一鎮(zhèn)政府發(fā)布的規(guī)范性文件稱(chēng)，禁止在清明祭掃期間焚香、點(diǎn)燭、燒紙，經(jīng)鎮(zhèn)人大備案審查監(jiān)督后，上述“一刀切”的規(guī)定得以修改。

規(guī)范性文件俗稱(chēng)“紅頭文件”，在各類(lèi)政府發(fā)文中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道文件層級(jí)最低，但直接影響公眾生活，因缺乏獨(dú)立有效的外部監(jiān)督，類(lèi)似上述“清明禁止燒紙”的違法文件屢被詬病。

對(duì)此，浙江省人大率先在全國(guó)部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查，廣東、重慶、吉林等省份也已先后啟動(dòng)試點(diǎn)探索，通過(guò)人大監(jiān)督糾錯(cuò)基層發(fā)文、強(qiáng)化對(duì)基層政府監(jiān)督已成新趨勢(shì)。

不僅如此，浙江湖州還通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法固化試點(diǎn)成果。5月30日，浙江省十四屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議批準(zhǔn)了《湖州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，據(jù)悉這是全國(guó)首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查的地方性法規(guī)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這一探索將激活備案審查在基層末梢的監(jiān)督，完善備案審查“最后一公里”的制度建設(shè)。

湖州市南潯鎮(zhèn)輯里村村民從該村一座石橋上經(jīng)過(guò)。新華社發(fā)

在全國(guó)率先開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查立法

2023年，浙江湖州南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)伍林村村支書(shū)施惠民收到鎮(zhèn)上派發(fā)的一份規(guī)范性文件，其中明確禁止在清明祭掃期間焚香、點(diǎn)燭、燒紙。作為鎮(zhèn)人大備案審查專(zhuān)家組成員，施惠民向人大主席團(tuán)提出建議，通過(guò)啟動(dòng)備案審查，上述“一刀切”不切實(shí)際的規(guī)定得以糾正。

近年來(lái)，多起備案審查糾錯(cuò)案例不斷引發(fā)社會(huì)關(guān)注，作為糾錯(cuò)紅頭文件、維護(hù)公民權(quán)利的一把利劍，備案審查制度重要性也愈發(fā)凸顯。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，二十屆三中全會(huì)也明確提出“完善合憲性審查、備案審查制度”。

作為基層治理的“神經(jīng)末梢”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道直接承擔(dān)社區(qū)治理、鄉(xiāng)村振興等涉及公眾利益的工作。近年來(lái)，全國(guó)及省市縣開(kāi)展備案審查成效顯著，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的備案審查作為“最后一公里”，亟待實(shí)踐破題。

2022年起，浙江省人大常委會(huì)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查試點(diǎn)，湖州作為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度化、規(guī)范化建設(shè)的唯一試點(diǎn)，湖州市人大常委會(huì)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查的范圍程序、標(biāo)準(zhǔn)方法、糾正方式等進(jìn)行了深入探索。

湖州市人大法制委副主任委員章國(guó)華介紹，試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件出現(xiàn)對(duì)法律規(guī)定的打折、變形、走樣，往往是行政行為違法的源頭，也是行政敗訴的重災(zāi)區(qū)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道審查人才缺乏、審查能力不足、審查質(zhì)效較低等問(wèn)題也不同程度存在，區(qū)縣之間、鎮(zhèn)街之間也不夠平衡、協(xié)調(diào)。

“率先開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查立法，有利于強(qiáng)化支持保障、突破瓶頸制約，也是總結(jié)固化試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)長(zhǎng)效管理的一項(xiàng)舉措。”章國(guó)華稱(chēng)。

5月30日，浙江省十四屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議批準(zhǔn)了《湖州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，據(jù)悉這是全國(guó)首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查的地方性法規(guī)，將推動(dòng)備案審查“最后一公里”的制度建設(shè)。

在廣西融安縣浮石鎮(zhèn)六寮村，村民在古樹(shù)下議事。 新華社發(fā)

破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)文“誰(shuí)來(lái)審”“審什么”難題

南都記者關(guān)注到，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“帶病”文件侵犯公眾合法權(quán)益，上述《規(guī)定》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查主體、審查范圍等作出明確，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紅頭文件“誰(shuí)來(lái)審”“審什么”的難題。

例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件的審查由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，地方組織法中未作規(guī)定，僅明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文件”，但并未規(guī)定如何實(shí)現(xiàn)撤銷(xiāo)權(quán)，也未規(guī)定審查程序。

湖州市人大常委會(huì)在此前試點(diǎn)探索中研究認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有人員配置，也可以召集基層人大代表等各方面力量進(jìn)行文件審查，因此是唯一合適進(jìn)行備案審查的機(jī)構(gòu)。

為此，湖州市由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)決定的形式，“授權(quán)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)審查規(guī)范性文件的路徑。

再比如，按照地方組織法的規(guī)定，人大街道工委并沒(méi)有直接開(kāi)展備案審查的職權(quán)，但需要辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，湖州探索通過(guò)“交辦”授予人大街道工委開(kāi)展備案審查、糾錯(cuò)問(wèn)題規(guī)范性文件的職權(quán)。

此次專(zhuān)門(mén)立法中，《規(guī)定》也吸收了上述探索經(jīng)驗(yàn)，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)”和“區(qū)縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在街道設(shè)立的工作委員會(huì)”作為監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)開(kāi)展具體工作。

此外，《規(guī)定》也框定邊界，規(guī)定審查范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處依照法定權(quán)限、程序制定并公布的，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件。

細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)：不得干預(yù)村民自治事項(xiàng)

南都記者了解到，與更高層級(jí)的規(guī)范性文件不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“紅頭文件”層級(jí)雖然低，但接近社會(huì)生活的終端，對(duì)各類(lèi)事項(xiàng)規(guī)定最直接、最具體，與老百姓利益關(guān)聯(lián)最密切。

例如，某區(qū)某鎮(zhèn)在涉道路交通安全整治的一份發(fā)文中，規(guī)定非法營(yíng)運(yùn)行為進(jìn)行“頂格處罰”，明顯違反上位法；某街道辦制定村財(cái)務(wù)管理制度文件中，對(duì)村集體資金存放銀行作出限制，侵犯了村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

溫州市人大常委會(huì)法工委副主任葉建平曾對(duì)此表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“紅頭文件”需要遵守的上位規(guī)定最多，抽象作為空間最小，但也更需要有力監(jiān)督。

2023年12月底，基于此前實(shí)踐，全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，明確框定了人大備案審查監(jiān)督的范圍，列出備案審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)：（一）是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神；（二）是否符合黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向；（三）是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；（四）是否違反上位法規(guī)定；（五）是否違反法定程序；（六）采取的措施與其目的是否符合比例原則。

為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件的審查力度，《規(guī)定》以上述標(biāo)準(zhǔn)為參考，在梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件中的“高頻問(wèn)題”后，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)作出細(xì)化。

在“是否違反上位法”中，《規(guī)定》將“干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)、設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，損害營(yíng)商環(huán)境等事項(xiàng)”列入。

章國(guó)華稱(chēng)，在此前的備案審查實(shí)踐中，確有一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件將屬于村民自治范圍的內(nèi)容納入，違法干預(yù)村民自治權(quán)，《規(guī)定》將這一情況列舉，也意味著這將是未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查重點(diǎn)關(guān)注的合法性情形。

值得一提的是，在此前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件中，也不乏地域歧視問(wèn)題，如對(duì)本地企業(yè)和外地企業(yè)在稅收優(yōu)惠、銷(xiāo)售獎(jiǎng)勵(lì)等方面進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，也妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。

為此，《規(guī)定》也特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件的備案環(huán)節(jié)要求將“公平競(jìng)爭(zhēng)審查材料”一并報(bào)送備案，強(qiáng)化了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求，從源頭規(guī)范基層發(fā)文。

“紅頭文件”修改后，可能受損的公民權(quán)利如何救濟(jì)？

為加強(qiáng)備案審查糾錯(cuò)剛性，《規(guī)定》明確了從“溝通提醒”到“督促糾正”的監(jiān)督路徑，進(jìn)一步完善“有錯(cuò)必糾”。

如明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、人大街道工委認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形之一的，應(yīng)當(dāng)與制定機(jī)關(guān)溝通，建議及時(shí)修改或者廢止；認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件存在不規(guī)范情形之一的，應(yīng)當(dāng)函告制定機(jī)關(guān)予以提醒，提出意見(jiàn)和建議。

在溝通未果時(shí)，《規(guī)定》還明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、人大街道工委可以發(fā)出要求修改或者廢止的書(shū)面審查意見(jiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦公室仍不修改的，還可以提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議作出決定、向區(qū)縣人大常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告并由區(qū)縣人大常委會(huì)進(jìn)行處理。

但“紅頭文件”被修改或廢止后，公民可能遭受的權(quán)益損害卻無(wú)明確路徑得到救濟(jì)。

有學(xué)者對(duì)此提出，當(dāng)前備案審查對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)是一種間接、抽象、客觀的保護(hù)，而不是直接、具體、主觀的保護(hù)。審查結(jié)果最終能否惠及提出審查建議的公民，在制度上尚不夠明確。

值得一提的是，首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查地方性法規(guī)對(duì)這一問(wèn)題作出探索性規(guī)定，明確已經(jīng)修改、廢止、改變、撤銷(xiāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件在實(shí)施中對(duì)利益相關(guān)方造成權(quán)益受損等影響的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)妥善處置。

采寫(xiě)：南都記者劉嫚 發(fā)自浙江湖州