2024年12月11日，首屆湖州市備案審查工作論壇舉辦。 　　圖源:湖州人大

一鎮政府發布的規范性文件稱，禁止在清明祭掃期間焚香、點燭、燒紙，經鎮人大備案審查監督后，上述“一刀切”的規定得以修改。

規范性文件俗稱“紅頭文件”，在各類政府發文中，鄉鎮街道文件層級最低，但直接影響公眾生活，因缺乏獨立有效的外部監督，類似上述“清明禁止燒紙”的違法文件屢被詬病。

對此，浙江省人大率先在全國部署鄉鎮街道備案審查，廣東、重慶、吉林等省份也已先后啟動試點探索，通過人大監督糾錯基層發文、強化對基層政府監督已成新趨勢。

不僅如此，浙江湖州還通過專門立法固化試點成果。5月30日，浙江省十四屆人大常委會第十七次會議批準了《湖州市鄉鎮街道行政規范性文件備案審查規定》，據悉這是全國首部鄉鎮街道備案審查的地方性法規。有觀點認為，這一探索將激活備案審查在基層末梢的監督，完善備案審查“最后一公里”的制度建設。

試點

　　激活備案審查在基層治理末梢的監督　　

2023年，浙江湖州南潯區南潯鎮伍林村村支書施惠民收到鎮上派發的一份規范性文件，其中明確禁止在清明祭掃期間焚香、點燭、燒紙。作為鎮人大備案審查專家組成員，施惠民向人大主席團提出建議，通過啟動備案審查，上述“一刀切”不切實際的規定得以糾正。

近年來，多起備案審查糾錯案例不斷引發社會關注，作為糾錯紅頭文件、維護公民權利的一把利劍，備案審查制度重要性也愈發凸顯。

黨的十八屆四中全會提出“所有規范性文件納入備案審查范圍”，二十屆三中全會也明確提出“完善合憲性審查、備案審查制度”。

作為基層治理的“神經末梢”，鄉鎮街道直接承擔社區治理、鄉村振興等涉及公眾利益的工作。近年來，全國及省市縣開展備案審查成效顯著，但鄉鎮街道的備案審查作為“最后一公里”，亟待實踐破題。

2022年起，浙江省人大常委會探索鄉鎮街道備案審查試點，湖州作為探索鄉鎮街道備案審查工作制度化、規范化建設的唯一試點，湖州市人大常委會就鄉鎮街道備案審查的范圍程序、標準方法、糾正方式等進行了深入探索。

湖州市人大法制委副主任委員章國華介紹，試點中發現，鄉鎮街道行政規范性文件出現對法律規定的打折、變形、走樣，往往是行政行為違法的源頭，也是行政敗訴的重災區。同時，鄉鎮街道審查人才缺乏、審查能力不足、審查質效較低等問題也不同程度存在，區縣之間、鎮街之間也不夠平衡、協調。

“率先開展鄉鎮街道備案審查立法，有利于強化支持保障、突破瓶頸制約，也是總結固化試點經驗、促進長效管理的一項舉措。”章國華稱。

5月30日，浙江省十四屆人大常委會第十七次會議批準了《湖州市鄉鎮街道行政規范性文件備案審查規定》，據悉這是全國首部鄉鎮街道備案審查的地方性法規，將推動備案審查“最后一公里”的制度建設。　　

破題

　　鄉鎮街道發文“誰來審”“審什么”　　

南都記者關注到，為防止鄉鎮街道“帶病”文件侵犯公眾合法權益，上述《規定》對鄉鎮街道備案審查主體、審查范圍等作出明確，解決了鄉鎮紅頭文件“誰來審”“審什么”的難題。

例如，鄉鎮街道規范性文件的審查由哪個部門負責，地方組織法中未作規定，僅明確“鄉鎮人民代表大會可以撤銷鄉鎮政府文件”，但并未規定如何實現撤銷權，也未規定審查程序。

湖州市人大常委會在此前試點探索中研究認為，鄉鎮人大主席團有人員配置，也可以召集基層人大代表等各方面力量進行文件審查，因此是唯一合適進行備案審查的機構。

為此，湖州市由鄉鎮人大通過決定的形式，“授權”鄉鎮人大主席團對鄉鎮行政規范性文件開展備案審查，明確了鄉鎮人民代表大會主席團審查規范性文件的路徑。

再比如，按照地方組織法的規定，人大街道工委并沒有直接開展備案審查的職權，但需要辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，湖州探索通過“交辦”授予人大街道工委開展備案審查、糾錯問題規范性文件的職權。

此次專門立法中，《規定》也吸收了上述探索經驗，將“鄉鎮人民代表大會主席團”和“區縣人民代表大會常務委員會在街道設立的工作委員會”作為監督主體，負責開展具體工作。

此外，《規定》也框定邊界，規定審查范圍為鄉鎮人民政府、街道辦事處依照法定權限、程序制定并公布的，涉及公民、法人和其他組織的權利與義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的文件。

實踐

　　細化審查標準:不得干預村民自治事項　　

南都記者了解到，與更高層級的規范性文件不同的是，鄉鎮街道“紅頭文件”層級雖然低，但接近社會生活的終端，對各類事項規定最直接、最具體，與老百姓利益關聯最密切。

例如，某區某鎮在涉道路交通安全整治的一份發文中，規定非法營運行為進行“頂格處罰”，明顯違反上位法；某街道辦制定村財務管理制度文件中，對村集體資金存放銀行作出限制，侵犯了村集體財產所有權。

溫州市人大常委會法工委副主任葉建平曾對此表示，鄉鎮街道“紅頭文件”需要遵守的上位規定最多，抽象作為空間最小，但也更需要有力監督。

2023年12月底，基于此前實踐，全國人大常委會作出關于完善和加強備案審查制度的決定，明確框定了人大備案審查監督的范圍，列出備案審查監督的標準:(一)是否符合憲法規定、憲法原則和憲法精神；(二)是否符合黨中央的重大決策部署和國家重大改革方向；(三)是否超越權限，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務；(四)是否違反上位法規定；(五)是否違反法定程序；(六)采取的措施與其目的是否符合比例原則。

為加強對鄉鎮街道規范性文件的審查力度，《規定》以上述標準為參考，在梳理了鄉鎮街道行政規范性文件中的“高頻問題”后，對審查標準作出細化。

在“是否違反上位法”中，《規定》將“干預依法屬于村民自治范圍內的事項、設定行政許可、行政處罰、行政強制，損害營商環境等事項”列入。

章國華稱，在此前的備案審查實踐中，確有一些地方的鄉鎮街道規范性文件將屬于村民自治范圍的內容納入，違法干預村民自治權，《規定》將這一情況列舉，也意味著這將是未來鄉鎮街道備案審查重點關注的合法性情形。

值得一提的是，在此前的鄉鎮街道規范性文件中，也不乏地域歧視問題，如對本地企業和外地企業在稅收優惠、銷售獎勵等方面進行區別對待，違反公平競爭審查制度，也妨礙統一市場建設。

為此，《規定》也特別在鄉鎮街道規范性文件的備案環節要求將“公平競爭審查材料”一并報送備案，強化了公平競爭審查制度要求，從源頭規范基層發文。　　

　　探索

　　明確受“紅頭文件”損害公民權利救濟路徑　　

為加強備案審查糾錯剛性，《規定》明確了從“溝通提醒”到“督促糾正”的監督路徑，進一步完善“有錯必糾”。

如明確鄉鎮人民代表大會主席團、人大街道工委認為鄉鎮街道行政規范性文件存在不適當情形之一的，應當與制定機關溝通，建議及時修改或者廢止；認為鄉鎮街道行政規范性文件存在不規范情形之一的，應當函告制定機關予以提醒，提出意見和建議。

在溝通未果時，《規定》還明確鄉鎮人民代表大會主席團、人大街道工委可以發出要求修改或者廢止的書面審查意見。鄉鎮人民政府或者街道辦公室仍不修改的，還可以提請鄉鎮人民代表大會審議作出決定、向區縣人大常委會提出書面報告并由區縣人大常委會進行處理。

但“紅頭文件”被修改或廢止后，公民可能遭受的權益損害卻無明確路徑得到救濟。

有學者對此提出，當前備案審查對公民合法權利的保護是一種間接、抽象、客觀的保護，而不是直接、具體、主觀的保護。審查結果最終能否惠及提出審查建議的公民，在制度上尚不夠明確。

值得一提的是，首部鄉鎮街道備案審查地方性法規對這一問題作出探索性規定，明確已經修改、廢止、改變、撤銷的鄉鎮街道行政規范性文件在實施中對利益相關方造成權益受損等影響的，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當依法依規妥善處置。　　

采寫:南都記者 劉嫚 發自浙江湖州