2020 年,特朗普總統(tǒng)與加州國民警衛(wèi)隊在一起。
唐納德·特朗普(President Trump)周六晚發(fā)布的“備忘錄”,將2000名加州國民警衛(wèi)隊(California National Guard)士兵聯(lián)邦化,這雖然是利用軍隊處理國內(nèi)事務(wù)的初步嘗試,但卻極具危險性。
該備忘錄將2000名加州國民警衛(wèi)隊成員聯(lián)邦化,并指示他們配合國土安全部(Department of Homeland Security,DHS)工作(即配合移民與海關(guān)執(zhí)法局 ICE 的行動),主要在洛杉磯及周邊地區(qū)。所有這些舉措,都是對當(dāng)天圍繞ICE突襲行動引發(fā)抗議的回應(yīng)。在多起事件中,抗議演變?yōu)楸┝_突(有證據(jù)顯示,部分暴力主要來自聯(lián)邦執(zhí)法人員)。
關(guān)于特朗普究竟做了什么和沒做什么,外界存在很多誤解和錯誤信息。這里有必要簡要解釋:為何這一步意義重大,但也未必如許多人擔(dān)憂的那樣,屬于極端升級(或濫用)——至少現(xiàn)在還不是。
簡要結(jié)論是:特朗普尚未(暫時)援引《叛亂法案》(Insurrection Act),這意味著即將部署的2000名士兵,在不違反另一項法律《禁止軍隊干預(yù)民事事務(wù)法》(Posse Comitatus Act)的情況下,不能參與日常執(zhí)法活動。這些士兵能做的,僅限于為ICE人員提供某種力量保護和其他后勤支持。
特朗普總統(tǒng)在其最新的 "真相社交 "帖子中贊揚了國民警衛(wèi)隊在洛杉磯移民抗議活動中所做的工作。但他下令派往該地區(qū)的 2000 名士兵尚未抵達(dá)。與抗議者打交道的主要是當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員和一些聯(lián)邦特工。
是否由此引發(fā)進一步升級才是更大問題(實際上,這可能正是此次部署的用意)。但截至目前為止,情況還未至于此。
一、特朗普做了什么,沒做什么
4月份時,相關(guān)報道曾對美國軍隊在國內(nèi)動用的法律授權(quán)及其限制進行了詳細(xì)梳理。簡而言之,1878年的《禁止軍隊干預(yù)民事事務(wù)法》原則上禁止聯(lián)邦軍隊(但不包括州軍隊)參與民用執(zhí)法,但存在若干例外,最著名的就是《叛亂法案》。《叛亂法案》的歷史、適用范圍及相關(guān)爭議曾在文章中進行過詳細(xì)探討(自1992年以來,尚無任何總統(tǒng)援引該法案)。該法案是一系列賦予美國總統(tǒng)在國內(nèi)緊急狀態(tài)下部署軍事力量以執(zhí)行法律的聯(lián)邦法規(guī)。這項權(quán)力古老、寬泛且定義模糊,是總統(tǒng)最強大的國內(nèi)緊急權(quán)力之一,也因此長期成為法律和政治辯論的焦點。
本案的關(guān)鍵點在于,特朗普總統(tǒng)這次并未援引該法案。
《叛亂法案》(Insurrection Act)是一系列賦予美國總統(tǒng)在國內(nèi)緊急狀態(tài)下部署軍事力量以執(zhí)行法律的聯(lián)邦法規(guī)。這項權(quán)力古老、寬泛且定義模糊,是總統(tǒng)最強大的國內(nèi)緊急權(quán)力之一,也因此長期成為法律和政治辯論的焦點。
該法案的歷史可追溯至建國初期的“民兵法案”,其首次重大考驗是1794年的“威士忌叛亂”。當(dāng)時,總統(tǒng)動用軍隊尚需獲得聯(lián)邦法官的批準(zhǔn)。然而,國會于1795年修法,取消了這一司法審查,將何時以及是否動用武裝部隊的決定權(quán),完全交由總統(tǒng)一人裁決。
盡管權(quán)力巨大,但歷任總統(tǒng)對此法案的使用都極為謹(jǐn)慎。自越南戰(zhàn)爭后,該法案的應(yīng)用極為罕見,最近一次是在1992年,時任總統(tǒng)老布什(George H.W. Bush)派遣聯(lián)邦軍隊進入洛杉磯,以協(xié)助平息因羅德尼·金(Rodney King)案引發(fā)的騷亂。喬治·H·W·布什政府是在加州州長請求軍事援助的情況下援引了《叛亂法案》。
《叛亂法案》明確規(guī)定了總統(tǒng)可在三種主要情況下在國內(nèi)動用聯(lián)邦武裝力量:
應(yīng)州政府請求:當(dāng)某州發(fā)生叛亂或暴動,州政府請求聯(lián)邦援助時,總統(tǒng)可根據(jù)《叛亂法案》第251條動用聯(lián)邦軍隊。
聯(lián)邦法律受阻:當(dāng)總統(tǒng)認(rèn)定,因“非法阻礙、聯(lián)合或集結(jié)”,導(dǎo)致聯(lián)邦法律無法通過常規(guī)司法程序執(zhí)行時,可不經(jīng)州長同意徑行派兵。
憲法權(quán)利受侵害:當(dāng)任何叛亂、國內(nèi)暴力或陰謀活動,導(dǎo)致部分民眾的憲法權(quán)利被剝奪,而州政府無力、失能或拒絕提供保護時。這一條款賦予總統(tǒng)極大的自由裁量權(quán),爭議也最大。
對于該法案的性質(zhì),存在兩大常見誤解。首先,它并非與通常禁止軍隊干預(yù)國內(nèi)執(zhí)法的《治安官法案》(Posse Comitatus Act)相沖突。《叛亂法案》正是后者的核心法定例外,一旦被有效援引,《治安官法案》的限制將不適用。
其次,援引《叛亂法案》不等于宣布戒嚴(yán)。法案本身不創(chuàng)造新的執(zhí)法權(quán)力,如特殊的逮捕或拘留權(quán)。其核心是授權(quán)軍隊協(xié)助(assist)民事當(dāng)局執(zhí)行現(xiàn)有法律。這意味著,即使軍隊被部署,其士兵所擁有的執(zhí)法權(quán)力也不得超越普通的地方、州和聯(lián)邦執(zhí)法官員。
三大核心爭議:為何引發(fā)擔(dān)憂?盡管該法案有其法律依據(jù),但其潛在的濫用和負(fù)面影響引發(fā)了三大核心爭議:
訓(xùn)練與心態(tài)錯位:聯(lián)邦現(xiàn)役軍人接受的是戰(zhàn)斗訓(xùn)練,而非國內(nèi)執(zhí)法訓(xùn)練。讓他們從“戰(zhàn)斗心態(tài)”轉(zhuǎn)向執(zhí)法所需的“自衛(wèi)心態(tài)”,風(fēng)險極高。批評者認(rèn)為,在這種情況下,軍隊如同“大刀”,而非處理復(fù)雜社會問題的“手術(shù)刀”,極易造成誤判和不必要的傷害。
侵蝕聯(lián)邦主義:在未經(jīng)州長請求的情況下動用軍隊,被視為對州和地方政府權(quán)力的嚴(yán)重侵犯,動搖了美國憲法中的聯(lián)邦主義基石。
破壞軍民關(guān)系:在國內(nèi)部署軍隊可能對士兵士氣、聯(lián)邦與地方政府關(guān)系,乃至軍隊與公民社會的互信產(chǎn)生腐蝕性影響,這與美國立國之本的“文官控制軍隊”原則相悖。
由于《叛亂法案》歷史上鮮少被動用,司法系統(tǒng)幾乎沒有機會對其權(quán)力的邊界作出權(quán)威裁定,導(dǎo)致相關(guān)判例法幾乎為空白。法律專家指出,未來任何基于可疑理由援引該法案的嘗試,幾乎肯定會面臨激烈的法律挑戰(zhàn),但其結(jié)果將充滿不確定性,完全取決于援引的具體情況和司法機構(gòu)的最終裁決。
相反,特朗普總統(tǒng)是依據(jù)《美國法典》第10編第12406條(10 U.S.C. § 12406)聯(lián)邦化了2000名國民警衛(wèi)隊士兵。該法條規(guī)定:“當(dāng)總統(tǒng)發(fā)現(xiàn)無法僅依常規(guī)部隊執(zhí)行美國法律時……可以按照其認(rèn)為必要的數(shù)量,召集任何州的國民警衛(wèi)隊成員及部隊,執(zhí)行這些法律。”
該法條簡潔明了,并未賦予聯(lián)邦政府任何此前未有的實質(zhì)性權(quán)力。也就是說,這些士兵能夠做的事情,并不超出ICE執(zhí)法人員自身權(quán)力的范疇。而且根據(jù)《禁止軍隊干預(yù)民事事務(wù)法》,反過來則不成立;一旦被聯(lián)邦化,國民警衛(wèi)隊在該法適用下與聯(lián)邦現(xiàn)役部隊無異,他們不能做許多ICE人員可以做的事。
因此,周六晚總統(tǒng)的舉措并未授權(quán)這些聯(lián)邦化的國民警衛(wèi)隊開展獨立的移民突襲、進行移民逮捕或其他行動。他們只能,正如總統(tǒng)備忘錄所述,執(zhí)行“國防部長認(rèn)為為保障聯(lián)邦人員與財產(chǎn)安全而合理必要的軍事保護活動”。
表面來看,這份備忘錄聯(lián)邦化了2000名加州國民警衛(wèi)隊,僅用于保護相關(guān)國土安全部人員免受攻擊。在沒有地方或州政府請求聯(lián)邦援助的背景下,這本身就是事態(tài)升級(也是沒有必要的升級)。但單就本次而言,并非坊間長期傳言的“大規(guī)模軍隊進駐美國城市”。
二、為何這份備忘錄依然令人警覺……
即便如此,特朗普總統(tǒng)周六晚的(倉促)行為,仍至少存在三大令人嚴(yán)重?fù)?dān)憂之處:
第一,即使這些聯(lián)邦化士兵僅僅是“保護”履行聯(lián)邦職能的ICE人員,也極有可能最終會使用武力——無論是應(yīng)對真實還是想象中的暴力威脅。換句話說,聯(lián)邦軍隊部署到現(xiàn)場,很可能只會加劇暴力升級的風(fēng)險,而非降低風(fēng)險。
第二,與此相關(guān),也可能這正是問題所在——即此次舉措本就是前奏。今天只聯(lián)邦化少量國民警衛(wèi)隊,日后很可能會以“現(xiàn)有措施失敗”為由,為進一步加強對反ICE抗議的武力回應(yīng)(甚至可能援引《叛亂法案》)尋找借口。換言之,這一步既是實質(zhì)性的,也是策略性的,一旦“失敗”,政府可據(jù)此為更強硬的軍隊介入提供理由。未來幾天洛杉磯及其周邊發(fā)生的事情,將對此有很大影響。
第三,可能也是最重要的一點,即使是有限度地動用軍隊處理國內(nèi)事務(wù),也會產(chǎn)生腐蝕性影響——讓士兵突然去管自己同胞的治安,會打擊部隊士氣;會破壞聯(lián)邦政府與地方/州政府的關(guān)系;還會削弱軍隊與整個公民社會的聯(lián)系。即便只是小規(guī)模動用軍隊,也可能帶來上述負(fù)面后果,尤其是在此次明顯服務(wù)于總統(tǒng)個人政策議程、而非真正為恢復(fù)美國第二大城市治安時。
在法律和憲法上,聯(lián)邦政府確實有權(quán)在社會治安問題上凌駕于地方和州政府之上(如艾森豪威爾總統(tǒng)曾為執(zhí)行布朗案派兵進駐小石城),但除非全社會在必要性上達(dá)成廣泛共識,否則任何對這些授權(quán)的援引,都存在深刻的弊端。法律也許允許特朗普總統(tǒng)周六晚所為,但合法并不意味著明智,對現(xiàn)在與未來都是如此。
接下來事態(tài)如何演變將決定一切。眼下最值得關(guān)注的是,這些聯(lián)邦化國民警衛(wèi)隊士兵實際上能做的事很有限——而這很可能正是總統(tǒng)今晚選擇此舉、而非采取更激進措施的原因。
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