營功能不同導向的備用地應對未來建設的變化和不同主體需求和空間組合的要求，確保以“預留肉和骨頭”提升市場參與的積極性。在圖則中通過特定條文也為地區不同發展時序情況下，公共通道端口、開放空間開放共享、地下空間聯通、

備用地不僅是文化設施也有經營設施，合理預留，為未來不同文化設施進入提供組合可能。圖則中預留政策借口，要求公共通道、開放空間、地下空間預留建設接口，確保在不斷動態建設中可以延續規劃設計原則，實現文博區的定位目標。（圖12）

圖12 文博區控規方法創新（作者自繪）

#3

編制方法的創新思考

3.1 在國土空間規劃體系下找準職責定位

在國土空間規劃體系下，應對城市發展和更新、人民生活品質訴求，同時聚焦資源環境空間緊約束下的生產方生活方式、改善民生保障、市場配置資源的決定性作用等核心問題，尋找新的坐標定位。未來控規工作更應以土地、空間等核心要素為基礎，結合城市設計、運營謀劃等研究，制定發展目標、空間秩序規則、政策和行動等內容，開展高質量、定制化、匹配度高、體驗度好的空間資源供給，是一個傳導上位要求、各方積極溝通、形成行動計劃、銜接項目實施的綜合治理平臺。

3.2 提供適應多場景應用的工具包

控規需要為不同主體，應對多場景應用、多更新路徑提供“確保公益、把控品質、促進更新、銜接實施”的工具包。

全流程覆蓋的工具包：結合重點地區時間，認為控規需加強前期針對地區功能定位、風貌特色、生態環境、社會發展、運維測算等要素的專項研究，并開展場景模擬和風險評估，明確規劃邊界條件；在規劃編制中可以普適圖則作為全域覆蓋的用途引導和空間基本規則，但對重點地區采用附加圖則落實城市設計意圖，加強品質管控。在編制實施后，需通過融合城市體檢的監測工具進行評估，并完善糾偏的流程。例如上海目前推行的建筑驗證、符合深化適用清單的簡易程序調整。

應對綜合目標的系統性工具包：控規應構筑系統綜合性強，應對多元目標和反應價值的工具包。工具包要涵蓋公益性和公共性的要素系統，著重區域協同發展相關且有必要銜接的系統性要素。例如跨范圍的道路、公共空間廊道等。工具包也需要探索提升人、空間互動，優化公共活動體驗和感受，增加例如界面、開放空間、慢行通道等引導促進空間品質的系統要素。此外工具包的系統性也應具有開放度，可以引入數字孿生、雙碳、韌性可持續和經濟復興等新技術相關的系統指標。

圖面、指標和政策結合的工具包：作為規劃工具的具象化表達，圖則是反應價值導向和發展愿景最直觀的集成顯像化方法。在圖則中不僅要有體現相對傳統的土地利用和空間制度管理的圖面管控要素和指標信息，更需要增加和地區發展目標相應的政策適用或管理條文，以及要素的使用方法和規則，凸顯規劃的公共政策屬性。

剛性和“彈性”兼顧的工具包：控規指標的剛性和彈性兼容一直是研究重點，但新背景下對于工具包“彈性”內涵有必要繼續拓展。“彈性”不僅是對兼容性的使用規則，更是對目前更新獎勵的包容性，引導市場積極合理的參與，是政府管控和市場主體裁量度的博弈，是平衡激發更新活力和保障公共利益間重要的權衡籌碼。“彈性”體現動態的思維模式，為后續實施方案預留深化、細化、優化的接口。

3.3 構建一個協同行動、促進實施的治理平臺

控規需要從傳統意義規劃變為空間治理，積極探索和城市更新、社區規劃、文化規劃或其他相關專項規劃的融合，鼓勵政府、專家、居民、開發主體協同參與。在轉化為控制引導要求同時，控規也可以發揮法定身份的作用，形成可監督、操作和實施性強的行動計劃，實現“多規合一”。行動計劃應突出項目化管理的特點，可以分為功能業態、環境品質、道路系統、支撐體系等多分系統計劃。計劃推進可以建立考核要求并納入實施監督平臺，并作為財政傾斜、空間獎勵等政策分配時重要的參考依據。

#4

結 語

“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。”目前我國正在步入城鎮化較快發展的中后期，控規編制探索需要適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展，加快建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。需要從國土空間體系構建層面更好地認識控規的作用，加強聚焦人生活、生產需求，適應于多場景的規劃方法探索，及時回應群眾關切，為人民群眾創造高品質的生活空間，滿足群眾對城市宜居生活的新期待，真正踐行“城市是人民的城市，人民城市為人民”的理念。

參考文獻（向下滑動查看）

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*本文為2024中國城市規劃年會論文

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