李忠杰：科學制定和接續實施“五年規劃”

學習黨史

我國將于2026年開始實施“十五五”規劃。按照慣例，今年的中央全會將審議通過中共中央關于“十五五”規劃的建議。習近平總書記主持召開部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會，并對“十五五”規劃編制工作作出重要指示：“編制和實施‘十五五’規劃，對于全面落實黨的二十大戰略部署、推進中國式現代化意義重大”，“謀劃‘十五五’時期經濟社會發展，必須準確把握‘十五五’時期的階段性要求，著眼強國建設、民族復興偉業，緊緊圍繞基本實現社會主義現代化目標，一個領域一個領域合理確定目標任務、提出思路舉措”。各級黨委政府和有關部門需要做好有關工作，確保高質量完成規劃編制工作。

充分發揮運用規劃治國理政的政治優勢

五年規劃是中國共產黨治國理政的鮮明特色和重要抓手。從20世紀50年代初起，中國開始實行五年計劃。改革開放后，中國建立社會主義市場經濟體制，但并沒有拋棄計劃方式，而是對它進行改革，使之更好地發揮作用。特別是從“十一五”開始，改成五年規劃。中國式現代化建設，就是由這樣一個個五年計劃和規劃連接起來并漸次推進的。

習近平總書記指出，科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。中國式的五年規劃，充滿了治國理政的大智慧，具有一系列重要特點。

第一，堅持黨的領導。所有五年規劃都是在黨的領導下制定的，并由黨的中央全會甚至黨代會通過有關建議。“一五”計劃是由中央主持擬定的，其草案由黨的全國代表會議審議通過。周恩來所作關于“二五”計劃建議的報告，是由黨的八大正式通過的。改革開放以來，都是由中央負責制定關于五年規劃的建議，中央全會審議通過后，再由國務院按建議要求完成規劃編制，這已成為基本的規范。

第二，堅持依法治國。全國人民代表大會依法行使的職權之一，是審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告。所有經濟和社會發展的五年規劃，都嚴格按照憲法和法律的規定，在中央提出建議后，由國務院負責完成編制，最后由全國人民代表大會討論通過、批準實施。每一屆全國人大，都要審議一次五年規劃。每一年的全國人大會議，還要以聽取和審議政府工作報告的方式，審議五年規劃每一年的進展和年度安排。

第三，堅持以人民為中心。所有規劃都是為了更好地解放和發展社會生產力，滿足人民群眾物質文化生活的需要。最初的任務是解決人民溫飽問題，現在是滿足人民對美好生活的需求。每一個五年規劃，都包含著大量民生指標、民生工程、民生舉措。中國人民的生活水平和質量，都是通過一個個五年規劃得以提升的。

第四，堅持實事求是。“二五”計劃曾經因冒進和浮夸而未能執行。其他五年規劃（計劃），基本上都是實事求是制定的。實踐告訴我們，任何規劃都必須從實際出發，進行精確的計算，客觀估量5年中應干什么、能干什么，不能有半點虛假和夸大。如有形勢變化，規劃的某些內容還要及時調整。具體到每個項目和工程，都要在嚴格論證的基礎上作出決定并加以實施。

第五，堅持整體謀劃。所有的五年規劃都是著眼中國現代化建設的全局制定的，具有鮮明的戰略性、全局性、長遠性、基礎性。必須根據國家發展的戰略需要，統籌平衡各地區、各領域、各方面的關系，全面規劃、合理布局，在動態中實現綜合平衡。規劃中的很多內容，都有牽一發而動全身的特點。必須總攬全局、精心謀劃，推動經濟、政治、文化、社會、生態文明的全面發展和進步。

第六，堅持改革創新。五年規劃（計劃）本身是從蘇聯學來的，但又糅合了中國的國情和治國思想。特別是改革開放以來，五年規劃（計劃）不斷改革。“六五”計劃第一次將“國民經濟計劃”改成了“國民經濟和社會發展計劃”。隨后逐步將計劃區分為指令性計劃和指導性計劃。改革開放的所有重大措施都會在五年規劃（計劃）中體現出來，并推動改革開放不斷深化。

第七，堅持長短結合。在中國的規劃體系中，主體是5年，但很多五年規劃還延伸到10年或15年的遠景規劃目標。如“十四五”規劃同時伴有到2035年的遠景目標，更長遠的戰略甚至貫通30年、50年、70年、100年。具體執行中，每一年都有年度計劃。每一個五年規劃，都必須把長遠目標、階段任務統一于一個整體中。

第八，堅持扎實推進。所有的規劃一旦批準，就必須堅決執行。很多內容都要落實到各部門、各地區，有計劃、有步驟地加以實施。黨中央和國務院會制定所有任務的分解方案，有的制定相應政策，有的制定實施方案，有的落實工程項目，有的采取必要措施。國務院和有關部門進行期中檢查，計劃期滿后進行必要的總結。

經過14個五年規劃的實踐和探索，中國運用五年規劃治國理政、推進中國式現代化的經驗更加豐富，制定和實施五年規劃的水平不斷提高，確保了改革開放以來中國特色社會主義事業發展的科學性、長期性、連續性和穩定性。在新時代新征程上，我們要更好發揮這樣的優勢，更高質量制定“十五五”規劃，進一步提高規劃編制和實施的水平，為中國式現代化的發展、第二個百年奮斗目標的實現，打下更加堅實的基礎。

高質量完成“十五五”規劃的編制任務

編制和實施“十五五”規劃，對于全面落實黨的二十大戰略部署、推進中國式現代化意義重大。習近平總書記明確要求，堅持科學決策、民主決策、依法決策，高質量完成規劃編制工作。這些指示對于進一步提高“十五五”規劃編制的水平具有重要的指導意義。

實行科學決策、民主決策、依法決策，是黨和國家依法治國方略的基本要求。在編制五年規劃中實行這三個決策，實際上是一個典型的踐行全過程人民民主的過程。所謂民主，就其最基本的含義來說，是指一種按照預定的程序和規則，根據多數人的意愿，通過投票等方式作出決定的機制。民主的本義，首要和主要的，是指這種機制和制度，其他如民主精神、民主作風等，都是從制度派生出來的。全過程人民民主，并不是僅僅指全過程聽取意見，實際上是票決民主加協商民主，再加上黨的群眾路線、廣泛調查研究、多方聽取意見。

我國制定五年規劃，都要經歷非常規范的一系列過程，這是比較典型的全過程人民民主。在這個過程中，很多環節都以協商民主的方式，進行深入的調查研究，開展嚴格的科學論證，廣泛聽取各方面意見，與民主黨派開展政治協商，由國務院完成規劃編制，由全國政協進行協商審議，最后由全國人大審議表決。在關鍵的和最后的環節，嚴格依法履行民主程序。

高質量編制“十五五”規劃，必須在一系列環節上踐行全過程人民民主，唯有如此，才能全面提高規劃編制的水平。

深入調查研究。開展不同形式的調查研究，已經成為制定五年規劃的優良傳統和首要環節。調查研究要全面、深入，既有起草部門的調查研究，也有不同課題組的調查研究；既有成績和經驗的調查研究，也有短板和不足的調查研究；既有普遍性的調查研究，也有專項性的調查研究。任何調查必須堅持實事求是的原則，唯有在客觀真實的基礎上，才能確定未來重點要抓的工作和項目，切實解決存在的問題，制定出真正科學、可行、管用、有用的規劃來。

加強科學論證。制定五年規劃，一般都要列出一系列重大課題，組織有關部門和專家進行深入的研究，這是保證規劃科學性的重要基礎。為編制“十五五”規劃，有關部門從2024年就開始這項工作，并已取得成果。在形成規劃初步方案之后，還需要對一些重大問題、重要政策、重大項目進行進一步科學論證。對于困難、棘手的問題，更要反復、嚴謹加以論證，聽取不同專家的意見，設想各種不同的方案和結果，權衡利弊、形成共識。

廣泛聽取意見。制定五年規劃的過程，就是一個聽取民意、集中民智、集思廣益、凝聚共識的過程。5年前的“十四五”規劃編制工作，除了各種調查研究、征求意見外，還在2020年8月開展了網上意見征求活動，累計收到網民建言超過101.8萬條。根據習近平總書記重要指示精神和“十五五”規劃建議起草工作安排，有關方面已經開始通過多種形式征求干部群眾、專家學者等的意見建議。這是黨的群眾路線的重要體現，也是科學決策、民主決策、依法決策的重要舉措。

堅持頂層設計。制定五年規劃，在問計于民的基礎上，都要由黨和國家進行頂層設計。五年規劃是總攬全局的戰略部署，頂層設計的科學性如何，決定著規劃的成敗。各個地區的規劃，相對于這個地區來說，也是一種中觀層面的頂層設計。頂層設計應該在更高層面上，把戰略目標與現實需要結合起來，把群眾要求與國家大局結合起來，把各方利益與不同需求結合起來，充分體現目標任務和政策舉措的系統性、整體性、協同性，充分體現和發揮五年規劃的戰略指導作用。

加強規劃銜接。經過多年發展和完善，我國已經形成了三級、三類的規劃體系，三級即國家一級、省一級、地市一級，三類即國家規劃、地方規劃、專項規劃。這樣一個規劃體系的形成，本身就是統籌銜接的表現和成果。編制“十五五”規劃，要繼續做好銜接協調工作，特別是注意“十五五”規劃與“十四五”規劃的銜接、地方規劃與國家規劃的銜接、各個地方規劃相互之間的銜接、專項規劃與國家規劃及地方規劃之間的銜接，既要反映市場需求和發展需要，又要體現各地特色、發揮比較優勢，防止過多雷同和重復建設。

推進規劃法治。今年4月，全國人大常委會已經對國務院提交的國家發展規劃法草案進行審議，并公開征求各方面的意見。這是推進國家發展規劃法治化的重要進展。發展規劃關系國家發展大局，特別是空間規劃直接涉及人民群眾的民商利益，包括很多復雜的社會關系和法律問題。制定和實施高質量的發展規劃，必須首先有法可依，嚴格依法辦事。制定國家發展規劃法，將填補我國法律體系的一個空白，大大提高制定和實施發展規劃的科學化、法治化水平。

為“十五五”時期現代化建設繪好藍圖

編制“十五五”規劃，實際就是謀劃“十五五”時期的經濟社會發展。“十五五”規劃要在“十四五”時期發展基礎上，向著2035年的目標邁出新的重要一步。編制“十五五”規劃，必須準確定位“十五五”規劃在中國式現代化進程中的任務和作用，為“十五五”期間中國式現代化的發展繪制科學藍圖。

科學預見“十五五”時期的形勢走向。當前和未來，國內國際形勢正在并將持續發生新的重大變化。編制“十五五”規劃，必須以前瞻性的眼光盡可能準確分析預測未來5年形勢變化的走向、特點、機遇、挑戰，盡最大努力創造和利用一切可能的機遇，做好應對各種風險挑戰的準備，堅定不移辦好自己的事，堅定不移發揮自身長處、消除自身短板，堅定不移向著中國式現代化的目標前進。

準確把握“十五五”時期的階段性要求。科學確定“十五五”規劃的目標、任務、指導思想和應該遵循的原則。按照2035年的遠景規劃目標，理清思路，明確未來5年應該干什么、需要干什么、能夠干什么。按照習近平總書記的重要指示，一個領域一個領域合理確定目標任務、提出思路舉措。注重鞏固拓展優勢，突破瓶頸堵點，補強短板弱項，提高質量效益，加快構建新發展格局，全面推動高質量發展。

把目標導向和問題導向結合起來。著眼強國建設、民族復興，瞄準世界科技和生產力發展前沿，把發展新質生產力擺在更加突出的位置，以科技創新為引領、以實體經濟為根基，全面推進傳統產業轉型升級，積極發展新興產業，超前布局未來產業，加快建設現代化產業體系。立足于解決現實問題，破解當前和未來面臨的一些瓶頸和困難，有效穩住經濟基本盤，多措并舉穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，突出解決好人民群眾的切身利益問題。

提高五年規劃的國際化水平。改革開放以來，外部因素對中國經濟和社會發展的影響明顯增大。近年來，對中國發展的不利因素迅速增加。制定發展規劃，不能僅僅著眼于中國自身，而且還要進一步拓寬視野，更加突出地把中國放在世界發展和國際博弈的全局中來謀劃，準確估計世界政治變動和各種突發事件對中國的影響，相應規劃好如何更好地利用外部條件、如何在世界舞臺上進行博弈、如何未雨綢繆制定好應對突發狀態的戰略對策。

統籌發展和安全的關系。發展是安全的基礎，要安全就必須首先抓好發展。立足于固本強基，集中力量推進現代化建設，全面提升我國的經濟、政治、科技、教育、文化、人才、資源實力。把自己的基礎打牢、打扎實。安全是發展的保障，在發展的同時必須保障自己的安全。在國際規則允許的情況下，設置必要的防火墻，防止城門失火、殃及池魚。增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗。

【 李忠杰：長安街讀書會成員、原中央黨史研究室副主任 】

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責編：邱詩懿；初審：李雨凡、許雪靖；復審：韓培濤、程子茜

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