“明星書記”成了“階下囚”，他主導創辦的村辦企業也垮了。

近日，長春市寬城區欣園街道五星村原黨委書記、村委會主任杜一寶被通報盲目鋪攤子、上項目，搞“政績工程”。當中先后使用4600余萬元集體資金成立三家村辦企業，目前，兩家企業嚴重虧損，一家企業倒閉的細節引發熱議，這一大多由村集體出資設立的企業模式，重新引發輿論關注。

杜一寶被通報盲目鋪攤子、上項目，搞“政績工程” 圖/長春市寬城區黨員教育中心視頻截圖

村辦企業蓬勃發展于20世紀80年代。國家統計局在2001年發布的公報中顯示，截至1996年，全國共有村辦企業超過51萬個。隨著產權制度改革，部分村辦企業改制成為股份合作制或私營企業。在鄉村振興戰略推動下，一些地方重新探索村辦企業作為增收路徑，但現實的運行狀況卻并不樂觀。有數據顯示，截至2020年底，仍有超過45%的村集體經濟處于“空殼化”狀態。

就職于山東萊州市農業農村局的梁鳳敏在2021年的調研中指出，在當地9個城區駐地或經濟較發達鄉鎮的45家村集體企業中，正常經營的企業有38家，余下7家企業屬于注冊后未運行或停止運營。而這38家企業中，有18家近三年未向村集體上繳利潤，除個別因違法違紀問題正在接受調查外，其他均自述經營不善，企業利潤低或沒有利潤。

多位專家也對中國新聞周刊指出，當前村辦企業面臨基礎薄弱、發展目標偏離和運營低效“三重困境”。一些企業未經充分調研和論證倉促上馬，最終因經營不善淪為“空殼”。 更有甚者，因權責不清、管理混亂，出現了“掙錢是個人，虧本是企業”的怪象。

明星書記與“政績幻影”

五星村位于長春市寬城區城鄉接合部，是典型的城中村。

1986年，杜一寶從部隊復員后，先后擔任毛織廠、水玻璃廠廠長和建筑公司經理。2010年，他高票當選為村委會主任時，村民評價他有“軍人的精干、企業家的頭腦”。

彼時，五星村面臨著城鎮化推進中的現實難題：大部分土地被征收，失地農民增多，村集體資產為70萬元。

為了解決村民的就業問題，同年12月，杜一寶組建了長春市星運房地產開發公司，承攬建設工程。

兩年后，五星村原村委會辦公樓和物流園區被收儲，杜一寶將目光投向村內一片廢棄的魚塘。僅用了兩個月時間，廢棄魚塘被填平夯實。

2013年9月，一個投資1.5億元，占地7.2萬平方米，集住宿、餐飲、配貨、停車、倉儲為一體的綜合性物流園區問天物流園建成。據《吉林日報》報道，投入使用當年收入500萬元，到2019年，達到700萬元。

圖為問天物流辦公樓

杜一寶曾介紹，“問天物流園”寓意“為百姓謀利益問心無愧，干工作實實在在天道酬勤”。

2014年，長春市星運房地產開發公司注銷。2016年，在杜一寶主導下，長春北城水上樂園有限公司成立。公開資料顯示，樂園逐步擴展為集娛樂、住宿、餐飲為一體的綜合體，日接待能力超過3000人。2016至2018年，實現營業收入100余萬元。至2019年，五星村村集體資產規模近5億元，村民人均年收入超過3萬元。

連續創辦企業且初見成效，為他贏得了“明星書記”的稱號。2020年，他被全國“村長”論壇評為“十大杰出村官”。

然而，光環背后，隱患已悄然滋生。

自2021年起，村集體企業接連陷入困境。當年，問天物流園注銷。隨后，長春北城水上樂園陷入多起合同糾紛。一份裁判文書披露，該樂園與某公司簽署票務總代理合同，約定履約期為2018年5月到2020年5月，然而僅履約10個月就再無新的預付票款消耗，最后一次對賬停留在2019年2月，后續再無產品交付。

政企不分

五星村村企危機的形成并非一朝一夕。多位知情人士向中國新聞周刊透露，該村多個集體項目的啟動資金來自征地補償款和銀行貸款，前期沒有經過可行性論證，所欠債務只能“慢慢消化”。

盲目決策，實際是許多村辦企業失敗的共性特征。云南省鄉村振興研究院特聘研究員許玉貴對中國新聞周刊指出，不少村企是為完成鄉鎮政府的要求 “為建而建”，導致建立起來后不知道干什么。

更值得警惕的是，部分村企設立的初衷并非經營產業，而是為了獲取基礎設施項目的財政資金，導致在項目竣工后長期無實質性運轉，甚至因此形成債務負擔。

多位專家告訴中國新聞周刊，村辦企業出現經營問題的核心癥結在于政企不分。

多地村委和村企由“同一套班子”管理。以五星村為例，問天物流園和長春北城水上樂園的法定代表人為杜一寶，在2019年，樂園的法定代表人變更為該村時任黨委副書記李成軍，他同時也是執行董事兼總經理。

杜一寶此前接受采訪畫面

中國農業大學經濟管理學院教授王玉斌接受中國新聞周刊采訪時表示，這種既負責村務又負責企業的模式下，村辦企業難以按照現代企業制度進行所有權與經營權有效分離，行政與市場行為容易混淆。

王玉斌進一步指出，集體成員和集體資產管理者之間存在著委托代理關系，由集體成員構成的農民集體擁有集體資產所有權，但集體資產的實際控制權卻由管理者掌握，而管理者并不是經營風險的主要承擔者。這種權力和責任不對稱的格局下，疊加資源配置和市場研判方面的短板，部分村企負責人難免出現盲目跟風、沖動決策或政績追求，最終因決策失誤造成集體資產流失，甚至滋生權力濫用與腐敗風險。

問題不僅限于治理結構的錯位。北京大學鄉村振興研究院院長雷明對中國新聞周刊說，村企作為企業本身應具有市場屬性。然而，目前不少村辦企業在設立和運營中，并未真正按照市場主體的標準來構建。這些管理人員大多不具備現代企業管理知識，仍然沿襲管理村莊的方法管理企業，顯然難以適應現代企業經營的需要。

資金運作方面的問題同樣突出。雷明指出，村辦企業資金大多來源于財政撥款或幫扶資金，資金成本低，導致管理者缺乏風險意識，市場定位模糊，容易異化為“政績工程”。

村企普遍面臨優質資源相對匱乏、資金來源渠道較為有限等現實制約，難以有效對接項目和適應市場新業態變化。王玉斌指出，在此基礎上推進公益性民生項目，往往會陷入被動墊資和入不敷出的困境。此外，一些村企在政策引導下選擇推進“先建后補”項目時往往放大和加碼，項目啟動的盲目性和管理上可能存在的漏洞，一旦資金到位過晚或因財務管理不規范拿不到專項資金，就會出現爛尾和空置，導致集體資產浪費和流失。

政企不分還帶來另一個后果：“賬務不分。”王玉斌指出，集體經濟兼顧公益性與經營性，但現實中，民生公益性支出被混入企業賬目、企業經營性行為受到公益性財政審批流程限制導致低效率等問題難以避免。特別是在“村財鎮管”背景下，企業經營性行為支出決策需要履行冗長的審批流程，其市場反應能力可能會受到較大影響。

例如，浙江衢州市常山縣曾公開過幾家村辦集體企業收入在村辦集體企業入賬，但部分項目支出卻在村級財務中列支，衢江區某村辦企業營業收入計在企業，而部分勞務費用卻由村經濟合作社支付的案例。

有時，“賬務不清”會更進一步演變為“資金侵占”。

五星村便是典型案例。2023年7月，長春市寬城區紀委通報稱，杜一寶任五星村黨委書記、村委會主任期間，采取虛增會議費用、虛構修路款、虛增供暖燃料費用等方式，分3次套取村集體資金共計62.8萬元，用于個人使用。就在他被罷免村委會主任職務的兩個月前，該村村委會原副主任楊小寧因涉嫌嚴重違紀違法正接受紀律審查和監察調查。

明確責權利

“權責利不清，是許多村企管理混亂的制度性根源。”雷明指出，要擺脫制度性困境，村企亟須向真正的企業化運作轉型，明確對應的責權利。王玉斌建議借鑒國企改革經驗，推動所有權與經營權分離，讓懂管理的職業經理人運營村辦企業，而村集體作為出資人行使監督權。

邁出這一步，首要難題是人才瓶頸。雷明表示，應對村干部進行專業培訓或引入職業經理人。

不過，王玉斌在調研中發現，當前村級治理中，能同時兼具黨務管理、生產經營和市場交易能力的復合型人才極為稀缺。黨支部書記與村主任“一肩挑”制度推行過程中，有的村難以找到理想的帶頭人，老黨員因市場經營知識欠缺難以適應企業管理工作，青年人大量外流背景下部分優秀返鄉青年又可能因非黨員身份等約束無法成為“一肩挑”人選。

為有效緩解這一結構性問題，近年來全國各地推進“新型職業農民培訓”。2022年3月，農業農村部、財政部又啟動了鄉村產業振興帶頭人“頭雁”項目，擬在五年內培育10萬名“頭雁”。

“但與全國約60萬個村產業發展實際人才需求相比，缺口很大。”王玉斌強調，這些返鄉創業青年多為“農二代”或擁有“三農”情懷、受教育程度較高的群體，但在一定程度上存在重復培養或培訓科目與實際需求不符等問題，即使全為有效培訓，也遠遠滿足不了實際需求。

治理能力的提升，也離不開監管機制的完善。雷明認為，應推動村企設立獨立的董事會與監事會，健全審計制度和財務公開。與此同時，王玉斌表示，既要加強村干部管理，如績效考核、定期輪崗等，也要加強警示教育，營造不敢腐、不能腐、不想腐的氛圍。

事實上，制度探索早已開始。2010年，村務監督委員會被寫入村民委員會組織法，該委員會被賦予負責村民民主理財和監督村務公開的職責，在一些村企中逐漸發揮作用。

湖北孝昌縣新崗村的實踐便是樣本。2011年，當地通過村民入股設立股份制建材企業，明確所有重大投資需經村民代表大會討論通過，財務收支每月報表公開。村委對企業賬目實行雙重監督，并設立專門賬戶，確保資金用于再投資而非私分。截至2024年，村集體年收入已達53.4萬元。

山東龍口市尹村的經驗亦具參考價值。自1985年起擔任村黨支部書記的劉玉祥，將村里的粉絲作坊發展成了如今資產3000多萬元的村辦企業。他對中國新聞周刊強調，最重要的是，“賬不能亂套”。 該村嚴格執行企業賬務簽字審批、對賬入庫、每月報表制度，并設立“分賬”機制：每年從粉絲廠利潤中拿出50萬元作為“村財鄉管”，由鎮政府統籌用于村集體福利發放及公共基礎設施支出，如高齡老人和經濟困難群體補貼、路燈、村道建設和維護等；其余部分作為企業流動資金用于再發展。

合理的激勵與利益分配機制同樣關鍵。許玉貴指出，在資金層面，縣鄉政府可通過財政注資、專項基金支持等方式，緩解企業初期投入壓力；至于村企內部，可按照責權利對等的原則，對公司管理人員、技術人員和職工，根據崗位職責和工作業績，給予相應的薪酬、獎金和表彰獎勵，讓中下層人員有職務上升的空間。

“最終目標是構建一個真正的市場化企業，使其在市場中可持續運作，并成為帶動農村經濟發展的堅實力量。”雷明說。

記者：解雪薇（xiexuewei@chinanews.com）

編輯：胡韻