漸進式開放：中國開放道路的突出特色

對外開放是中國共產(chǎn)黨做出的重大決策。文化大革命結束后，中央隨即派人出國考察，1978年5月到6月，時任國務院副總理的谷牧帶團去西歐考察，親眼看到了國內(nèi)外各方面特別是技術和產(chǎn)業(yè)方面的差距，回國后向中央提出了引進先進技術和管理經(jīng)驗的建議。1978年12月召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會，是中國改革開放和現(xiàn)代化進程中的重要里程碑。關于對外開放，全會指出“在自力更生的基礎上積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟合作，努力采用世界先進技術和先進設備”。

對外開放是新中國經(jīng)濟建設中的一項新事物，政治上面對許多質(zhì)疑和擔憂，經(jīng)濟上面對許多挑戰(zhàn)和不確定性，產(chǎn)業(yè)界應對開放能力較差，在這種環(huán)境下，全面一攬子的對外開放不可行也并非最優(yōu)。因此，決策層決定采取“小切口”“小步走”的方式開放，并在實踐中形成了漸進開放模式。漸進開放體現(xiàn)在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、投資等各方面，其中區(qū)域漸進開放最有代表性和綜合性，下面以其為例簡要描述這個過程。

1979年7月10日，中央和國務院發(fā)出文件，決定在深圳、珠海、汕頭、廈門四個市劃出部分地區(qū)試辦經(jīng)濟特區(qū)。此后20年時間內(nèi)，對外開放區(qū)域逐步擴大，享有優(yōu)惠政策的開放區(qū)域逐步擴大，從沿海地區(qū)到沿江、沿邊地區(qū)和內(nèi)陸省會城市，到2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的西部對外開放，實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的開放格局。

經(jīng)濟特區(qū)在對外貿(mào)易、利用外資、外匯使用、對外經(jīng)貿(mào)管理體制等方面都享有更加寬松和優(yōu)惠的政策。以較早成立的四個特區(qū)為例，在經(jīng)濟管理上實行特殊的管理體制，對特區(qū)政府授予相當省級的經(jīng)濟管理權限，允許采用市場調(diào)節(jié)手段，允許多種經(jīng)濟成分發(fā)展，對外商投資企業(yè)所得稅率減按15%征收等。四個特區(qū)特別是深圳經(jīng)濟特區(qū)在設立之后短短幾年的巨大變化，成為全國矚目的發(fā)展典范，為堅持和擴大開放提供了最有力的實踐支撐。

加入世貿(mào)組織：

對接全球貿(mào)易體制的努力與成效

2001年，經(jīng)過15年的努力，中國正式加入了世界貿(mào)易組織（以下簡稱世貿(mào)組織），全面履行各項承諾和多邊義務，實現(xiàn)了與世界多邊經(jīng)貿(mào)體制的順利對接，中國對外開放進入新階段。

加入世貿(mào)組織是黨中央、國務院高瞻遠矚、審時度勢、主動迎接經(jīng)濟全球化挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略決策。入世前后，中國領導人多次指出，加入世貿(mào)組織將有力推動國內(nèi)體制改革，競爭將推動中國產(chǎn)業(yè)提高競爭力。2002年召開的黨的十六大，再次表述了以開放促改革促發(fā)展的重要思想：“適應經(jīng)濟全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢，在更大范圍、更廣領域和更高層次上參與國際經(jīng)濟技術合作和競爭，充分利用國際國內(nèi)兩個市場，優(yōu)化資源配置，拓寬發(fā)展空間，以開放促改革促發(fā)展。”

入世前后，為了適應成員國經(jīng)濟貿(mào)易體制與WTO多邊體制相一致的要求，我們大面積清理法律、法規(guī)，大力改革不適應市場經(jīng)濟的管理體制，建立起既符合國際規(guī)則又適合中國國情的涉外經(jīng)濟管理體制。世貿(mào)組織倡導的國民待遇、透明度、非歧視、公平競爭等基本原則，都體現(xiàn)在這個時期制定和修定的法律和政策之中。“入世”使中國以市場經(jīng)濟規(guī)律為基礎的法制建設有了突飛猛進的進展。

同時，為了適應國內(nèi)企業(yè)更多參與國際競爭的需要，國內(nèi)許多方面的改革開始加速，在轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、完善統(tǒng)一公平的市場體系、加強知識產(chǎn)權保護等方面都取得了重大進展，有力推動了整體改革。擴大開放再次全面推動了國內(nèi)體制的改革過程。

下表是入世前后我們在法律制定、服務業(yè)開放、透明度、外貿(mào)體制、外資體制等方面推進的重要舉措。

入世以來，我們遵守承諾，貨物貿(mào)易領域市場開放水平大幅度提高。中國的平均關稅從2001年加入時的15.3%降低到了2006年的9.9%，其中農(nóng)產(chǎn)品平均關稅從23.2%降到15.2%，工業(yè)品平均關稅從14.8%降到9.0%。工業(yè)品中，較為典型的如汽車整車關稅從69.2%降到25%、汽車零部件關稅從22.9%降到10.4%，到2005年1月1日，中國絕大多數(shù)的關稅削減承諾已執(zhí)行完畢。中國承諾取消的進口配額、進口許可證和特定招標等非關稅措施，也已按承諾到2005年1月1日全部取消完畢。2018年，我國再次自主下調(diào)關稅水平至7.5%。

以漸進開放促增量改革：

創(chuàng)造改革需求與體制供給

（一）為何選擇漸進式開放

我們開放的一個突出特點是“漸進式”，在很長時間內(nèi)開放在產(chǎn)業(yè)和地域上都是“不完全”和“雙軌制”的。這種狀況曾經(jīng)受到很多批評，認為市場長期被扭曲，資源會錯配，因此不可持續(xù)。然而在這種開放過程中，我們?nèi)〉昧耸乐币姷某删汀！爸袊适隆钡倪@個部分很值得回顧總結。

1. 達成共識需要實踐成效

開放之初，決策者清楚地認識到，需要通過有限開放的良好效果來逐步統(tǒng)一認識和形成共識。僅僅建立經(jīng)濟特區(qū)這件事，就要面對很多方面的質(zhì)疑和壓力。這種情況下，講道理重要，好的開放效果更重要。深圳特區(qū)開放僅僅幾年，出口增長、吸引外資擴大就業(yè)、城市建設、服務業(yè)發(fā)展、居民收入等方面都有突出進展，成為了全國人民向往、世界矚目的一方熱土。經(jīng)濟特區(qū)確實起到了黨中央要求的“要為全國社會主義建設和體制改革探索道路”的作用，使得此后開放擴大推進順利。

2. 為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力提升留出時間

漸進式改開放是一種既放開增量促進增長、又為存量調(diào)整留出時間空間的開放方式，在開放初期既允許新型出口企業(yè)的成長，例如大量“三來一補”企業(yè)和外商投資企業(yè)，又不從根本上觸及原有體制下的既得利益集團如國有貿(mào)易公司和國有企業(yè)的既得利益，對經(jīng)濟、社會的震動較輕，改革的阻力較小。在開放的同時，國內(nèi)改革也在起步和推進。外資企業(yè)進入和國內(nèi)多種所有制企業(yè)增加，競爭壓力加大，不僅民營企業(yè)迅速成長，國有企業(yè)通過不斷改革調(diào)整，競爭力也明顯提升，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)整體實力不斷增強，從整體上具備了在開放環(huán)境下與跨國公司競爭的能力。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學的角度看，企業(yè)從國內(nèi)市場走向國際市場，是一個信息處理機制的復雜轉(zhuǎn)變過程，企業(yè)只能通過實踐過程逐步適應。

3.我們具有漸進式開放的特殊有利條件

開放初期我們國情有兩個有利于漸進式開放的特點。一是大量勞動力以極低收入水平為代價沉淀在農(nóng)村，有幾億可接受較低工資水平的待轉(zhuǎn)移勞動力。這個初始條件支持了制造業(yè)以較低成本長期大量吸納新勞動力，支撐了勞動密集型出口產(chǎn)業(yè)較長時期的增長。二是香港澳門因素。從“同胞”和“可控”兩點考慮，設立經(jīng)濟特區(qū)的阻力大大減少。

總之，開放過程中，決策層一直在權衡各種因素，把握住改革開放與發(fā)展穩(wěn)定的關系。為宏觀調(diào)控、為產(chǎn)業(yè)競爭力提升和各個方面改革留出了適應和調(diào)整時間，保持了開放過程中的共識形成和大局穩(wěn)定。

（二）開放創(chuàng)造改革需求與體制供給

對外開放促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。

1. 開放創(chuàng)造新體制需求：改革選項來源

設立經(jīng)濟特區(qū)，吸引較多外資前來設立企業(yè)，發(fā)展“三來一補”擴大對外貿(mào)易等，都必然產(chǎn)生對市場運作的需求。這種需求引導的改革選項，推進了特區(qū)范圍內(nèi)外貿(mào)體制，商品市場、要素市場、勞動力市場、企業(yè)所有制結構、經(jīng)濟管理體制、法律法規(guī)體系等市場經(jīng)濟制度框架的形成和發(fā)展，使特區(qū)成為了國內(nèi)經(jīng)濟體制改革的綜合試驗區(qū)。

2. 開放提供新體制供給：改革方向參照

成立經(jīng)濟特區(qū)，使我們能夠?qū)W習、借鑒和引入國際經(jīng)驗。一是從引進的外資企業(yè)身上學習現(xiàn)代企業(yè)管理知識；二是理解促進企業(yè)增加產(chǎn)量擴大出口所需要的體制機制；三是學到了市場運行中如何運用好價格機制、何為有效的投資體制和外匯管理體制等等；四是推動了我國會計制度與國際接軌，這是在全球市場上提高企業(yè)透明度、形成市場信心和預期的基礎。1993年7月開始在全國推行新的會計制度，基本上做到了與國際慣例接軌。特別是加入世界貿(mào)易組織，促使我們對標全球多邊貿(mào)易體制，全面推進社會主義市場體制建設。

3. 開放創(chuàng)造法律建設需求：立法順序選擇

中國與市場經(jīng)濟相容的法律制度的建立就是從制定吸收外資相關法律開始的。1979年7月頒布了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。該法律的起草參考了世界上30多個國家的有關法律，對中國市場化改革發(fā)揮了啟蒙的作用。稍后還有《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國外匯管理暫行條例》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)登記管理辦法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)勞動管理規(guī)定》等，從1983年到1991年底，僅全國人大和國務院頒布的涉外經(jīng)濟法規(guī)就超過200多個，在這些法律法規(guī)中，引入了市場經(jīng)濟中最必要、最基本的概念和制度框架，對中國隨后的市場化改革是重要的先導和啟蒙。

（三）中國經(jīng)驗的普遍價值

中國開放道路的獨特性提出了一個重要問題：我們是否“特殊”到了這樣的程度，現(xiàn)有的理論不能有效解釋，需要構造一個新的理論框架來分析？我的理解是，中國的開放從起點和步驟上看，從發(fā)展過程中的各個截面上看，的確顯示出與多數(shù)國家開放模式的較大背離，但從長期趨勢和本質(zhì)特點看，仍然遵循經(jīng)濟開放的基本規(guī)律。

第一，理論推斷應該出現(xiàn)的基礎性變化我們都遵循。在基本走勢和主要特征上，我們呈現(xiàn)與其他發(fā)展中國家在開放進程中相同的變化趨同：初級產(chǎn)品為主的出口結構迅速變化，勞動密集的制造業(yè)成為經(jīng)濟增長和出口增長的主要帶動部門；部分國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈分解重組，進入國際產(chǎn)業(yè)分工鏈條中；在原有產(chǎn)業(yè)受到開放沖擊的同時，新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)迅速成長；國際市場的競爭壓力推動國內(nèi)各方面改革進程；隨著經(jīng)濟實力增強和勞動生產(chǎn)率提高，本國貨幣從貶值到逐步升值等等。這些都是眾多發(fā)展中國家曾經(jīng)經(jīng)歷過的開放畫面。

第二，我們國情方面的獨特影響都能給予理論解釋。比如，我國要素結構嚴重失衡，迫切需要通過國際國內(nèi)兩種資源兩個市場來進行調(diào)整；再比如開放初期國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的分散競爭格局，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)快速成長提升競爭力有積極影響。因此開放逐步放開并未對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來嚴重沖擊。我們能夠有效地控制開放進程，從地域到產(chǎn)業(yè)都把握住進度，這與中國政府干預經(jīng)濟的傳統(tǒng)能力有直接關系；數(shù)量眾多的外資企業(yè)和本土企業(yè)在競爭中都獲得很大發(fā)展，這與我們市場規(guī)模巨大、可容納多個競爭主體直接有關。總之這些表現(xiàn)雖然獨特，但都有相應的理論解釋。

第三，不同開放道路是各自權衡，要理解其他選擇。我們的漸進開放雖然有效，對其他國家可能并不適用，例如前蘇聯(lián)和一些東歐國家，在20個世紀80年代，國有經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢，甚至占有高達90%以上的份額，農(nóng)村勞動力數(shù)量少、比重低，沒有為“低成本開放型經(jīng)濟”的成長留下多少低成本、待轉(zhuǎn)移的勞動力，很難實現(xiàn)大規(guī)模低成本的制造業(yè)產(chǎn)品出口。更況且漸進式開放與激進式開放的區(qū)別只是相對的，沒有哪個國家一夜之間將貿(mào)易和投資體制全部放開，差別是進度快慢和控制進程的方式不同，中國的特點只是“時間較長、控制有效”。中國漸進式開放過程中也出現(xiàn)一些問題，例如持續(xù)增長的外匯儲備對宏觀調(diào)控形成的壓力等。總之，開放方式和進程快慢需要權衡選擇，條件和目標不同選擇不同。

多年來開放理論研究的進展表明，在分析中國對外開放問題時，國際上通用的分析框架或許不是最恰當?shù)模鸫a是可以有效參考的。實際上，這些理論即使在分析發(fā)達國家的開放問題時，也并不見得十分貼切，存在許多重要爭論和不同觀點，理論本身也仍然在發(fā)展與變化之中，適宜總是相對的。講好中國故事，總結我們的經(jīng)驗很重要，借鑒吸收他人的學術成果也有重要參考價值。

未來部署與展望：

高標準開放和制度性開放

2013年以來，黨中央提出一系列擴大開放推動改革的新部署新要求。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“推動對內(nèi)對外開放相互促進”和“以開放促改革”。2017年黨的十九大報告提出推動形成“全面開放”新格局，主動參與和推動經(jīng)濟全球化進程，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟。2020年的十九屆四中全會，提出要推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。這些頂層戰(zhàn)略的提出，表明中國對外開放進入一個新階段，呈現(xiàn)四個突出特點。

1. 強調(diào)加入高標準貿(mào)易協(xié)定

近些年來，受多種因素影響，一些新的多雙邊高標準貿(mào)易協(xié)定出現(xiàn)，如日歐EPA、美墨加協(xié)定、歐加FTA等。這些貿(mào)易協(xié)定涉及零關稅、服務業(yè)開放、服務貿(mào)易、電子商務及市場準入、知識產(chǎn)權保護、環(huán)境保護等。2020年11月20日，習近平主席在APEC領導人非正式會議上指出，中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP），引發(fā)國內(nèi)外廣泛關注與巨大反響。《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）也明確提出“積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定，推動商簽更多高標準自由貿(mào)易協(xié)定和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定”。CPTPP具有高目標、高標準、新規(guī)則的特點，是2018年以來多個高標準自由貿(mào)易協(xié)定的代表性協(xié)定。這些協(xié)定如果全部生效，將覆蓋55%以上的國際貿(mào)易和國際投資，推動相關領域新一輪全球化進程。我們繼續(xù)擴大開放，繞不過這些方面，要及早研究這些標準的影響和對策，推進建設與其相銜接的制度體系，并著眼于我們自身優(yōu)勢、特點和需求，推出我們的立場和優(yōu)先選項。對接高標準貿(mào)易和投資協(xié)定，一方面能夠倒逼國內(nèi)改革，為供給側(cè)結構改革與制度創(chuàng)新注入活力；另一方面，通過我們的努力，為今后全球化治理體系的形成和發(fā)展貢獻中國力量。

2. 強調(diào)推動“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展

“一帶一路”這個新的全球經(jīng)貿(mào)與產(chǎn)業(yè)合作平臺，是國際關系中的重要新變量，意義重大。十九屆五中全會提出，要推動“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。目前，中國累計與122個國家、29個國際組織簽署了170份政府間共建“一帶一路”合作文件。已與13個沿線國家簽署或升級了5個自貿(mào)協(xié)定，與21個沿線國家簽署了本幣互換協(xié)議。亞投行、絲路基金及中國與中東歐“16+1”金融控股公司成立。在以往合作的基礎上，五中全會特別強調(diào)了綠色、開放、廉潔的理念，強調(diào)了產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作體系，強調(diào)了以企業(yè)為主體，以市場為導向，強調(diào)了遵循國際慣例和債務可持續(xù)原則，這將進一步推動“一帶一路”成為開放包容的全球合作重要平臺。

3. 強調(diào)提升自貿(mào)區(qū)地位

中國自2013年以來分批建立了共21個自由貿(mào)易試驗區(qū)，希望它們成為進一步提高對外開放水平、有更高貿(mào)易和投資自由度的實驗田。2018年又建立了海南自由貿(mào)易港，在推進高水平對外開放方面取得了豐碩的成果。黨的十九屆五中全會要求，完善自由貿(mào)易試驗區(qū)布局，賦予其更大改革自主權；《綱要》再次強調(diào)，要實施自由貿(mào)易區(qū)提升戰(zhàn)略，深化貿(mào)易投資自由化，形成面向全球的高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡。《綱要》還明確，在貿(mào)易與投資新規(guī)則和新議題談判中，優(yōu)先領域是貿(mào)易便利化、投資、電子商務、環(huán)境、政府采購等領域。要通過自貿(mào)區(qū)的實踐探索，為中國加入CPTPP等高標準貿(mào)易協(xié)定提供了一定的基礎條件與經(jīng)驗做法。

4. 強調(diào)制度性開放

漸進式開放的一個特點，就是面向不同區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的政策處于不斷變化之中。經(jīng)過40年的持續(xù)努力，2018年中央經(jīng)濟工作會議首次提出“制度型開放”的重要概念，這是中國對外開放進入新階段的重要標志。十九屆四中全會、五中全會都對此有進一步的闡述。《綱要》再次明確，要穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。制度性開放的重要性，一方面在于貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預期，有利于貿(mào)易和投資的長期穩(wěn)定發(fā)展；另一方面是讓市場機制在對外開放中更多發(fā)揮配置資源的基礎性作用，使開放繼續(xù)發(fā)揮推動改革的重要作用。我們已經(jīng)明確對內(nèi)要建設高標準的市場體系，對外要構建與國際先進規(guī)則相銜接的開放體系，制度性開放就成為必然而緊迫的任務。

END

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