■馬海濤

日前召開的中共中央政治局會議在科學分析當前經濟形勢的基礎上，提出“以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性”，并強調“要加緊實施更加積極有為的宏觀政策”。當前，我國財政具有充足的儲備工具和巨大的政策空間，用好用足更加積極的財政政策既是對我國財政政策空間的正確認識與有效利用，也是應對總需求不足的準確回應，有利于以內部的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性對我國經濟的不利沖擊。

01

當前我國經濟運行面臨的外部沖擊與不確定性

當前國際形勢深刻演變，科技與產業競爭日趨激烈，外部環境的不確定性顯著上升。在此背景下，需持續跟蹤外部環境變化，準確把握國際格局演變趨勢，動態研判風險挑戰與發展機遇，為科學決策和戰略謀劃提供有力支撐。

一是貿易保護主義抬頭，出口壓力加大。美國所謂“對等關稅政策”放大經貿不確定性，沖擊出口、產業鏈及外部市場。一方面，“對等關稅政策”抬高我國商品進入美國市場的門檻，削弱價格優勢，部分對美依賴度高的行業如機械、電子等出口壓力上升，企業盈利能力和產業鏈穩定性面臨挑戰。另一方面，美國濫施關稅對世界經濟造成系統性沖擊。短期內，反復無常的關稅政策打亂全球供應鏈，長期內，美國“對等關稅政策”公然違背WTO多邊貿易規則，破壞國際經貿秩序，不僅推高全球貿易成本，更削弱了國際社會對自由貿易體系的信心。此外，全球需求疲軟帶來連鎖沖擊。在不確定性加劇的背景下，企業投資意愿低迷，家庭消費傾向轉向保守儲蓄，進一步抑制本已放緩的全球經濟增速，國際貨幣基金組織（IMF）認為貿易政策的不確定性預計將持續到2025年和2026年，其對2025年世界經濟增長預期從今年1月預測的3.3%下調至2.8%，我國出口將面臨終端需求不足、中間品訂單減少和外部市場不穩定等多重壓力。

二是產業鏈供應鏈重構，制造業外遷風險上升。當前，中國制造業外遷存在脫鉤斷鏈與技術封鎖兩大風險。一方面，脫鉤斷鏈主要表現為發達國家企圖通過中低端產業分散布局實現全球供應鏈“去中國化”，歐美日等發達國家通過布局“印太戰略”、提升關稅壁壘，力求與中國產業鏈供應鏈脫鉤，鞏固其全球制造業的中心地位；印度與越南等東南亞發展中國家則以更多的優惠政策和更低的成本承接中低端制造業轉移，希望通過對中低端產業的進口替代戰略增強供應鏈自主化，減少對中國的依賴。另一方面，技術封鎖主要表現為發達國家對中高端產業回流與技術壟斷，以及在中低端產業核心環節上實施技術封鎖措施。發達國家“回流中高端制造”+“限制高端制造流出”與發展中國家“吸引低端制造流入”+“向中端制造攀升”同時發生，中國制造業受到“雙向擠壓”。

三是金融市場波動加劇，外部沖擊風險上升。一方面，受經濟和政治不確定性影響，全球金融市場避險情緒上升，將加劇我國跨境資本流動的波動性。另一方面，金融制裁與資本市場限制增加我國企業融資難度。特朗普政府通過強化對我國企業在美上市的監管，限制部分企業在美融資，同時提高對我國金融機構的合規要求，加劇我國資本外流壓力，并在短期內增加人民幣貶值壓力。此外，金融風險存在多渠道外溢。特朗普關稅政策不僅影響實體經濟，還會通過匯率、資本流動等渠道對金融市場產生沖擊，外部風險進一步傳導并積聚至國內金融體系，進而導致股市、債市和房地產市場出現波動。

02

更加積極的財政政策是提升高質量發展確定性的關鍵舉措

面對外部沖擊，更加積極的財政政策是對我國宏觀政策空間的科學認識與有效利用，其實施能夠增強市場信心，提振消費與投資，提升經濟高質量發展的確定性。

第一，更加積極的財政政策是應對總需求不足的準確回應。去年年底召開的中央經濟工作會議指出“我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多”，今年的《政府工作報告》將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”列為年度工作任務之首。面對“外部沖擊影響加大”的形勢，全方位擴大內需不僅是對當前經濟形勢的精準判斷，更是提升高質量發展確定性的關鍵之舉。一方面，更加積極的財政政策通過加大支出強度、加快支出進度能夠“立竿見影”地調整居民和企業行為，直接拉動社會總需求。另一方面，實施地方政府一攬子化債政策、加快解決地方政府拖欠企業賬款與持續鞏固房地產市場穩定態勢等一系列重要舉措直擊風險核心，傳遞出政府應對經濟不確定性的信心，將有效穩定市場預期，增強居民和企業對經濟發展的信心，刺激消費和中長期投資需求。同時，在低利率市場環境下，經濟面臨市場主體需求收縮、信貸意愿不足的問題，更加積極的財政政策有利于暢通貨幣政策向實體經濟的傳導路徑，即通過合理使用赤字空間與債務工具將金融系統內部的流動性導出，將私人儲蓄引導到公共項目中用于實際的工程建設從而轉化為公共投資，形成實際的工程量、就業量，最終創造有效需求。

第二，更加積極的財政政策是對我國財政政策空間的科學認識與有效利用。一方面，我國政府債務率尚處于較低水平。據國際貨幣基金組織（IMF）統計，2023年末，G20國家平均政府負債率高達118.2%，G7國家平均政府負債率更是達到123.4%。其中，日本政府負債率高達249.7%、美國為118.7%、英國為100%、印度為83%、德國為62.7%。反觀我國，政府負債率僅為67.5%，在國際上處于較低水平，財政政策仍有較大發力空間。另一方面，我國特有的財政金融體制賦予了我國政府更高的舉債限度。國有金融企業在金融市場中占據核心地位，并且由財政部門履行對國有金融資本出資人的職責，這是我國金融體系與西方發達金融市場相比最為顯著的特征。目前，我國政府債券的主要認購者和持有者是國有商業銀行，這種特殊安排能夠確保政府債券募集失敗的情況不會出現。同時，借助中央金融企業以及中央銀行的一級交易商制度，我國還能基本實現對金融市場流動性有效控制和預期引導。這使得大量政府債券的發行不會引發短期流動性緊張，更不會導致政府債券償付困難。

03

用好用足更加積極的財政政策

用好用足更加積極的財政政策既要強化財政支出導向，注重惠民生、促消費、增后勁，也要加強財政政策與貨幣政策的協調配合，打好政策“組合拳”，提升宏觀調控整體效能，促進高質量發展不斷取得新成效。

第一，強化財政支出導向，更加注重惠民生、促消費、增后勁。一是強化對重點群體的消費保障。聚焦中低收入群體、靈活就業人員、多孩家庭等重點人群，支持地方設立定向消費補貼、生活救助和臨時性支持項目，增強政策直達性和托底功能。同時，推動財政資金更有針對性地用于以舊換新、育兒減負、住房改善等民生類支出領域。二是強化就業支持與收入導向，拓展重點群體增收路徑。聚焦高校畢業生、農村轉移勞動力等重點人群，推動以工代賑、公益性崗位、技能培訓等項目落地，擴大基層和新興領域就業容量。鼓勵地方通過崗位補貼、創業扶持、融資貼息等方式，引導中小微企業吸納就業，打通經營性與勞動性收入協同增長的機制，夯實居民消費的收入基礎。三是加快政府債券發行與使用進度，并加快落實債務置換政策，騰出更多財力空間用于“兩重”項目建設和“兩新”政策實施，加速釋放國內投資和消費需求。四是注重彌補財政支出短板。更加積極的財政政策要聚焦科技創新、現代化產業體系建設、深入實施新型城鎮化戰略行動、區域協調發展與生態文明建設等重點領域和重點戰略的發展，推動新舊動能平穩接續轉換，夯實經濟長期穩定發展的基礎。

第二，加強財政政策與貨幣政策的協調配合，打好政策“組合拳”。財政政策與貨幣政策的協調配合，不僅是短期內應對經濟波動的有效手段，更是實現長期經濟穩定和可持續增長的重要保障，需要統籌財政政策與貨幣政策制定和執行全過程，提升政策目標、工具、時機、力度、節奏的匹配度。一方面，既要以更加積極的財政政策撬動引導社會資金投資預期，合理安排債券發行，以政府投資有效帶動更多社會投資，將適度寬松的貨幣政策釋放的流動性導入實體經濟，以公共投資的形式創造新的總需求，也要通過財政貼息、政府性融資擔保體系增信等財政性信貸方式，加大對中小微企業的支持力度。同時，財政部門需要集中調控債務資金的去向和實際工程進度，尤其是要注重加快專項債發行使用和項目建設進度，推動形成更多的實物工作量，加快將貨幣資金轉化為實際產出，使得債務拓展所導致的貨幣擴張速度與實體經濟的增速相匹配，從而實現供給與需求更高水平的動態平衡，降低整體通貨膨脹發生的可能性。另一方面，央行需要適時降準降息，保持流動性充裕，通過適度的流動性管理來支持更加積極的財政政策實施，避免財政活動對金融市場的流動性沖擊。特別是在政府債券發行期間，央行要通過公開市場操作，緩解因國債發行吸收資金所帶來的市場資金緊張，為財政政策的有效實施提供支持，同時確保經濟增長所需的資金保障。

（作者系中央財經大學校長、黨委副書記、教授）

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