醞釀三十年之久的社會救助法有了突破性進展。

社會救助法草案于近期提請全國人大常委會會議初次審議，草案于會后公開，正面向社會公開征求意見。草案共7章76條，包含總則、救助對象和內容、救助程序、社會力量參與、救助管理和服務、法律責任和附則。

從1995年起，社會救助立法項目就多次被納入立法規劃，但始終未能進入全國人大常委會的審議程序。2014年2月，國務院出臺《社會救助暫行辦法》，這部法規成為后續十余年間社會救助領域最主要的法規依據，但由于其位階較低，社會各界仍期待出臺一部社會救助法。

此次亮相的草案，新增最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭為救助對象，被認為將擴大社會救助范圍。不過，未來能否有相應的救助措施跟上，仍待觀察。此外，與社會救助相關的部門權責劃分、財政支出責任等內容，草案還有進一步修改回應的空間。

草案救助對象擴圍影響幾何

草案的一個重要變化是，在特困人員、最低生活保障家庭等社會救助對象的基礎上，新增最低生活保障邊緣家庭（下稱“低邊家庭”）、剛性支出困難家庭，擴充了社會救助對象范圍。

在我國社會救助體系中，最低生活保障制度（下稱“低保制度”）被認為是兜底性的核心制度安排，這項制度在實踐中常與許多專項救助和臨時救助捆綁，導致低保對象和其他低收入群體間的收入差距出現擴大的趨勢，形成社會救助的“懸崖效應”。

“在這項剛性制度下，有些家庭可能因為收入稍微高出保障線一點點，就無法進入社會救助的范圍，還有家庭因為教育、醫療或者突發事故的剛性支出，造成實際生活非常困難，但也無法被納入救助體系。”中國人民大學教授郭瑜告訴第一財經，目前低保制度的發展進入了瓶頸期，社會救助的覆蓋面受限。

民政部公開數據顯示，截至2019年5月底，全國共有城鄉低保對象4400萬人，其中城市低保對象940.7萬人，農村低保對象3459.3萬人。

“目前在東部一些地區，已經有擴大救助范圍的試點經驗，此次草案新增低邊家庭和剛性支出困難家庭，在法律中進行規定，對全國層面未來的社會救助擴圍，具有重要的指導意義。”浙江工業大學公共管理學院副院長祝建華告訴第一財經。

民政部已于去年10月印發《剛性支出困難家庭認定辦法》，指導剛性支出困難家庭認定工作。2023年，國務院辦公廳轉發民政部等單位《關于加強低收入人口動態監測做好分層分類社會救助工作的意見》，提出認定低邊家庭的標準，即對不符合最低生活保障條件，但家庭人均收入低于當地最低生活保障標準1.5倍，且家庭財產狀況符合當地相關規定的家庭，認定為低邊家庭。

郭瑜表示，民政部之后應發布正式的低邊家庭認定辦法與配套的救助方法，“要明確低邊家庭到底能得到哪些實在的救助，不管是現金還是服務，這樣才能提升法律出臺后的執行力，提高符合條件的家庭主動申請的積極性”。

多位接受第一財經采訪的專家表示，擴圍之后，實際的救助性措施能否跟上，是一個問題。中國社會保障學會社會救助分會副會長、中國人民大學教授楊立雄曾多年參與民政工作，他告訴第一財經，很多沖突發生在基層，比如此前臨時救助和醫療救助的邊界就不是很清晰，草案擴大社會救助范圍也有可能加大基層工作人員的工作量。

祝建華還指出，未來社會救助擴圍，將影響財政支出的壓力，中央和地方財政應做好準備；另外，隨著社會的數字化發展，部門間的數據收集和共享水平也應有所提升，以更好服務社會救助。

如何處理部門權責與央地責任

社會救助涉及民政、教育、人社、住建、衛健等多個部門，不同部門之間如何協調配合、共享信息，是一個“老大難”問題。

此次草案在總則中提出，社會救助實行黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協同、社會參與的工作機制。要求縣級以上人民政府建立社會救助協調機制，明確民政、教育、人力資源社會保障、住房城鄉建設、衛生健康、應急管理、醫療保障等社會救助管理部門的職責分工與協同合作機制。

“通過一部法律來保障民政部門對社會救助的統籌管理，是很困難的。”楊立雄比較認同讓各個部門“各司其職”，比如醫療救助就由醫保部門管理，同時注意在信息共享上打破部門之間的壁壘。

祝建華指出，草案對各個部門的權利義務有清晰的界定，但最大的問題在于執行。他建議在草案第十條規定的“國家推進社會救助信息化工作，加強低收入人口動態監測信息平臺建設，實現對低收入人口的精準識別和常態化救助幫扶”中明確增加“由民政部門牽頭建設”，保障部門協同。

在具體救助程序方面，草案明確了主動發現機制，也引發了學界爭論。草案明確規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當主動了解本行政區域內居民生活狀況，發現需要救助的家庭和人員，應當及時告知相關社會救助政策，并依法協助申請或者組織救助。

祝建華表示，明確主動發現，反映出整個社會救助制度從被動型向主動型轉向，這個方向是對的，但他并不贊同“應當主動了解”的表述，主張應該更為緩和一些，讓主動發現作為一個有效的補充手段和方式，避免因其過于強制，造成挫傷基層經辦人員工作積極性的可能。

此外，由于社會救助涉及資金籌集，是否需要在此次立法中明確中央與地方各級財政的社會救助支出責任，也成為了討論的焦點。目前公開的草案僅規定“地方各級人民政府應當結合經濟社會發展水平和財力狀況合理安排社會救助資金”，沒有明確中央和地方政府資助比例、分擔比重等。

時任第十三屆全國人大社會建設委員會副主任委員宮蒲光曾于2019年發文指出，現行中央財政和地方財政社會救助資金分擔政策有這三方面問題：各級政府財政責任不明確、中央財政轉移支付政策過于碎片化及社會救助經費的增長機制沒有法律保證。

在社會救助立法工作中，他建議應明確社會救助的財政預算制度，確定社會救助經費法定增長機制，還要根據實際建立“央地分擔、央負主責”的財政分擔機制，按照適當向中西部地區傾斜的政策導向，規范中央與地方共同財政事權的支出責任。

長期關注社會救助工作的中國農業大學副教授高靜華告訴第一財經，學界有一種意見傾向，希望未來能明確中央財政承擔主要責任，更加彰顯中央財政的作用，但她也表示將其納入社會救助法中，使其成為剛性的法條，有一定難度。

社會力量參與救助如何落地

此次草案還設立了專章明確社會力量參與救助，南開大學社會建設與管理研究院院長關信平在接受新華社采訪時指出，草案主要強調了三條途徑，即鼓勵慈善事業投入、推動社會工作專業力量參與和促進志愿服務發展。

在高靜華看來，這有助于整個社會救助體系的多元化發展。她指出，目前一些地方的社會救助基層人員力量不足，在實踐中，進行信息采集分析、主動發現低收入人口并針對性進行幫扶的很多都是社工。此外，社會力量也已經參與到一些地區的服務型社會救助中，比如在杭州、廣州等地，為社會救助對象提供一些公益性的崗位，或者提供家居環境的改造服務。“未來，慈善組織、社會工作服務機構、志愿服務組織等社會力量可能會更加積極地參與到社會救助中。”

不過，也有一些專家表示，需要更為理性地分析和提升社會力量參與社會救助的落地效果，祝建華在肯定社會力量參與社會救助的積極意義之余，也指出一些社會組織的能力建設很重要，要能承擔一些專業的服務類社會救助項目。

楊立雄則持有更為謹慎的態度，在他看來，社會救助法主要是規定政府在社會救助方面的責任，可以表態鼓勵社會力量參與社會救助，但沒必要設計更為細致的條款。

法律應具一定前瞻性

一些專家指出，社會救助法應當反映過去制度建設的成就，適應當下的救助工作機制，但同時也要有一定前瞻性，包容未來社會救助的發展可能性。

多名接受采訪的專家都提到，社會救助標準作為社會救助領域非常重要的內容，在此次草案中并沒有非常明確的規定，可能還需要進一步完善。

“目前全國各地制定的低保標準及其他社會救助標準差異很大，有些采用補差額的方式，有些和最低工資掛鉤，有些采取定額發放的方式。”祝建華指出，沒有必要完全統一標準，但可以統一標準的制定程序和提升社會救助標準制定的主體層級。

南京大學政府管理學院教授林閩鋼曾撰文指出，我國幅員遼闊、城鄉和區域經濟和社會發展差異性大，在社會救助標準上無法采取“一刀切”的統一標準形式。他建議，社會救助法可以采取“法定量化標準”辦法，即僅規定社會救助標準制定層級、制定程序、標準的測算方法和調整方法等內容，授權省 （市） 一級來制定各地區救助標準。

此外，在草案公開征求意見后，不少專家對于其中申請救助要基于個人戶籍所在地進行的規定產生了異議。

草案第三十三條規定：申請特困人員供養、最低生活保障、醫療救助、住房救助、就業救助，由本人或者與其共同生活的家庭成員向戶籍所在地鄉鎮人民政府、街道辦事處提出。

郭瑜指出：“這有可能為未來政策發展埋下‘阻礙’，因為規定一旦入法，后續很難突破，這和目前我們鼓勵人口流動、探索建立全國統一的人口管理制度的政策導向也有一定潛在沖突。”

2024年公布的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》在完善城鄉融合發展體制機制方面，首次提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”。同年國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》也提到，“健全常住地提供基本公共服務制度”。

如何建立面向常住人口的社會救助體系，將是一個無法回避的問題。根據第七次人口普查數據，全國流動人口為3.76億人，幾乎每四人中就有一個流動人口，“面對規模如此龐大的流動人口，我們未來很有可能打破申請救助基于個人戶籍所在地進行的限制。”高靜華指出。

但與此同時，現實難題也擺在面前。高靜華提到，一些城市特別是大城市意欲探索對常住人口進行社會救助，但考慮到一些社會救助對象可能會為了享受更好的醫療資源等福利，主動來到這些城市申請救助，從而增加城市的承接壓力，目前不少地方很難邁出改變的那一步。若社會救助法在正式出臺時保留目前草案中的寫法，一些城市的實踐探索也可能面臨“是否違法”的爭議。

如何在立法中，充分考慮未來政策的發展走向，為制度發展留下空間，這對立法者來說是一個考驗。但無論如何，當前草案限制在“戶籍所在地”進行社會救助申請的條款設計，在一些專家看來，十分值得商榷。