方盛舉

作者簡介

方盛舉，云南大學政府管理學院院長、教授、博導，邊疆治理研究中心主任。研究方向為邊疆治理理論與實踐、地方政府與區域治理。主要著作有《當代中國陸地邊疆治理》《中國民族自治地方政府發展》《中國民族自治地方政府發展論綱》等。

摘要

全面深刻地認識我國邊疆的區情特點是做好邊疆治理各項工作的前提條件。邊疆區情是指我國9個邊疆省區在經濟、政治、社會等領域的整體發展狀況。邊疆區情對邊疆治理的科學決策具有決定性影響，對邊疆治理客體的準確界定具有重大影響，對深入推進邊疆治理體系和治理能力現代化具有直接影響。邊疆區情分為基本區情和現實區情。我國邊疆基本區情包含涉邊、涉外、涉族、涉教、涉貧等5個方面。我國邊疆現實區情具體表現為處于市場體系邊緣、交通體系末梢、開放體系末端，人才集中度較低、社會發育程度較低、地緣政治環境復雜、公共服務水平偏弱、生態環境脆弱易損等。根據邊疆區情的特點，可以科學準確地界定新時代邊疆治理的重點和難點，為我國邊疆治理實踐提供清晰的目標導向。

引言

“治國必治邊”是我們黨和政府向全國人民作出的莊嚴承諾，也是現代國家治理必須且必然要承擔的歷史責任。國家治理的科學有效與否很大程度上取決于治理主體對國情認知的全面性和深刻性。中華人民共和國成立以來，我國國家治理成效總體上非常突出，其中一條寶貴的經驗就是歷屆黨和國家領導人始終高度重視對我國國情的全面深刻認知和把握，并根據實事求是的實踐原則，始終確保治國理政政策緊密貼合、深深扎根于客觀國情基礎之上，使國家治理具有時代性、符合規律性、充滿科學性、彰顯有效性。“認清中國的國情，乃是認清一切革命問題的基本的根據。” “中國式現代化，必須從中國的特點出發。”習近平總書記指出：“干部有了豐富的基層經歷，就能更好樹立群眾觀點，知道國情，知道人民需要什么，在實踐中不斷積累各方面經驗和專業知識，增強工作能力和才干。這是做好工作的基本條件。”邊疆治理作為國家治理的重要組成部分，同樣需要對邊疆區情全面而深刻的認知和把握。邊疆是國家疆域的邊緣性部分，具有與內地核心區存在較大差異的區情特征。國家治理精細化、差異化的發展趨勢，以及邊疆治理現代化、效能化的發展趨勢，都對全面深刻認識邊疆區情提出了現實要求。

我國是一個正在全面邁向現代化的大國，而大國的邊疆形態往往呈現復雜性、多樣性的特點，既有主權邊疆，也有非主權邊疆；既有區域邊疆，也有領域邊疆；既有硬邊疆，也有軟邊疆；既有陸地邊疆，也有海洋邊疆；等等。其中陸地邊疆由于承載的人口多、治理任務重，是最主要的邊疆形態。學界和政界為了清晰劃分邊疆治理主體的權責關系，以及明確治理客體范圍的界限，通常把我國的陸地邊疆界定為具有陸地國界線的省級行政區，簡稱邊疆地區。根據這一界定標準，目前我國陸地邊疆有9個省區，國土總面積達590萬平方公里，總人口約2.7億。盡管9個邊疆省區自然地理環境和人文社會環境具有較大的特殊性和差異性，它們仍然具有邊疆的一般性和共同性特征。當前，對我國邊疆治理的理論研究處在起步階段，關于邊疆治理理論體系的建構也在逐步展開，盡管取得了一定的理論成果，但學界對直接影響邊疆治理成效的邊疆區情的研究成果卻較為少見。為彌補這一理論短板，本文力圖把我國邊疆地區作為一個整體，從普遍性和共同性視角分析和闡釋我國邊疆的區情特征，為更為科學化、現代化的邊疆治理政策制定提供參考。

邊疆區情對推進邊疆治理現代化具有重大影響

區情，就是國家疆域內的某個特定地區的自然地理、歷史文化狀況，以及依托這種自然地理和歷史文化狀況所形成的經濟、政治和社會等發展狀況的總和。區情，既受到自然地理因素的制約，又受到歷史文化的影響，分別在經濟、政治、社會等領域呈現特殊的規定性。在國家疆域內，不同的地區會呈現差異性較大的區情。

我國邊疆的區情，主要指作為國家疆域邊緣性區域的廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧等9個邊疆省區在經濟、政治、社會等領域的整體發展狀況，具體包括邊疆省區的整體社會生產力發展水平、生產關系結構、政治發展水平、社會主要矛盾、社會發育程度，等等。盡管我國邊疆9省區各自有自身特殊的區情，但作為國家疆域的邊緣性部分，從邊疆整體性視角來看，9個省區也同時具有作為邊疆地區的普遍性和共同性區情特征。

習近平總書記指出：“我們推進改革發展、制定方針政策，都要牢牢立足社會主義初級階段這個最大實際，都要充分體現這個基本國情的必然要求，堅持一切從這個基本國情出發。”這就是說，摸清摸透國情是我們黨和政府治國理政最根本的前提條件，是保證國家治理大政方針正確、科學、有效的基礎。中國共產黨自誕生以來的革命、建設和改革實踐充分證明，當黨的方針政策符合國情、尊重客觀實際、實事求是時，黨和人民的事業就會從勝利走向勝利；當黨的方針政策脫離國情、脫離實際時，黨的事業就容易遭受挫折，甚至可能陷入困境。

如同國家治理要摸清摸透國情一樣，邊疆治理也要摸清摸透區情。對邊疆區情的了解程度、理解深度和認知廣度會深刻地影響邊疆治理的科學性、有效性，甚至影響邊疆治理的成敗。邊疆區情對邊疆治理現代化具有重大影響，具體體現在以下3個方面。

邊疆區情對邊疆治理的科學決策具有決定性影響。邊疆治理是通過確定政策問題、政策制定、政策執行、政策評估、政策調整等環節實現的，其中特別重要的是政策制定環節，制定高質量的邊疆政策是邊疆治理有效提升效能的前提條件。高質量的政策是科學決策的產物，而能否做到科學決策，受決策信息的全面性、準確性、及時性和適用性影響決定。“利用信息來預測結果并確定對結果的偏好的能力是至關重要的。”信息匱乏的決策屬于“黑箱決策”，因缺乏必要依據，導致政策質量低下，治理實踐中失敗概率極高；信息有限的決策屬于“灰箱決策”，受限于局部認知，政策設計難以周全，治理成效往往差強人意；信息完備的決策屬于“白箱決策”，得益于充分的事實支撐與科學研判，政策制定更具針對性，治理實踐的成功概率顯著提高。在政策制定過程中，“白箱決策”是政策制定者的理想模式。摸清摸透邊疆區情，就是把現實客觀存在的邊疆治理生態、邊疆問題等決策信息進行全面準確的收集加工、研究分析，從而為邊疆治理政策制定中的“白箱決策”提供信息資源支撐。我們對邊疆區情的認知越深入，就意味著決策信息越全面、準確、及時和適用，以此為基礎的邊疆治理決策就越具有科學性，由科學決策所形成的邊疆治理政策的質量就越高，治理效能也更能得到有力保證。

邊疆區情對邊疆治理客體的準確界定具有重大影響。所謂邊疆治理客體，就是在特定的歷史時期邊疆地區客觀存在的公共事務。公共事務的實質是公共問題，當一個區域內相同或相似的公共問題納入政府議程并加以解決時，其即成為公共事務。邊疆公共事務的構成內容就是邊疆公共問題。邊疆公共問題的生成邏輯來自兩個層面，一是邊疆群眾日益增長的美好生活需要與邊疆發展不平衡不充分之間的矛盾所引發的各種公共問題；二是國家對邊疆提出的戰略要求與邊疆現實發展狀況之間存在的不匹配情況所導致的各種公共問題。邊疆治理的實質就是以政府為核心的多方主體為實現邊疆的安全、穩定和發展，依法對邊疆區域內的公共事務進行管理和處置的活動及其過程。

邊疆公共事務或者公共問題繁雜且無限，而邊疆治理主體擁有的治理資源是有限的。理性的治理主體不會分散使用有限的治理資源，而是把治理資源集中用于解決邊疆重大公共問題。邊疆重大公共問題由誰來界定？界定的依據和標準是什么？這些問題就成為理論和實踐上的難點和痛點。可以說邊疆治理客體的確定既是一個復雜的技術過程，也是一個復雜的政治過程。對邊疆區情的深刻認知與全面把握，能夠為精準界定邊疆治理客體提供關鍵依據和科學標準。邊疆區情是邊疆各方面發展狀況的客觀情勢，探索研究、認識掌握區情的過程就是發現、梳理和揭示邊疆社會矛盾、社會問題的過程，就是聽取群眾訴求、凝煉公共意志的過程，也是以縱向比較和橫向比較的方法界定公共問題的主次譜系的過程。對邊疆區情認識和掌握得越透徹，越容易清晰地比較鑒別出邊疆公共問題的主次之分。本文根據當前歷史時期的邊疆區情，概括凝煉以下6個邊疆重大公共問題：發展問題、安全問題、認同問題、民族問題、宗教問題、涉邊社會問題。這些重大公共問題是邊疆治理的主要客體。邊疆有限的治理資源只有集中投入這些問題的解決，才能產生較好的邊疆治理效能。

邊疆區情對邊疆治理體系和治理能力的現代化具有直接影響。推進邊疆治理體系和治理能力現代化是邊疆地區全面建成社會主義現代化的重要構成部分，也是國家全面深化改革總目標在邊疆地區的具體要求與實踐。推進邊疆治理體系和治理能力現代化并非一帆風順、一蹴而就的過程，而是會受到很多復雜因素的直接或間接影響。其中，邊疆區情會對推進邊疆治理體系和治理能力現代化產生直接影響。譬如，經濟、政治、文化、社會等發展水平較高的地區，推進治理體系和治理能力現代化的各種支撐條件更好，制約因素更少，建設成效會更為顯著。相反，若一個地區經濟、政治、文化、社會等發展水平較低，則會導致推進治理體系和治理能力現代化所需的資源保障不足，全面深化改革的阻礙因素增多。當前的邊疆區情總體呈現以下情況：經濟領域的工業化和市場化程度不足，政治領域的法治化和民主化發展制約因素較多，文化領域的理性化和世俗化發展失衡，社會領域的自主化和城市化發展水平較低，生態領域的綠色化和低碳化發展尚處于起步階段。這種區情使得推進邊疆治理體系和治理能力現代化所需要的物質條件、制度基礎、思想文化、民意支持等方面，其保障和支撐都亟待加強。只有摸清摸透邊疆區情，才有可能精準把握邊疆治理體系和治理能力現代化進程中的有利因素和不利因素，為鞏固和利用有利因素、消除和彌補不利因素創造條件。

邊疆的基本區情

所謂基本區情，就是國家疆域內的某個特定地區，在較長的時間段中不會發生明顯改變的自然地理、社會發展等客觀情勢。由于基本區情具有相對的穩定性，在地方治理中，其對地方政府職能的確定、治理制度的設計、治理政策的安排、治理方式的選擇等都會產生深刻影響。我國邊疆的基本區情主要有以下5個方面。

涉邊。現代國家的形成很大程度上基于領土主權理論，相鄰國家間的分界線逐漸明晰化，這些分界線便是主權國家的領土邊界，也稱為國界。圍繞國界，不僅存在相鄰國家政府主體之間的復雜政治關系，而且在國界附近生產生活的各類社會主體之間，也因國界而產生更為復雜的社會關系。由此，主權國家的政府為了維護國界線內的主權、安全和發展利益，必然要對復雜政治和社會關系中的矛盾和問題進行管理或治理，于是因國家邊界自然衍生出諸多涉邊公共事務，包括：以維護邊境地區社會穩定和秩序為要義的邊境事務，以維護國界線的清晰穩定為要義的邊界事務，以維護邊疆國防安全為要義的邊防事務，以維護人員出入境秩序為要義的邊檢事務，以維護邊民權益及促進其國民化為要義的邊民事務，以促進邊貿發展為要義的口岸事務，以保障貨物物品合法出入境為要義的海關事務，等等。這些事務是邊疆地區獨有的公共事務，是邊疆地方政府和相關政府部門必須履行的特殊職能，而大多數涉邊公共事務在內地核心區并不存在。可見，內地核心區地方政府需承擔的職能，邊疆地方政府也需承擔；而邊疆地方政府需承擔的涉邊特殊職能，內地核心區政府通常無需承擔。換言之，因國家邊界的存在而賦予邊疆地方政府更多更艱巨的職能和任務。涉邊公共事務的存在使邊疆地方治理的成本遠高于內地核心區。

涉外。我國邊疆地區與周邊14個陸地鄰國山水相連，既存在天然的地緣關系，又存在客觀的族緣關系。過去很長時間以來，我國邊疆各族人民與鄰國人民之間的跨境交往互動一直十分頻繁。在交往互動中出現的重大矛盾和問題主要通過兩國政府間的外交合作協議，在協商基礎上加以管理和處置；次要矛盾和問題則主要依靠民間法、習慣法進行調節。在我國邊疆地區一直存在著大量的外交事務，既需要政府主體出面協調主權矛盾，以實現對雙邊國家主權的尊重，又需要民間主體出面協調治權矛盾，以實現成本較低的良好治理。在推進高水平對外開放的背景下，邊疆地區與周邊國家間的交往互動、合作交流的頻度和廣度都呈加速上升趨勢。近年來，隨著我國資本對周邊國家投資規模的加大，以及跨境電子商務的高速發展，我國邊疆地區與周邊國家的跨境物流、人流規模空前擴大，跨境經貿關系和民間交往更為緊密，出現矛盾和問題的概率大幅攀升，旨在維護自身主權、安全和利益的政府外交和民間外交活動也比歷史上任何時候都頻繁。在政府外交層面，數量龐大且快速增加的外交事務給中央政府外交部門帶來巨大壓力，其中大量外交事務需要邊疆地方政府承擔，并直接與相鄰國家的地方政府對接處置。在民間外交層面，我國邊疆地區與周邊國家在地緣文化上具有相近性和相通性，特別是跨界民族的客觀存在帶來族緣關系的緊密性，為超越國界局限的民間外交提供巨大的發展空間和潛力。我國邊疆地區的民間組織和個人作為民間外交的主體，可以借助相近的地緣關系、相親的族緣關系、相通的文緣關系，在民間外交中發揮獨特作用和優勢，進而促進主權與治權的適配和統一。

涉族。邊疆地區是我國少數民族人口分布最多和最廣的地區。根據第七次全國人口普查數據，全國少數民族總人口數量為12547萬人，其中有6911.7萬人居住在邊疆地區，占全國少數民族人口總量的55%。從少數民族種類分布來看，我國55個少數民族中，有47個少數民族人口的主體部分居住在邊疆地區。分省份來看，少數民族人口占各邊疆省區人口總量的比例依次是：廣西37.52%，云南33.12%，西藏87.85%，新疆57.76%，甘肅10.62%，內蒙古17.66%，黑龍江3.52%，吉林8.67%，遼寧15.08%。從民族自治地方的分布來看，我國5個民族自治區中有4個屬于邊疆地區，30個民族自治州中有16個分布于邊疆地區，120個民族自治縣中有69個分布于邊疆地區，分布在邊疆地區的民族自治地方占比為57.4%。上述數據表明，邊疆地區與少數民族地區具有很大的重合性，不管從邊疆地區少數民族數量方面看，還是從少數民族人口總量方面看，邊疆地區的民族問題是客觀的和顯著的存在。民族問題，其實質是不同民族之間因利益之爭或者價值觀之爭而引發的矛盾關系問題。民族之間的矛盾關系，根據其激烈程度，可分為低烈度、中等烈度和高烈度三種類型。民族之間因利益差異或價值觀差異的客觀存在，出現一定的矛盾屬于正常現象，但必須把民族之間的矛盾關系協調和控制在秩序范圍內，即保持在低烈度矛盾關系狀態下。中等烈度矛盾關系對民族團結和社會穩定有較大的破壞性。高烈度矛盾關系對民族團結、社會穩定，乃至政治穩定都有很強的破壞性。所以，縮小各民族之間的利益差異、化解各民族之間的價值觀差異、促進民族團結進步、鑄牢中華民族共同體意識等，始終是邊疆治理的重大課題和重大任務。

涉教。在我國邊疆地區，不僅宗教的類型繁多，信教群眾的數量也相對較多，宗教的影響力較內地大很多。例如，伊斯蘭教不僅在西北邊疆有規模龐大的信教群眾，而且在西南邊疆有一定規模的信教群眾；藏傳佛教不僅在西藏地區影響廣泛而深遠，而且在北部邊疆有較大影響；南傳上座部佛教在西南邊疆的很多少數民族中影響很大；基督教在9個邊疆省區都有規模不等的信教群眾。除上述宗教外，在邊疆地區還有少數群眾信仰道教、天主教、東正教等宗教。宗教的特點是基于對某種神圣物的信仰，以及由這種信仰而延伸出的思維模式和行為模式。宗教是人類歷史演進過程中逐漸形成的一種精神產品，具有強大的觀念傳承性和行為塑造性，也具有思想保守性和影響長期性。不同宗教之間，甚至同一宗教內的不同教派之間，由于所信仰的神圣物不同，以及教規、教義的差異，不僅信教群眾的世界觀、人生觀和價值觀存在較大差異，而且其思維方式和行為方式也呈現明顯不同。這些差異是誘發人與人之間、群體與群體之間、民族與民族之間矛盾關系的重要因素。為了將因宗教因素誘發的社會矛盾控制在法律秩序范圍內、有效防范這類矛盾激化，必須把推進宗教事務治理現代化、促進宗教關系和諧和順，作為邊疆治理的重要職責。

涉貧。貧困問題既指絕對貧困，也指相對貧困。絕對貧困是指由相應收入標準來衡量的貧困狀態，根據經濟學家的實際測量和綜合匯算，2011年我國正式認定，年人均收入在2300元以下屬于絕對貧困。經過改革開放40多年的快速發展以及精準扶貧工程的扎實推進，2021年7月1日，習近平總書記向全世界莊嚴宣告：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題”。相對貧困是指年人均收入相對于中高收入人群而言較低的貧困狀態。盡管我們已經解決絕對貧困問題，但受收入分配制度的決定性影響，加之社會個體在稟賦、能力、勤勞程度等方面的差異，以及地區、行業、階層、群體等發展差異的間接影響，在全體社會成員中，始終會有一部分人口的收入水平低于中高收入群體，這使得相對貧困問題長期存在。相對貧困問題在我國各地區均有體現，在邊疆地區尤為突出。首先，邊疆地區年人均收入水平明顯低于內地發達地區。據國家統計局和相關省區統計局提供的數據，2023年邊疆省區人均可支配收入分別是：廣西29514元、云南28421元、西藏28983元、新疆28947元、甘肅25011元、內蒙古38130元、黑龍江29694元、吉林29797元、遼寧37992元，而同期上海為84834元、北京為81752元、浙江為63830元，全國平均人均可支配收入為39218元。可見，發達地區人均可支配收入是邊疆省區的2～3倍，而9個邊疆省區人均可支配收入都在全國平均數以下。其次，在邊疆地區內部相對貧困人口的規模和比例顯著高于內地核心區。有鑒于此，解決相對貧困問題始終是邊疆治理的主要內容。

邊疆的現實區情

所謂現實區情，就是目前階段客觀存在，但經過建設和發展，可以很快得以改變的情勢。邊疆的現實區情對邊疆治理重點任務和難點任務的準確認定具有決定性影響。全面深刻地認識、理解邊疆現實區情是邊疆治理活動的前提條件，也是邊疆治理獲得良好效果的基礎。當前，我國邊疆的現實區情主要體現在以下8方面。

邊疆地區普遍處于全國市場體系的邊緣。現代國家治理主要依靠三種力量，一是市場力量，二是政府力量，三是社會力量。這三種力量各有優劣。只有處理好三者的關系，形成有效市場、有為政府、有能社會的合理分工合作關系，才能發揮揚長避短、優勢互補的整體治理效應，實現較高的治理效能。其中，市場力量具有高效率、低成本配置資源的治理優勢，可發揮強大而獨特的治理功能。然而，不同地區的市場力量要充分發揮治理功效，必須建設完善的市場體系，構建高效的市場機制，并在全國市場體系中占有重要地位、承擔獨特角色。“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，以利于進一步解放和發展生產力。”經過40余年以市場化為導向的經濟改革的持續推進，一個較為完善的現代市場體系基本建立起來。但由于我國是超大規模國家，地區之間的差異不僅表現在自然地理、社會結構、文化風俗等領域，也表現在市場發育和發展程度上。在改革開放進程中，東部沿海發達省區率先享受改革開放的政策紅利，其市場化發展程度較高，市場體系較完善，市場機制的治理功效發揮得較充分，而邊疆省區市場化發展進程相對緩慢，市場體系的發展水平較低，市場機制的治理功效遠不如東部發達省區。由王小魯、樊綱等經濟學家組成的團隊從1997年一直跟蹤研究我國31個省(自治區、直轄市)的市場化指數。以2019年的市場化總指數為例，我國9個邊疆省區的市場化總指數分別為：西藏2.71、新疆5.45、內蒙古5.81、甘肅6.58、云南6.87、黑龍江7.10、廣西7.27、吉林7.48、遼寧9.25，而全國平均市場化總指數為8.19，市場化總指數最高的省區分別為：江蘇11.49、廣東11.34、上海11.10。可見，除遼寧高于全國平均水平外，其他邊疆省區均低于全國平均水平，與發達地區的市場化水平差距更大。邊疆省區的市場在全國市場體系中處于邊緣地位，而市場力量在邊疆省區所具有的治理功能也偏弱。邊疆省區市場力量不足，不僅制約邊疆省區治理效能的提高，也造成政府力量相對較強，公權力存在較多參與資源配置的空間，進而使得邊疆省區政治生態環境的優化進程更難推進。

邊疆地區處于全國交通運輸體系的末梢。交通運輸基礎設施是一個國家或一個地區經濟社會發展的標志和前提條件，也是民生水平的直接體現和民生進一步改善的有力支撐。交通運輸基礎設施主要涵蓋公路網、鐵路網、航空網等，在一定的區域范圍內，上述網絡基礎設施越完善、體系化程度越高，就越有利于促進區域經濟社會發展和民生改善，越有利于彰顯治理效能。目前，我國邊疆省區在全國交通運輸體系中，明顯處于末梢地位，主要表現在以下兩方面。一是從地理分布上看，邊疆省區的交通運輸網絡處在全國交通運輸網絡體系的邊緣地帶。不管從國家公路交通地圖、鐵路交通地圖，還是民航交通線路圖直觀地看，公路、鐵路、民航線路從內地核心區延伸到邊疆地區時，大多成為斷頭路網、邊緣路網，而無法形成米字形的樞紐路網。二是從交通運輸網絡的密度來看，邊疆省區的交通運輸網絡密度普遍顯著低于內地。截至2022年底，邊疆省區鐵路網絡密度分別是：西藏1.0、新疆5.3、內蒙古12.0、云南13.0、甘肅13.1、黑龍江15.3、廣西22.5、吉林27.5、遼寧45.3，與之相較，全國平均水平是16.1，發達省區的浙江、江蘇、廣東分別是36.1、26.2、32.4；邊疆省區的公路網絡密度分別是：西藏98.4、新疆136.7、內蒙古182.7、黑龍江359.0、甘肅369.2、吉林585.7、廣西725.6、云南824.9、遼寧882.0，與之相較，全國平均水平是557.8，發達省區的浙江、江蘇、廣東分別是1163.8、1473.9、1240.3。根據經濟地理學原理，一個地區只有處于國家交通運輸體系樞紐地位且路網密度較高，其經濟社會發展水平和區域治理效能才能相應提升，同時治理成本也會更低。從上述數據來看，我國邊疆地區因地理位置的邊緣性和邊遠性，其交通運輸網絡在全國體系中屬于末梢網絡和邊緣網絡，且路網密度普遍顯著低于內地省區，導致邊疆地區治理成本較高、治理效能較低，進而制約了其經濟社會發展。

邊疆地區開放水平較低。根據系統理論，開放性是一個系統的基本屬性，系統的運轉活力和發展潛力與其開放性呈正相關關系。與外界環境保持持續的物質、能量和信息交換的開放系統，具有持久的生命力，相反，若系統開放程度不足，則往往導致機能衰退，甚至可能造成整個系統的僵化、衰朽和崩潰。一個國家或地區同樣可視為相對獨立的系統，若要維持其生命力、挖掘其發展潛力，就需要其具有較高的開放水平，與境內外其他國家或地區保持密切的貿易往來和人文交流。“只有處于開放交流之中，經常與外界保持經濟文化的吐納關系，才能得到發展，這是歷史的規律。”邊疆地區與周邊鄰國山水相連，擁有對外開放的天然條件和獨特優勢，在全國的對外開放格局中理應成為國家對外開放的高地和前沿。但過去很長一段時期里，受思想觀念相對保守、對開放價值認識不足，以及周邊復雜安全環境等因素制約，邊疆省區未能充分發揮區位優勢、建成國家對外開放的高地和前沿。相反，其在全國對外開放格局中的發展步伐逐漸落后，一定程度上制約了國家對外開放整體水平的提升。國家發展和改革委員會國際合作中心對外開放課題組的一項研究指出，2017年，我國邊疆省區對外開放綜合指數分別為：西藏8.22、甘肅8.47、新疆10.81、內蒙古11.08、云南13.83、廣西15.71、黑龍江17.64、遼寧18.63、吉林21.44，而同期幾個典型發達省區對外開放綜合指數分別是：北京50.93、廣東48.74、上海44.74、江蘇34.01。此外，從各省區人均對外貿易進出口額也可以看出，邊疆省區在國家對外開放格局中處于末端。2023年，邊疆省區人均進出口額為：西藏0.13萬元、甘肅0.20萬元、云南0.57萬元、吉林0.72萬元、內蒙古0.82萬元、黑龍江0.86萬元、新疆1.41萬元、廣西1.48萬元、遼寧1.82萬元，而發達省區相應數額分別是：浙江7.39萬元、江蘇6.1萬元、廣東6.53萬元，全國平均水平是2.96萬元。可見，邊疆地區的開放水平低于全國平均水平，與發達省區相比差距顯著。開放水平不足，反映出邊疆省區經濟社會存在較高封閉性與保守性，這不僅制約邊疆省區經濟社會發展的活力，也阻礙邊疆治理效能的提高。

邊疆地區普遍屬于全國人才資源集中度較低的地區。根據經濟學的相關研究，創造社會財富或社會價值的生產要素有五種：勞動力、土地、資本、技術和數據。其中，勞動力要素根據勞動工作的可替代性，可分為高替代性勞動力和低替代性勞動力。在社會分工體系中，低替代性勞動力憑借所掌握的專業知識和技能，其工作具有較高不可替代性，這類勞動力通常被稱為人才。人才屬于高端勞動力要素或高端勞動力資源。人類社會邁入知識社會以來，人才成為創造社會價值的第一要素、第一資源。習近平總書記指出：“綜合國力競爭歸根到底是人才競爭。哪個國家擁有人才上的優勢，哪個國家最后就會擁有實力上的優勢。”在國內亦是如此，一個地區若在人才數量和質量上占據優勢，往往也會在區域發展和綜合實力上占據先機。我國邊疆省區在歷史上長期處于經濟社會發展滯后的狀態，受限于此，事業發展平臺相對狹窄，福利待遇水平相對低下，難以對人才形成足夠吸引力，人才留存率一直較低，這導致邊疆省區人才資源無論在數量上還是質量上都明顯低于內地核心區。截至2022年底，邊疆省區的人才密度分別是：新疆816人、甘肅959人、廣西1039人、吉林1048人、黑龍江1323人、西藏1327人、內蒙古1419人、云南1435人、遼寧1773人，而同期幾個典型發達省區人才密度分別是：北京3216人、上海3088人、浙江2263人，全國平均人才密度為1560人。可見，每萬人口擁有的人才資源存量，內地核心區平均是邊疆地區的2倍多。從全國人才資源分布格局來看，邊疆地區很明顯是人才資源分布的洼地(“人才洼地”相對于“人才高地”而言)，人才數量和質量處于相對薄弱的狀態。

邊疆地區的社會發育水平普遍較低。社會發育水平是衡量社會自我管理、自我服務、自我教育能力的重要指標。社會發育水平越高，意味著社會自我管理、自我服務、自我教育的能力越強，社會運行成本更低、效率更高，也意味著政府需管理、服務和干預的社會生產生活領域和空間更少，從而能更多地將所掌握的有限公共資源投入更為緊迫和關鍵的問題或事務，實現更高效的善治效果。相反，如果社會發育水平低，則意味著社會自我治理能力弱，政府不得不深度介入更多社會領域以解決大量問題。但由于政府掌握的治理資源有限，面對近乎無限的社會問題，常難以有效應對，易導致治理赤字和治理失效。因此，要提高國家或地區的治理效能，必須提高社會發育水平。社會組織的數量及其服務質量，可以作為衡量社會發育水平的主要指標。從每萬人擁有的社團數量對比來看，截至2022年底，邊疆地區每萬人社會團體數量分別為：西藏1.56個、遼寧1.60個、新疆1.70個、黑龍江2.24個、吉林2.40個、廣西2.48個、云南2.64個、內蒙古3.17個，而同期，幾個典型的內地省區數據是：福建4.59個、浙江3.98個、江蘇3.61個。可見，邊疆地區數據顯著低于其他區域，這直觀反映出邊疆地區社會發育水平相對滯后。較低的社會發育水平導致參與地方治理的社會力量薄弱，成為制約邊疆治理效能提升的重要因素。

邊疆地區周邊地緣政治環境復雜敏感。近年來，隨著我國綜合國力和國際影響力的快速提升，美國出于維護自身霸權體系和國際主導地位、持續攫取全球超額利益的目的，對我國產生忌憚與敵意。美國將我國視為主要戰略對手，在經貿、科技、文化、政治等多領域對我國實施打壓、遏制甚至顛覆活動，同時在我國周邊蓄意挑起地緣政治爭端、惡化周邊地緣安全環境，妄圖借此打亂我國發展節奏、阻礙我國發展進程、遲滯我國發展步伐，如美印強化所謂“戰略伙伴關系”，導致中印邊境爭端不斷。另外，美國還通過編造所謂“中國威脅論”，持續向我國周邊國家傳播渲染相關論調，刻意激發、放大周邊國家的安全焦慮，進而試圖構建以所謂集體安全為名的對華遏制體系。此外，我國邊疆地區與周邊14個鄰國山水相連、文化相通，35個民族盡管分屬不同國家跨境而居，但文化習俗的共通性、空間距離的相近性，使相鄰國家民間的經濟交往和社會交往幾無障礙，地方政府間的互動也較為頻繁。這種狀況契合開放發展的民心所向，同時為境外不斷惡化的安全風險向境內隱秘滲透提供便利條件，增加了我國邊疆治理的難度與成本。

邊疆地區公共服務供給水平普遍偏低。公共服務作為直接關系民生保障與發展的重要公共產品，其供給水平直接影響百姓的獲得感、幸福感與安全感。保障優質基本公共服務的供給，不僅是政府的核心職能所在，更是構筑政府公信力與合法性的重要基石。公共服務廣泛覆蓋民生各領域，涉及教育、醫療、就業、文化、體育、住房、社保、科技、法律及基礎設施等多個方面。2023年，我國典型邊疆省區高等教育毛入學率分別是：甘肅48.3%、新疆50.37%、廣西53%、云南57.4%、西藏58%、內蒙古59.7%，而發達省區高等教育毛入學率分別是：江蘇70%、浙江66.3%、北京和上海80%以上。高等教育毛入學率可以綜合反映教育公共服務的水平和質量。從數據來看，邊疆省區與內地發達省區的差距是很明顯的。另外，從三甲醫院擁有數量來看，截至2021年底，西藏11家、吉林31家、甘肅34家、內蒙古42家、新疆47家、廣西58家、云南54、遼寧66家、黑龍江73家，而幾個典型內地省區相應數量分別是：廣東130家、四川129家、山東107家。這說明優質醫療資源普遍集中在內地發達省區，而邊疆省區的優質醫療資源偏少。教育公共服務和醫療衛生公共服務的供給水平均較低，是邊疆地區公共服務總體水平不夠高的集中體現，凸顯民生保障領域邊疆地區與內地發達省區的區域發展不平衡問題。這種差距不僅加劇邊疆地區的人口外流，也成為影響邊疆社會穩定的潛在風險因素。尤其是持續的人口流失，會給邊疆地區帶來一系列負面影響：一方面，導致邊疆開發建設缺乏必要的人力資源支撐；另一方面，削弱邊疆安全保衛的人口基礎，邊境地區人口“空心化”造成“戍邊力量”流失，制約國家興邊、穩邊、固邊戰略目標的實現。

邊疆地區的大部分區域生態環境脆弱易損。從我國自然地理格局看，邊疆地區緊緊地包圍并拱衛著內地核心區，助力其發展成為人口密集、經濟繁榮、文化昌盛之地。邊疆地區實質上一直是內地核心區的生態安全屏障，長期以來為其生態安全構筑起較好的“保護殼”。然而，當前這一“保護殼”呈現脆弱、易損特征，在持續履行國家生態安全屏障使命方面，面臨著諸多挑戰與適應性難題。森林覆蓋率是國際生態學界公認的衡量國家或地區生態環境優劣的主要指標。一個國家或地區森林覆蓋率低，不僅意味著其生態環境較脆弱，動植物生存環境較惡劣，食物鏈短且容易斷裂，還會直接威脅人類的生存安全。截至2021年底，我國邊疆9省區的森林覆蓋率分別為：新疆4.87%、甘肅11.33%、西藏12.14%、內蒙古22.10%、遼寧39.24%、吉林41.49%、黑龍江43.78%、云南55.04%、廣西61.17%，而內地核心區森林覆蓋率較高的省區分別是：福建是66.80%，江西是61.16%，浙江是59.43%。可見，作為覆蓋我國國土更大面積的邊疆地區，其森林覆蓋率在全國范圍內卻處于較低水平，反映出該地區生態環境的不利情況。此外，《2022中國生態環境狀況公報》以全國2855個縣級行政單元為對象，將生態質量由高到低劃分為五類：一類為生態質量最優地區，二類為較高地區，三類為一般地區，四類為較差地區，五類為最差地區。依據該公報的全國生態質量指數(EQI)測評結果，處于四類和五類的縣域大多分布于邊疆地區。由此可見，邊疆地區普遍是我國生態環境堪憂的區域，不僅是國家生態治理的重點與難點區域，更是邊疆治理工作的關鍵區域。

邊疆治理的重點和難點

對邊疆基本區情和現實區情的全面深刻把握，為科學準確界定邊疆治理的重點和難點提供主要依據。基于邊疆基本區情的邊疆治理，必須重點構建和持續完善邊境事務治理體系、涉外事務治理體系、民族事務治理體系、宗教事務治理體系、貧困事務治理體系等，并不斷穩步推進邊疆治理體系和治理能力現代化。

基于邊疆現實區情的邊疆治理，其重點和難點包含6個方面。一是建設“內地核心區-邊疆地區-周邊國家”互聯互通的完善的交通運輸體系，把邊疆地區打造成區域交通體系的重要樞紐，這是邊疆地區全面建成社會主義現代化的前提條件和關鍵工程；二是在市場體系的建設方面，要把邊疆地區打造成為國內大循環對接周邊國家“雙循環”新發展格局的主要載體和節點，使邊疆地區成為跨境區域大市場的中心；三是邊疆地區必須全面服務和融入共建“一帶一路”，以高質量共建“一帶一路”的相關項目精準落地為契機，全面提升對周邊國家的開放水平和影響力，把自身打造成為面向周邊國家的輻射中心和對外開放前沿；四是邊疆地區要有“殺手锏”思維，通過大刀闊斧全面創新人才管理體制機制，堅持內部培養和外部引進相結合，把自身打造成為全國人才高地；五是邊疆地區要積極主動地培育和發展壯大社會力量，以社會力量的大發展助力邊疆治理現代化；六是要統籌邊疆安全治理與周邊安全共同體建設，打造兩者之間的良性互動關系，主動經略和塑造周邊國家和地區的安全態勢，為邊疆地區的發展、安全和穩定營造良好的外部環境；七是基于區域協調發展理念和共同富裕理念，進一步加大對邊疆地區的財政轉移支付，創新對口支援方式，發揮制度優勢，全面提高邊疆地區，特別是邊境地區的基本公共服務水平；八是要以久久為功的堅持和毅力，保護和鞏固邊疆地區既有生態優勢，修復和補齊生態環境短板和弱項，把邊疆地區建設成為國家生態安全的牢固屏障，扭轉當下邊疆地區生態環境脆弱易損的局面。

文章來源：《學術前沿》雜志2025年第10期(注釋從略)