本期文章

檢察民事公益訴訟管轄制度

困境及完善路徑研究

——邱揚震

作者

邱揚震

廈門市思明區(qū)人民檢察院第五檢察部五級檢察官助理，西南政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士。

所獲榮譽：參與撰寫的論文《自認制度在民事檢察監(jiān)督中的適用研究》發(fā)表在《福建檢察》，撰寫的論文《檢察民事公益訴訟管轄制度困境及完善路徑研究》發(fā)表在《廈門檢察》。

本文共5395字，預(yù)計閱讀時間17分鐘。

摘要：檢察民事公益訴訟制度作為新時代一項重要的制度創(chuàng)新，其管轄問題兼具重要性與復(fù)雜性。目前檢察民事公益訴訟制度已初步形成體系，但仍面臨級別管轄錯位、跨區(qū)劃集中管轄未成體系、地域管轄規(guī)則簡單化、管轄制度銜接不暢等實踐困境，有待通過級別管轄下放基層、構(gòu)建跨區(qū)劃集中管轄制度體系、細化地域管轄規(guī)則、完善管轄制度銜接等路徑進一步完善檢察民事公益訴訟管轄制度。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；民事公益訴訟管轄；檢察民事公益訴訟管轄制度

一

檢察民事公益訴訟管轄

制度背景

檢察民事公益訴訟制度作為新時代一項獨具中國特色的制度創(chuàng)新，其管轄問題亦兼具重要性與復(fù)雜性。一方面，檢察民事公益訴訟管轄制度涉及檢察機關(guān)自身內(nèi)部管轄職能范圍劃分以及與審判機關(guān)管轄職能協(xié)同與銜接，保障民事公益訴訟司法秩序穩(wěn)定性與檢察機關(guān)職責(zé)行使的可預(yù)期性；另一方面，檢察民事公益訴訟管轄制度作為一項全新的司法制度，相較于普通民事訴訟案件的管轄問題，更具復(fù)雜性。一是其訴訟類型復(fù)雜，包括民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟；二是管轄主體復(fù)雜化，采用立案管轄與訴訟管轄主體相分離的管轄模式；三是管轄領(lǐng)域眾多復(fù)雜且正在向新領(lǐng)域拓展。而目前檢察民事公益訴訟管轄法律規(guī)范尚未形成完善集中的制度體系，導(dǎo)致檢察民事公益訴訟管轄面臨實踐困境，有待通過專門性立法在全國范圍內(nèi)為檢察民事公益訴訟管轄制度提供更加完善的法律規(guī)范支撐，使檢察民事公益訴訟管轄制度趨于系統(tǒng)化，走出當(dāng)前所面臨的實踐困境。

二

目前檢察民事公益訴訟管轄

的基本法律體系

目前民訴法以及民訴解釋僅對檢察民事公益訴訟的主體及部分法定辦案領(lǐng)域進行粗略規(guī)定，未涉及檢察民事公益訴訟管轄制度。2015年最高檢發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》對檢察民事公益訴訟管轄進行了原則性規(guī)定①，人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州) 人民檢察院管轄。但該規(guī)定也僅是在部分地區(qū)試點，并未在全國范圍統(tǒng)一適用。真正意義上在全國范圍內(nèi)確立的檢察民事公益訴訟管轄基本制度是2018年3月2日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》②，明確規(guī)定由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院相對應(yīng)的市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，確立檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的級別管轄標準。

隨著檢察民事公益訴訟制度的不斷推進，2021年7月1日起施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對檢察機關(guān)公益訴訟管轄制度進行了更加細化規(guī)定與制度創(chuàng)新。采用起訴管轄與立案管轄主體相分離的管轄模式，由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄，需要提起訴訟的，再將案件移送有管轄權(quán)人民法院對應(yīng)的同級人民檢察院。同時規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟管轄以及指定管轄相關(guān)規(guī)則。值得特別注意的是，因部分民事公益訴訟案件涉及范圍較廣，專業(yè)技術(shù)知識能力要求較高，且受司法行政化和地方化影響，存在許多通過傳統(tǒng)行政區(qū)劃管轄難以處理的問題，所以《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》特別規(guī)定了檢察民事公益訴訟跨區(qū)劃集中管轄制度，期以破除行政權(quán)對基層司法權(quán)的影響制約，防止出現(xiàn)司法行政化和地方化的問題，提升司法效能。

在基本法律體系構(gòu)建下的檢察民事公益訴訟制度以由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄，由有管轄權(quán)人民法院對應(yīng)的同級人民檢察院起訴管轄為一般原則，以跨行政區(qū)劃集中管轄為例外原則，朝向行政區(qū)劃與司法區(qū)劃相分離的方向進行檢察民事公益訴訟管轄改革；在出現(xiàn)民事公益訴訟案件與具有管轄權(quán)檢察機關(guān)不相匹配的情況，仍可以通過指定管轄的方式轉(zhuǎn)移檢察民事公益訴訟管轄權(quán)，以保證民事公益訴訟案件管轄更趨于合理化。可以說，在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》出臺之后，民事檢察公益訴訟管轄制度已基本建構(gòu)完成，但在具體實踐過程中仍面臨許多困境，在缺乏專項立法統(tǒng)領(lǐng)的情況下，無法從更高層次為民事公益訴訟制度的運行提供全面保障，有待進一步合理化改革。

三

當(dāng)前檢察民事公益訴訟

管轄制度所面臨的困境

1

檢察民事公益訴訟級別管轄錯位

為保證司法秩序穩(wěn)定性與管轄職責(zé)協(xié)調(diào)性，根據(jù)級別相對應(yīng)的原則，一審民事公益訴訟案件主要由地市級人民檢察院提起民事公益訴訟，由中級人民法院審理。但因民事公益訴訟的案件所涉及當(dāng)事人更多是中小企業(yè)以及個人，案件事實較為清楚，對于這類案情相對簡單的案件如果仍一律通過地市級人民檢察院提起訴訟，由中級人民法院管轄，實際上造成司法資源的浪費，增加訴累，不符合司法經(jīng)濟的原則要求③。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確賦予基層檢察機關(guān)民事公益訴訟立案管轄權(quán)，在實踐中民事公益訴訟立案前相關(guān)調(diào)查取證工作由基層檢察機關(guān)負責(zé)，基層檢察機關(guān)對所立案的民事公益訴訟案件具體情況更加了解熟悉。且就目前基層檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟案件的司法實踐而言，大多民事公益訴訟案件在訴訟階段前，已通過訴前檢察建議的方式對相關(guān)民事主體提出整改建議，并就民事主體的整改情況予以結(jié)案。即使是在地市級人民檢察院提起民事公益訴訟階段，往往也是調(diào)用基層檢察機關(guān)的辦案人員，民事公益訴訟案件的實際辦案者仍然是基層人民檢察院，實際辦案主體與名義辦案主體不一致，影響基層檢察機關(guān)辦案人員的辦案積極性，亦降低司法效率。

2

跨區(qū)劃集中管轄制度未成完整體系

2014年中央全面深化改革小組出臺《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，2017年民事訴訟法在立法層面賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的職責(zé)。檢察公益訴訟與跨區(qū)劃檢察機制兩項改革任務(wù)在改革目標上具有趨同性，案件范圍存在部分重合，兩者互相融合、共同推進將更有利于司法改革目標的實現(xiàn)。但檢察民事公益訴訟案件跨區(qū)劃集中管轄制度作為一項獨有的創(chuàng)新嘗試，在缺乏更為完善的法律規(guī)范體系支持下，實踐試點中存在系統(tǒng)性不足的問題。目前對于跨區(qū)劃集中管轄的實踐探索主要還是由各地根據(jù)自己的實際情況自行開展不同集中管轄模式的探索，并未在中央層面上就跨區(qū)劃集中管轄制度問題作出統(tǒng)一的指導(dǎo)與安排。這導(dǎo)致部分地區(qū)對集中管轄的實踐探索往往缺乏精細的理論支持，在正當(dāng)性和合理性方面存在不小的爭議。部分地區(qū)僅簡單確立了一審民事公益訴訟案件的集中管轄，而未對立案管轄的檢察機關(guān)以及二審管轄的檢察機關(guān)予以明確，導(dǎo)致在與法院相應(yīng)管轄機制無法合理銜接，出現(xiàn)管轄權(quán)爭議的情況，影響檢察機關(guān)的訴權(quán)行使。且目前的大部分跨區(qū)劃集中管轄實踐應(yīng)用更多是在地市級人民檢察院級別，而未將基層人民檢察院納入實踐試點范圍，但民事公益訴訟案件前期階段確定侵權(quán)因果關(guān)系、損害結(jié)果鑒定、證據(jù)收集工作更依賴基層人民檢察院立案前的調(diào)查核實，對涉及面較廣，專業(yè)技術(shù)性較強的民事公益訴訟案件，基層人民檢察院的跨區(qū)劃集中管轄試點工作更具必要性。

3

檢察民事公益訴訟地域管轄規(guī)則簡單化

當(dāng)下民事公益訴訟地域管轄的立法體系采取以侵權(quán)行為地、被告住所地為基本原則，以特殊地域管轄為例外。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對第一審環(huán)境民事公益訴訟案件法院地域管轄原則進行了特殊化的規(guī)定，明確將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的損害結(jié)果地納入法院地域管轄依據(jù)。民訴解釋對海洋環(huán)境污染公益訴訟案件地域管轄標準亦有特殊規(guī)定，由污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地海事法院管轄。但上述規(guī)范均是于中級人民法院、地市級檢察機關(guān)層面的地域管轄規(guī)定，而基層檢察機關(guān)的立案管轄僅有原則性規(guī)定，這導(dǎo)致在實踐中對于特殊民事公益訴訟案件類型，基層檢察機關(guān)的立案管轄范圍存在爭議。例如對于海洋環(huán)境污染公益訴訟案件的立案管轄，采取污染措施地的基層檢察機關(guān)是否具有立案管轄權(quán)問題。且民訴法以及民訴解釋中對特殊民事侵權(quán)案件類型的地域管轄亦有特別規(guī)定，公益侵權(quán)案件地域管轄是否應(yīng)當(dāng)參照民訴法以及民訴解釋所規(guī)定的特殊侵權(quán)案件的地域管轄規(guī)則。這些管轄爭議問題均有待進一步探索研究。

4

民事公益訴訟管轄制度銜接問題

民事公益訴訟管轄制度銜接問題是民事公益訴訟能否順利進行的關(guān)鍵。在外部管轄銜接方面，因《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》賦予有管轄權(quán)人民法院對應(yīng)的同級人民檢察院訴訟管轄權(quán)。因此在檢察機關(guān)跨行政區(qū)劃集中管轄以及部分民事公益訴訟案件起訴管轄下放基層檢察機關(guān)的情況下，提起民事公益訴訟的檢察機關(guān)是否仍然應(yīng)當(dāng)與有管轄權(quán)法院相對應(yīng)。因目前未有明確法律規(guī)定，容易導(dǎo)致檢法兩院無法相對應(yīng)，產(chǎn)生民事公益訴訟的矛盾與沖突。在檢察機關(guān)內(nèi)部管轄銜接方面，部分設(shè)定跨區(qū)劃集中管轄的地區(qū)在界定集中管轄范圍上不明確，跨區(qū)劃管轄的地域范圍、案件類型并無明確具體的界定標準，導(dǎo)致在實踐中容易產(chǎn)生檢察機關(guān)管轄范圍內(nèi)部爭議。

四

檢察民事公益訴訟

管轄制度完善路徑

1

檢察民事公益訴訟案件級別管轄下放基層

因民事公益訴訟案件涉及社會公共利益，具有專業(yè)技術(shù)要求較高、影響范圍較廣等特點，所以立法者將民事公益訴訟案件級別管轄確定為地市級人民檢察院向相對應(yīng)的人民法院提起民事公益訴訟。但如前所述，考慮到提升司法效率、節(jié)約司法資源以及部分地市級檢察機關(guān)人員較為緊張等要素，鑒于基層檢察機關(guān)對民事公益訴訟案件線索收集、情況調(diào)查的便利性，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮將部分案情簡單民事公益訴訟案件的起訴管轄職責(zé)賦予基層檢察機關(guān)，對民事公益訴訟案件進行繁簡分流。對于案情較為簡單、專業(yè)技術(shù)要求不高、涉及范圍較的民事公益訴訟案件可以由基層檢察機關(guān)進行線索收集、情況調(diào)查后，直接向基層法院提起訴訟，對于案情較為復(fù)雜、專業(yè)技術(shù)要求較高、涉及范圍較廣的民事公益訴訟案件則由地市級及其以上人民檢察院向相對應(yīng)的人民法院提起訴訟④。通過重新調(diào)整民事公益訴訟級別管轄，保證民事公益訴訟司法效率與公正的協(xié)調(diào)平衡，明確檢察機關(guān)內(nèi)部職責(zé)劃分，提升廣大基層檢察機關(guān)的積極性。

2

構(gòu)建檢察跨區(qū)劃集中管轄制度體系

目前跨區(qū)劃集中管轄仍處于試點階段，各地區(qū)在進行實踐探索過程中未有較統(tǒng)一化、系統(tǒng)化的集中管轄制度建構(gòu)，導(dǎo)致跨區(qū)劃集中管轄實踐存在不小的爭議。筆者認為，在進行適當(dāng)?shù)膶嵺`經(jīng)驗總結(jié)后，可以嘗試在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一跨區(qū)劃集中管轄制度基本體系，構(gòu)建兩級四院的跨區(qū)劃集中管轄體系。最高人民檢察院設(shè)立部分省級人民檢察院，集中辦理全國范圍內(nèi)的跨行政區(qū)劃民事公益訴訟案件；省級人民檢察院根據(jù)本省轄區(qū)內(nèi)案件具體情況以及案件辦理需求，設(shè)置轄區(qū)內(nèi)部分市級人民檢察院進行跨行政區(qū)劃集中管轄；市級人民檢察院根據(jù)市內(nèi)的案件具體情況以及案件辦理需求，設(shè)置部分基層人民檢察院負責(zé)集中處理跨行政區(qū)劃民事公益訴訟案件，從而形成專業(yè)性強、統(tǒng)一化、固定化的四院檢察跨區(qū)劃集中管轄體系。對于專業(yè)性較強的民事公益訴訟案件類型，可以效仿法院設(shè)立專門審判機構(gòu)改革，設(shè)置專門化的檢察機關(guān)部門，實現(xiàn)檢察機關(guān)人員配置專業(yè)化，檢察民事公益訴訟案件辦理專業(yè)化，避免產(chǎn)生管轄爭議，有效提升公益訴訟效率⑤。

3

細化檢察民事公益訴訟特殊地域管轄規(guī)則

民訴法及民訴解釋對特殊的民事侵權(quán)訴訟案件有特殊的地域管轄規(guī)定，系對一般地域管轄規(guī)定的補充和完善，更具合理性。在目前檢察民事公益訴訟地域管轄只有原則性規(guī)定的情況下，可以參照民事侵權(quán)訴訟案件特殊地域管轄的立法體系，對一般民事公益訴訟案件采取侵權(quán)行為地、被告住所地的一般地域管轄原則，對特殊類型民事公益訴訟案件進行例外的立法規(guī)定。例如，對于海洋環(huán)境污染的公益訴訟案件，為便于基層檢察院開展立案前的調(diào)查核實等相關(guān)工作，檢察機關(guān)立案管轄?wèi)?yīng)當(dāng)參照《海事訴訟特別程序法》特殊地域管轄原則，賦予采取預(yù)防污染措施地的基層檢察院立案管轄權(quán)。對于信息網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)公益訴訟案件，可參照民訴解釋第二十五條的規(guī)定，將實施被訴侵權(quán)行為的計算機等信息設(shè)備所在地納入到行為實施地，被侵權(quán)人住所地納入到侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地。賦予實施被訴侵權(quán)行為的計算機等信息設(shè)備所在地、被侵權(quán)人住所地的基層檢察院立案管轄權(quán)。對于產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量不合格侵權(quán)公益訴訟案件，賦予產(chǎn)品制造地、產(chǎn)品銷售地、服務(wù)提供地的基層檢察院立案管轄權(quán)。通過對特殊類型民事公益訴訟案件進行特殊化的立法規(guī)定，符合民事訴訟地域管轄的設(shè)置原理，遵循法秩序相統(tǒng)一的原則。

4

完善民事公益訴訟管轄制度銜接

對于檢察機關(guān)與法院民事公益訴訟管轄標準的銜接問題，在民事公益訴訟管轄制度分散化立法模式下，檢察機關(guān)與法院應(yīng)當(dāng)加強管轄銜接機制，可以由最高人民檢察院與最高人民法院牽頭開展管轄銜接工作，明確各方管轄職責(zé)范圍，以保證民事公益訴訟案件訴訟流程銜接順暢。目前法檢管轄銜接問題主要體現(xiàn)在級別管轄銜接和地域管轄銜接兩個方面。對于級別管轄問題，為避免出現(xiàn)一、二審公益訴訟案件抗訴機制與管轄制度不一致的情況，在檢察民事公益訴訟管轄?wèi)?yīng)當(dāng)堅持檢察機關(guān)與法院同級別的原則。對于地域管轄問題，在法檢級別管轄相對應(yīng)的情況下，民事公益訴訟案件的根本目的是為了維護公益，不同行政區(qū)劃的檢察機關(guān)均可以代表公共利益，通過跨行政區(qū)劃更有利于減少行政權(quán)對司法權(quán)的制約，有助于檢察機關(guān)更好履行職能，故檢察機關(guān)與法院地域管轄無需相對應(yīng)。在檢察機關(guān)內(nèi)部銜接問題上，各地檢察機關(guān)要加強與異地檢察機關(guān)的橫向協(xié)作，跨區(qū)劃檢察機關(guān)在進行民事公益訴訟工作開展過程中，可以同當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)相互協(xié)作，促成優(yōu)勢互補，保證民事公益訴訟依法有效運行。

注 釋

① 參見《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（已失效）第2條。

② 參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條。

③ 上海市人民檢察院第三分院課題組、徐燕平：“跨區(qū)劃檢察公益訴訟機制研究”，《中國檢察官》，2020年第4期。

④ 張嘉軍、付翔宇：“檢察民事公益訴訟管轄的困境及其未來走向”，《鄭州大學(xué)學(xué)報》，2020年第4期。

⑤ 朱小芹、王志民、王笑男：“集中管轄跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察實踐”，《中國檢察官》，2020年第3期。