21世紀經(jīng)濟報道記者周瀟梟 北京報道6月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布《關(guān)于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》（下文簡稱《意見》）。

《意見》指出，為進一步保障和改善民生，著力解決群眾急難愁盼，推動民生建設(shè)更加公平、均衡、普惠、可及，現(xiàn)提出十條具體意見。

具體包括：有效擴大社會保障覆蓋面、加強低收入群體兜底幫扶、全方位提高基本公共服務(wù)質(zhì)效、推行由常住地提供基本公共服務(wù)、推動教育資源擴優(yōu)提質(zhì)、推進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源共享、大力發(fā)展“一老一小”普惠服務(wù)、發(fā)展群眾家門口的社區(qū)服務(wù)、提高多樣化生活服務(wù)品質(zhì)、促進包容共享發(fā)展等十條意見。

《意見》明確指出，各地要強化責任落實，堅持盡力而為、量力而行，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，強化基本民生財力保障，持續(xù)完善教育、衛(wèi)生健康、社保、就業(yè)等重點民生領(lǐng)域支持政策，切實兜住兜牢民生底線。

據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，此前社會民生領(lǐng)域政策，以部門文件居多。這是首個中央層面出臺的民生領(lǐng)域綜合性文件，將成為未來一段時間引領(lǐng)民生工作的重要指引。

推動更多資金“投資于人”

《意見》圍繞“公平、均衡、普惠、可及”四大原則，推出了系列務(wù)實舉措。

具體包括：健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社會保險制度，全面取消在就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制。制定低收入人口認定辦法、低收入家庭經(jīng)濟狀況核對辦法，全面開展低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭認定。推動人口集中流入地城市“一城一策”制定常住地提供基本公共服務(wù)實施辦法，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。新建改擴建1000所以上優(yōu)質(zhì)普通高中，重點改善縣域普通高中基本辦學條件。完善基本醫(yī)療保險藥品目錄調(diào)整機制，制定出臺商業(yè)健康保險創(chuàng)新藥品目錄，更好滿足人民群眾多層次用藥保障需求。

南開大學社會建設(shè)與管理研究院教授關(guān)信平表示，過去二十多年里，我國社會政策體系逐漸完善，形成了中央與地方協(xié)同負責、各部門分工合作的政策體系。但是，總體來看我國社會政策總體框架和頂層設(shè)計不夠完整，是導(dǎo)致社會政策均衡性和協(xié)調(diào)性不足的原因之一。《意見》從完善社會政策框架體系的視角對保障和改善民生的政策提出綜合性要求，將社保、教育、衛(wèi)生與健康、就業(yè)、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的社會政策納入一個總體政策框架中，開啟了按照統(tǒng)一目標及原則對社會政策進行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌安排的綜合性決策路徑。

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院研究員魏國學表示，2024年我國勞動年齡人口平均受教育年限達到11.21年，人均預(yù)期壽命達到79歲，全國居民人均可支配收入達到4.13萬元，恩格爾系數(shù)近十年來總體保持在30%以下，人民對美好生活的向往從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，民生需求呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面等特點。2024年，消費對我國經(jīng)濟增長貢獻率為44.5%，繼續(xù)為經(jīng)濟發(fā)展的第一拉動力，其中人均服務(wù)性消費支出占比46.1%。我國居民消費提質(zhì)擴容潛力巨大，努力辦好各項民生事業(yè)，擴大社會保障覆蓋面，發(fā)展養(yǎng)老托育、文化體育、家政等群眾急需的民生服務(wù)，讓老百姓的日子越過越好，有利于增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。當前，須強化宏觀政策民生導(dǎo)向，推動更多資金“投資于人”、服務(wù)于民生，在民生保障中發(fā)現(xiàn)、培育和打造新的經(jīng)濟增長點，促成經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)。

“急難愁盼，就是要奔著問題去，統(tǒng)籌解決群眾反映強烈、迫在眉睫的民生痛點。比如，全面開展低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭認定，加強兜底幫扶，讓困難群眾感受到民生溫度。比如，新建改建擴建1000所以上優(yōu)質(zhì)普通高中，擴大優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標到校比例，逐步提高優(yōu)質(zhì)高校本科招生規(guī)模，努力創(chuàng)造條件讓更多孩子能夠‘上好學’，緩解升學焦慮。再比如，推行由常住地提供基本公共服務(wù)，就是要逐步推動進城務(wù)工人員享有與戶籍人口同等的基本公共服務(wù)權(quán)利”，魏國學進一步表示。

有效擴大社會保障覆蓋面

十條民生保障意見，排在第一的是社保。

《意見》明確指出，有效擴大社會保障覆蓋面。強化社會保險在社會保障體系中的主體作用，健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社會保險制度，全面取消在就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制，健全參保激勵約束機制，完善轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，穩(wěn)妥有序提高城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險比例。優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次設(shè)置，合理確定繳費補貼水平，適當增加繳費靈活性，健全多繳多得激勵機制。對符合條件的高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員等予以社會保險補貼。健全城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險籌資機制，推動繳費與城鄉(xiāng)居民人均可支配收入相掛鉤，對連續(xù)參保和當年零報銷人員按規(guī)定提高次年大病保險最高支付限額，有序推進職工基本醫(yī)療保險個人賬戶跨省共濟。

社會保障伴隨工業(yè)化、城市化而興起，承擔著民生保障安全網(wǎng)、社會運行穩(wěn)定器、經(jīng)濟運行減震器等作用，相對完備的社保體制是現(xiàn)代化國家的基本配備。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，我國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別達到10.7億人、2.5億人、3億人。其中，快遞、外賣、網(wǎng)約車司機等平臺從業(yè)人員，參保人數(shù)已經(jīng)超過1000萬人。

中國社會保障學會副會長、南京大學教授林閩鋼表示，《意見》聚焦將更多人群納入社會保障覆蓋范圍，實現(xiàn)社會保障制度全覆蓋。當前，靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員就業(yè)變動大、工作穩(wěn)定性低，由此帶來收入連續(xù)性差、容易出現(xiàn)斷繳等問題，如何有效保障這部分群體的社保權(quán)益是實現(xiàn)社保制度全覆蓋的關(guān)鍵。《意見》以增加靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員的社會保障制度靈活性為重點，旨在提升社保制度的彈性設(shè)計和包容性管理。適當增加繳費靈活性，在經(jīng)濟狀況好時，可以選擇較高的繳費檔次；在經(jīng)濟狀況不好時，也能選擇較低的繳費檔次。

《意見》明確指出，加強低收入群體兜底幫扶。充分運用大數(shù)據(jù)比對與實地摸排相結(jié)合等方式，加強動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，及時將符合條件的群眾納入社會救助范圍。制定低收入人口認定辦法、低收入家庭經(jīng)濟狀況核對辦法，全面開展低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭認定。

林閩鋼表示，社會救助是社會保障體系中兜底性、基礎(chǔ)性的制度安排。運用大數(shù)據(jù)對比與實地摸排相結(jié)合的方式，通過低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺和數(shù)據(jù)庫，動態(tài)掌握低收入家庭經(jīng)濟狀況，及時將符合條件的群眾納入社會救助，應(yīng)保盡保、兜準兜好基本民生底線。

“以人為中心”提供基本公共服務(wù)

《意見》明確指出，推行由常住地提供基本公共服務(wù)。采取常住地直接提供、跨區(qū)域協(xié)同經(jīng)辦、完善轉(zhuǎn)移接續(xù)等方式，逐步將基本公共服務(wù)調(diào)整為常住地提供。推動人口集中流入地城市“一城一策”制定常住地提供基本公共服務(wù)實施辦法，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。

有經(jīng)濟學者對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，2024年我國城鎮(zhèn)常住人口占比達到67%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占比只有50%，這意味著近3億人口不能在常住地平等享受與戶籍人口均等的基本公共服務(wù)。逐步將基本公共服務(wù)調(diào)整為常住地提供，這充分尊重國情和各地實際，有利于積極穩(wěn)妥實現(xiàn)政策目標。推動人口集中流入城市“一城一策”制定實施辦法，明確了流入城市的責任，提出“一城一策”的方針以及梯度供給的可行路徑。

21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，除了上述由常住地提供基本公共服務(wù)，《意見》還有多處規(guī)定也在強調(diào)基本公共服務(wù)與人口變化趨勢相適應(yīng)。比如，推動基本公共服務(wù)供給與人口變化相協(xié)調(diào)，按照服務(wù)半徑合理、規(guī)模適度、功能適用、保障有力要求，優(yōu)化服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運行管理。推動高等教育提質(zhì)擴容，新增高等教育資源適度向中西部人口大省傾斜。

上述經(jīng)濟學者進一步表示，過去有些地方在遠離城市中心區(qū)的地方建設(shè)面積大、床位多的養(yǎng)老機構(gòu)，使得老人就醫(yī)和家屬探望很不方便，進而帶來床位閑置的問題。近年來，一些城市更加注重在社區(qū)嵌入養(yǎng)老服務(wù)功能，這些養(yǎng)老服務(wù)因為半徑合理而更加便捷可及，因符合老百姓需求而高效利用。另外，《意見》還明確要以縣域為單位全面推進基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。因為第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國縣域常住人口約7.48億人，占總?cè)丝诒戎貫?2.9%。以縣域為單位，是以城帶鄉(xiāng)、推進公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化的大勢所趨和內(nèi)在要求。

當前，我國要進行增量改革，繼續(xù)加大民生投入。民生投入的增量，應(yīng)注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，將有限資源重點投入到“保基本”上。為了既有效提高人民群眾的保障水平，又預(yù)防社會支出的過快增長，要更加強調(diào)社會支出的資金效率，尤其要關(guān)注對再分配起到負向調(diào)節(jié)作用的體制機制問題。也就是，要進行存量改革，提高民生投入效率。另外，在民生領(lǐng)域，單純依賴政府財政投入，既不現(xiàn)實，也不可持續(xù)。因此，要發(fā)揮杠桿作用，撬動多元社會資源投入民生建設(shè)，形成“政府主導(dǎo)、多元共擔”的民生建設(shè)格局。