“明星書記”成了“階下囚”，他主導(dǎo)創(chuàng)辦的村辦企業(yè)也垮了。

近日，長春市寬城區(qū)欣園街道五星村原黨委書記、村委會主任杜一寶被通報盲目鋪攤子、上項目，搞“政績工程”。當(dāng)中先后使用4600余萬元集體資金成立三家村辦企業(yè)，目前，兩家企業(yè)嚴(yán)重虧損，一家企業(yè)倒閉的細節(jié)引發(fā)熱議，這一大多由村集體出資設(shè)立的企業(yè)模式，重新引發(fā)輿論關(guān)注。

杜一寶被通報盲目鋪攤子、上項目，搞“政績工程” 圖/長春市寬城區(qū)黨員教育中心視頻截圖

村辦企業(yè)蓬勃發(fā)展于20世紀(jì)80年代。國家統(tǒng)計局在2001年發(fā)布的公報中顯示，截至1996年，全國共有村辦企業(yè)超過51萬個。隨著產(chǎn)權(quán)制度改革，部分村辦企業(yè)改制成為股份合作制或私營企業(yè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動下，一些地方重新探索村辦企業(yè)作為增收路徑，但現(xiàn)實的運行狀況卻并不樂觀。有數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，仍有超過45%的村集體經(jīng)濟處于“空殼化”狀態(tài)。

就職于山東萊州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的梁鳳敏在2021年的調(diào)研中指出，在當(dāng)?shù)?個城區(qū)駐地或經(jīng)濟較發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的45家村集體企業(yè)中，正常經(jīng)營的企業(yè)有38家，余下7家企業(yè)屬于注冊后未運行或停止運營。而這38家企業(yè)中，有18家近三年未向村集體上繳利潤，除個別因違法違紀(jì)問題正在接受調(diào)查外，其他均自述經(jīng)營不善，企業(yè)利潤低或沒有利潤。

多位專家也對中國新聞周刊指出，當(dāng)前村辦企業(yè)面臨基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展目標(biāo)偏離和運營低效“三重困境”。一些企業(yè)未經(jīng)充分調(diào)研和論證倉促上馬，最終因經(jīng)營不善淪為“空殼”。 更有甚者，因權(quán)責(zé)不清、管理混亂，出現(xiàn)了“掙錢是個人，虧本是企業(yè)”的怪象。

明星書記與“政績幻影”

五星村位于長春市寬城區(qū)城鄉(xiāng)接合部，是典型的城中村。

1986年，杜一寶從部隊復(fù)員后，先后擔(dān)任毛織廠、水玻璃廠廠長和建筑公司經(jīng)理。2010年，他高票當(dāng)選為村委會主任時，村民評價他有“軍人的精干、企業(yè)家的頭腦”。

彼時，五星村面臨著城鎮(zhèn)化推進中的現(xiàn)實難題：大部分土地被征收，失地農(nóng)民增多，村集體資產(chǎn)為70萬元。

為了解決村民的就業(yè)問題，同年12月，杜一寶組建了長春市星運房地產(chǎn)開發(fā)公司，承攬建設(shè)工程。

兩年后，五星村原村委會辦公樓和物流園區(qū)被收儲，杜一寶將目光投向村內(nèi)一片廢棄的魚塘。僅用了兩個月時間，廢棄魚塘被填平夯實。

2013年9月，一個投資1.5億元，占地7.2萬平方米，集住宿、餐飲、配貨、停車、倉儲為一體的綜合性物流園區(qū)問天物流園建成。據(jù)《吉林日報》報道，投入使用當(dāng)年收入500萬元，到2019年，達到700萬元。

圖為問天物流辦公樓

杜一寶曾介紹，“問天物流園”寓意“為百姓謀利益問心無愧，干工作實實在在天道酬勤”。

2014年，長春市星運房地產(chǎn)開發(fā)公司注銷。2016年，在杜一寶主導(dǎo)下，長春北城水上樂園有限公司成立。公開資料顯示，樂園逐步擴展為集娛樂、住宿、餐飲為一體的綜合體，日接待能力超過3000人。2016至2018年，實現(xiàn)營業(yè)收入100余萬元。至2019年，五星村村集體資產(chǎn)規(guī)模近5億元，村民人均年收入超過3萬元。

連續(xù)創(chuàng)辦企業(yè)且初見成效，為他贏得了“明星書記”的稱號。2020年，他被全國“村長”論壇評為“十大杰出村官”。

然而，光環(huán)背后，隱患已悄然滋生。

自2021年起，村集體企業(yè)接連陷入困境。當(dāng)年，問天物流園注銷。隨后，長春北城水上樂園陷入多起合同糾紛。一份裁判文書披露，該樂園與某公司簽署票務(wù)總代理合同，約定履約期為2018年5月到2020年5月，然而僅履約10個月就再無新的預(yù)付票款消耗，最后一次對賬停留在2019年2月，后續(xù)再無產(chǎn)品交付。

政企不分

五星村村企危機的形成并非一朝一夕。多位知情人士向中國新聞周刊透露，該村多個集體項目的啟動資金來自征地補償款和銀行貸款，前期沒有經(jīng)過可行性論證，所欠債務(wù)只能“慢慢消化”。

盲目決策，實際是許多村辦企業(yè)失敗的共性特征。云南省鄉(xiāng)村振興研究院特聘研究員許玉貴對中國新聞周刊指出，不少村企是為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求 “為建而建”，導(dǎo)致建立起來后不知道干什么。

更值得警惕的是，部分村企設(shè)立的初衷并非經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，而是為了獲取基礎(chǔ)設(shè)施項目的財政資金，導(dǎo)致在項目竣工后長期無實質(zhì)性運轉(zhuǎn)，甚至因此形成債務(wù)負擔(dān)。

多位專家告訴中國新聞周刊，村辦企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營問題的核心癥結(jié)在于政企不分。

多地村委和村企由“同一套班子”管理。以五星村為例，問天物流園和長春北城水上樂園的法定代表人為杜一寶，在2019年，樂園的法定代表人變更為該村時任黨委副書記李成軍，他同時也是執(zhí)行董事兼總經(jīng)理。

杜一寶此前接受采訪畫面

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授王玉斌接受中國新聞周刊采訪時表示，這種既負責(zé)村務(wù)又負責(zé)企業(yè)的模式下，村辦企業(yè)難以按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)有效分離，行政與市場行為容易混淆。

王玉斌進一步指出，集體成員和集體資產(chǎn)管理者之間存在著委托代理關(guān)系，由集體成員構(gòu)成的農(nóng)民集體擁有集體資產(chǎn)所有權(quán)，但集體資產(chǎn)的實際控制權(quán)卻由管理者掌握，而管理者并不是經(jīng)營風(fēng)險的主要承擔(dān)者。這種權(quán)力和責(zé)任不對稱的格局下，疊加資源配置和市場研判方面的短板，部分村企負責(zé)人難免出現(xiàn)盲目跟風(fēng)、沖動決策或政績追求，最終因決策失誤造成集體資產(chǎn)流失，甚至滋生權(quán)力濫用與腐敗風(fēng)險。

問題不僅限于治理結(jié)構(gòu)的錯位。北京大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院院長雷明對中國新聞周刊說，村企作為企業(yè)本身應(yīng)具有市場屬性。然而，目前不少村辦企業(yè)在設(shè)立和運營中，并未真正按照市場主體的標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)建。這些管理人員大多不具備現(xiàn)代企業(yè)管理知識，仍然沿襲管理村莊的方法管理企業(yè)，顯然難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營的需要。

資金運作方面的問題同樣突出。雷明指出，村辦企業(yè)資金大多來源于財政撥款或幫扶資金，資金成本低，導(dǎo)致管理者缺乏風(fēng)險意識，市場定位模糊，容易異化為“政績工程”。

村企普遍面臨優(yōu)質(zhì)資源相對匱乏、資金來源渠道較為有限等現(xiàn)實制約，難以有效對接項目和適應(yīng)市場新業(yè)態(tài)變化。王玉斌指出，在此基礎(chǔ)上推進公益性民生項目，往往會陷入被動墊資和入不敷出的困境。此外，一些村企在政策引導(dǎo)下選擇推進“先建后補”項目時往往放大和加碼，項目啟動的盲目性和管理上可能存在的漏洞，一旦資金到位過晚或因財務(wù)管理不規(guī)范拿不到專項資金，就會出現(xiàn)爛尾和空置，導(dǎo)致集體資產(chǎn)浪費和流失。

政企不分還帶來另一個后果：“賬務(wù)不分。”王玉斌指出，集體經(jīng)濟兼顧公益性與經(jīng)營性，但現(xiàn)實中，民生公益性支出被混入企業(yè)賬目、企業(yè)經(jīng)營性行為受到公益性財政審批流程限制導(dǎo)致低效率等問題難以避免。特別是在“村財鎮(zhèn)管”背景下，企業(yè)經(jīng)營性行為支出決策需要履行冗長的審批流程，其市場反應(yīng)能力可能會受到較大影響。

例如，浙江衢州市常山縣曾公開過幾家村辦集體企業(yè)收入在村辦集體企業(yè)入賬，但部分項目支出卻在村級財務(wù)中列支，衢江區(qū)某村辦企業(yè)營業(yè)收入計在企業(yè)，而部分勞務(wù)費用卻由村經(jīng)濟合作社支付的案例。

有時，“賬務(wù)不清”會更進一步演變?yōu)椤百Y金侵占”。

五星村便是典型案例。2023年7月，長春市寬城區(qū)紀(jì)委通報稱，杜一寶任五星村黨委書記、村委會主任期間，采取虛增會議費用、虛構(gòu)修路款、虛增供暖燃料費用等方式，分3次套取村集體資金共計62.8萬元，用于個人使用。就在他被罷免村委會主任職務(wù)的兩個月前，該村村委會原副主任楊小寧因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法正接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。

明確責(zé)權(quán)利

“權(quán)責(zé)利不清，是許多村企管理混亂的制度性根源。”雷明指出，要擺脫制度性困境，村企亟須向真正的企業(yè)化運作轉(zhuǎn)型，明確對應(yīng)的責(zé)權(quán)利。王玉斌建議借鑒國企改革經(jīng)驗，推動所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，讓懂管理的職業(yè)經(jīng)理人運營村辦企業(yè)，而村集體作為出資人行使監(jiān)督權(quán)。

邁出這一步，首要難題是人才瓶頸。雷明表示，應(yīng)對村干部進行專業(yè)培訓(xùn)或引入職業(yè)經(jīng)理人。

不過，王玉斌在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前村級治理中，能同時兼具黨務(wù)管理、生產(chǎn)經(jīng)營和市場交易能力的復(fù)合型人才極為稀缺。黨支部書記與村主任“一肩挑”制度推行過程中，有的村難以找到理想的帶頭人，老黨員因市場經(jīng)營知識欠缺難以適應(yīng)企業(yè)管理工作，青年人大量外流背景下部分優(yōu)秀返鄉(xiāng)青年又可能因非黨員身份等約束無法成為“一肩挑”人選。

為有效緩解這一結(jié)構(gòu)性問題，近年來全國各地推進“新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)”。2022年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部又啟動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭人“頭雁”項目，擬在五年內(nèi)培育10萬名“頭雁”。

“但與全國約60萬個村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際人才需求相比，缺口很大。”王玉斌強調(diào)，這些返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年多為“農(nóng)二代”或擁有“三農(nóng)”情懷、受教育程度較高的群體，但在一定程度上存在重復(fù)培養(yǎng)或培訓(xùn)科目與實際需求不符等問題，即使全為有效培訓(xùn)，也遠遠滿足不了實際需求。

治理能力的提升，也離不開監(jiān)管機制的完善。雷明認(rèn)為，應(yīng)推動村企設(shè)立獨立的董事會與監(jiān)事會，健全審計制度和財務(wù)公開。與此同時，王玉斌表示，既要加強村干部管理，如績效考核、定期輪崗等，也要加強警示教育，營造不敢腐、不能腐、不想腐的氛圍。

事實上，制度探索早已開始。2010年，村務(wù)監(jiān)督委員會被寫入村民委員會組織法，該委員會被賦予負責(zé)村民民主理財和監(jiān)督村務(wù)公開的職責(zé)，在一些村企中逐漸發(fā)揮作用。

湖北孝昌縣新崗村的實踐便是樣本。2011年，當(dāng)?shù)赝ㄟ^村民入股設(shè)立股份制建材企業(yè)，明確所有重大投資需經(jīng)村民代表大會討論通過，財務(wù)收支每月報表公開。村委對企業(yè)賬目實行雙重監(jiān)督，并設(shè)立專門賬戶，確保資金用于再投資而非私分。截至2024年，村集體年收入已達53.4萬元。

山東龍口市尹村的經(jīng)驗亦具參考價值。自1985年起擔(dān)任村黨支部書記的劉玉祥，將村里的粉絲作坊發(fā)展成了如今資產(chǎn)3000多萬元的村辦企業(yè)。他對中國新聞周刊強調(diào)，最重要的是，“賬不能亂套”。 該村嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)賬務(wù)簽字審批、對賬入庫、每月報表制度，并設(shè)立“分賬”機制：每年從粉絲廠利潤中拿出50萬元作為“村財鄉(xiāng)管”，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌用于村集體福利發(fā)放及公共基礎(chǔ)設(shè)施支出，如高齡老人和經(jīng)濟困難群體補貼、路燈、村道建設(shè)和維護等；其余部分作為企業(yè)流動資金用于再發(fā)展。

合理的激勵與利益分配機制同樣關(guān)鍵。許玉貴指出，在資金層面，縣鄉(xiāng)政府可通過財政注資、專項基金支持等方式，緩解企業(yè)初期投入壓力；至于村企內(nèi)部，可按照責(zé)權(quán)利對等的原則，對公司管理人員、技術(shù)人員和職工，根據(jù)崗位職責(zé)和工作業(yè)績，給予相應(yīng)的薪酬、獎金和表彰獎勵，讓中下層人員有職務(wù)上升的空間。

“最終目標(biāo)是構(gòu)建一個真正的市場化企業(yè)，使其在市場中可持續(xù)運作，并成為帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的堅實力量。”雷明說。

記者：解雪薇（xiexuewei@chinanews.com）

編輯：胡韻