本期文章

檢察民事公益訴訟管轄制度

困境及完善路徑研究

——邱揚(yáng)震

作者

邱揚(yáng)震

廈門市思明區(qū)人民檢察院第五檢察部五級(jí)檢察官助理，西南政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士。

所獲榮譽(yù)：參與撰寫的論文《自認(rèn)制度在民事檢察監(jiān)督中的適用研究》發(fā)表在《福建檢察》，撰寫的論文《檢察民事公益訴訟管轄制度困境及完善路徑研究》發(fā)表在《廈門檢察》。

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摘要：檢察民事公益訴訟制度作為新時(shí)代一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，其管轄問題兼具重要性與復(fù)雜性。目前檢察民事公益訴訟制度已初步形成體系，但仍面臨級(jí)別管轄錯(cuò)位、跨區(qū)劃集中管轄未成體系、地域管轄規(guī)則簡單化、管轄制度銜接不暢等實(shí)踐困境，有待通過級(jí)別管轄下放基層、構(gòu)建跨區(qū)劃集中管轄制度體系、細(xì)化地域管轄規(guī)則、完善管轄制度銜接等路徑進(jìn)一步完善檢察民事公益訴訟管轄制度。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；民事公益訴訟管轄；檢察民事公益訴訟管轄制度

一

檢察民事公益訴訟管轄

制度背景

檢察民事公益訴訟制度作為新時(shí)代一項(xiàng)獨(dú)具中國特色的制度創(chuàng)新，其管轄問題亦兼具重要性與復(fù)雜性。一方面，檢察民事公益訴訟管轄制度涉及檢察機(jī)關(guān)自身內(nèi)部管轄職能范圍劃分以及與審判機(jī)關(guān)管轄職能協(xié)同與銜接，保障民事公益訴訟司法秩序穩(wěn)定性與檢察機(jī)關(guān)職責(zé)行使的可預(yù)期性；另一方面，檢察民事公益訴訟管轄制度作為一項(xiàng)全新的司法制度，相較于普通民事訴訟案件的管轄問題，更具復(fù)雜性。一是其訴訟類型復(fù)雜，包括民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟；二是管轄主體復(fù)雜化，采用立案管轄與訴訟管轄主體相分離的管轄模式；三是管轄領(lǐng)域眾多復(fù)雜且正在向新領(lǐng)域拓展。而目前檢察民事公益訴訟管轄法律規(guī)范尚未形成完善集中的制度體系，導(dǎo)致檢察民事公益訴訟管轄面臨實(shí)踐困境，有待通過專門性立法在全國范圍內(nèi)為檢察民事公益訴訟管轄制度提供更加完善的法律規(guī)范支撐，使檢察民事公益訴訟管轄制度趨于系統(tǒng)化，走出當(dāng)前所面臨的實(shí)踐困境。

二

目前檢察民事公益訴訟管轄

的基本法律體系

目前民訴法以及民訴解釋僅對(duì)檢察民事公益訴訟的主體及部分法定辦案領(lǐng)域進(jìn)行粗略規(guī)定，未涉及檢察民事公益訴訟管轄制度。2015年最高檢發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對(duì)檢察民事公益訴訟管轄進(jìn)行了原則性規(guī)定①，人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州) 人民檢察院管轄。但該規(guī)定也僅是在部分地區(qū)試點(diǎn)，并未在全國范圍統(tǒng)一適用。真正意義上在全國范圍內(nèi)確立的檢察民事公益訴訟管轄基本制度是2018年3月2日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》②，明確規(guī)定由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院相對(duì)應(yīng)的市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，確立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)。

隨著檢察民事公益訴訟制度的不斷推進(jìn)，2021年7月1日起施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟管轄制度進(jìn)行了更加細(xì)化規(guī)定與制度創(chuàng)新。采用起訴管轄與立案管轄主體相分離的管轄模式，由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄，需要提起訴訟的，再將案件移送有管轄權(quán)人民法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院。同時(shí)規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟管轄以及指定管轄相關(guān)規(guī)則。值得特別注意的是，因部分民事公益訴訟案件涉及范圍較廣，專業(yè)技術(shù)知識(shí)能力要求較高，且受司法行政化和地方化影響，存在許多通過傳統(tǒng)行政區(qū)劃管轄難以處理的問題，所以《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》特別規(guī)定了檢察民事公益訴訟跨區(qū)劃集中管轄制度，期以破除行政權(quán)對(duì)基層司法權(quán)的影響制約，防止出現(xiàn)司法行政化和地方化的問題，提升司法效能。

在基本法律體系構(gòu)建下的檢察民事公益訴訟制度以由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄，由有管轄權(quán)人民法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院起訴管轄為一般原則，以跨行政區(qū)劃集中管轄為例外原則，朝向行政區(qū)劃與司法區(qū)劃相分離的方向進(jìn)行檢察民事公益訴訟管轄改革；在出現(xiàn)民事公益訴訟案件與具有管轄權(quán)檢察機(jī)關(guān)不相匹配的情況，仍可以通過指定管轄的方式轉(zhuǎn)移檢察民事公益訴訟管轄權(quán)，以保證民事公益訴訟案件管轄更趨于合理化。可以說，在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》出臺(tái)之后，民事檢察公益訴訟管轄制度已基本建構(gòu)完成，但在具體實(shí)踐過程中仍面臨許多困境，在缺乏專項(xiàng)立法統(tǒng)領(lǐng)的情況下，無法從更高層次為民事公益訴訟制度的運(yùn)行提供全面保障，有待進(jìn)一步合理化改革。

三

當(dāng)前檢察民事公益訴訟

管轄制度所面臨的困境

1

檢察民事公益訴訟級(jí)別管轄錯(cuò)位

為保證司法秩序穩(wěn)定性與管轄職責(zé)協(xié)調(diào)性，根據(jù)級(jí)別相對(duì)應(yīng)的原則，一審民事公益訴訟案件主要由地市級(jí)人民檢察院提起民事公益訴訟，由中級(jí)人民法院審理。但因民事公益訴訟的案件所涉及當(dāng)事人更多是中小企業(yè)以及個(gè)人，案件事實(shí)較為清楚，對(duì)于這類案情相對(duì)簡單的案件如果仍一律通過地市級(jí)人民檢察院提起訴訟，由中級(jí)人民法院管轄，實(shí)際上造成司法資源的浪費(fèi)，增加訴累，不符合司法經(jīng)濟(jì)的原則要求③。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確賦予基層檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟立案管轄權(quán)，在實(shí)踐中民事公益訴訟立案前相關(guān)調(diào)查取證工作由基層檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)所立案的民事公益訴訟案件具體情況更加了解熟悉。且就目前基層檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件的司法實(shí)踐而言，大多民事公益訴訟案件在訴訟階段前，已通過訴前檢察建議的方式對(duì)相關(guān)民事主體提出整改建議，并就民事主體的整改情況予以結(jié)案。即使是在地市級(jí)人民檢察院提起民事公益訴訟階段，往往也是調(diào)用基層檢察機(jī)關(guān)的辦案人員，民事公益訴訟案件的實(shí)際辦案者仍然是基層人民檢察院，實(shí)際辦案主體與名義辦案主體不一致，影響基層檢察機(jī)關(guān)辦案人員的辦案積極性，亦降低司法效率。

2

跨區(qū)劃集中管轄制度未成完整體系

2014年中央全面深化改革小組出臺(tái)《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，2017年民事訴訟法在立法層面賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的職責(zé)。檢察公益訴訟與跨區(qū)劃檢察機(jī)制兩項(xiàng)改革任務(wù)在改革目標(biāo)上具有趨同性，案件范圍存在部分重合，兩者互相融合、共同推進(jìn)將更有利于司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但檢察民事公益訴訟案件跨區(qū)劃集中管轄制度作為一項(xiàng)獨(dú)有的創(chuàng)新嘗試，在缺乏更為完善的法律規(guī)范體系支持下，實(shí)踐試點(diǎn)中存在系統(tǒng)性不足的問題。目前對(duì)于跨區(qū)劃集中管轄的實(shí)踐探索主要還是由各地根據(jù)自己的實(shí)際情況自行開展不同集中管轄模式的探索，并未在中央層面上就跨區(qū)劃集中管轄制度問題作出統(tǒng)一的指導(dǎo)與安排。這導(dǎo)致部分地區(qū)對(duì)集中管轄的實(shí)踐探索往往缺乏精細(xì)的理論支持，在正當(dāng)性和合理性方面存在不小的爭議。部分地區(qū)僅簡單確立了一審民事公益訴訟案件的集中管轄，而未對(duì)立案管轄的檢察機(jī)關(guān)以及二審管轄的檢察機(jī)關(guān)予以明確，導(dǎo)致在與法院相應(yīng)管轄機(jī)制無法合理銜接，出現(xiàn)管轄權(quán)爭議的情況，影響檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)行使。且目前的大部分跨區(qū)劃集中管轄實(shí)踐應(yīng)用更多是在地市級(jí)人民檢察院級(jí)別，而未將基層人民檢察院納入實(shí)踐試點(diǎn)范圍，但民事公益訴訟案件前期階段確定侵權(quán)因果關(guān)系、損害結(jié)果鑒定、證據(jù)收集工作更依賴基層人民檢察院立案前的調(diào)查核實(shí)，對(duì)涉及面較廣，專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的民事公益訴訟案件，基層人民檢察院的跨區(qū)劃集中管轄試點(diǎn)工作更具必要性。

3

檢察民事公益訴訟地域管轄規(guī)則簡單化

當(dāng)下民事公益訴訟地域管轄的立法體系采取以侵權(quán)行為地、被告住所地為基本原則，以特殊地域管轄為例外。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)第一審環(huán)境民事公益訴訟案件法院地域管轄原則進(jìn)行了特殊化的規(guī)定，明確將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的損害結(jié)果地納入法院地域管轄依據(jù)。民訴解釋對(duì)海洋環(huán)境污染公益訴訟案件地域管轄標(biāo)準(zhǔn)亦有特殊規(guī)定，由污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地海事法院管轄。但上述規(guī)范均是于中級(jí)人民法院、地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)層面的地域管轄規(guī)定，而基層檢察機(jī)關(guān)的立案管轄僅有原則性規(guī)定，這導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)于特殊民事公益訴訟案件類型，基層檢察機(jī)關(guān)的立案管轄范圍存在爭議。例如對(duì)于海洋環(huán)境污染公益訴訟案件的立案管轄，采取污染措施地的基層檢察機(jī)關(guān)是否具有立案管轄權(quán)問題。且民訴法以及民訴解釋中對(duì)特殊民事侵權(quán)案件類型的地域管轄亦有特別規(guī)定，公益侵權(quán)案件地域管轄是否應(yīng)當(dāng)參照民訴法以及民訴解釋所規(guī)定的特殊侵權(quán)案件的地域管轄規(guī)則。這些管轄爭議問題均有待進(jìn)一步探索研究。

4

民事公益訴訟管轄制度銜接問題

民事公益訴訟管轄制度銜接問題是民事公益訴訟能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。在外部管轄銜接方面，因《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》賦予有管轄權(quán)人民法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院訴訟管轄權(quán)。因此在檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃集中管轄以及部分民事公益訴訟案件起訴管轄下放基層檢察機(jī)關(guān)的情況下，提起民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)是否仍然應(yīng)當(dāng)與有管轄權(quán)法院相對(duì)應(yīng)。因目前未有明確法律規(guī)定，容易導(dǎo)致檢法兩院無法相對(duì)應(yīng)，產(chǎn)生民事公益訴訟的矛盾與沖突。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管轄銜接方面，部分設(shè)定跨區(qū)劃集中管轄的地區(qū)在界定集中管轄范圍上不明確，跨區(qū)劃管轄的地域范圍、案件類型并無明確具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)踐中容易產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)部爭議。

四

檢察民事公益訴訟

管轄制度完善路徑

1

檢察民事公益訴訟案件級(jí)別管轄下放基層

因民事公益訴訟案件涉及社會(huì)公共利益，具有專業(yè)技術(shù)要求較高、影響范圍較廣等特點(diǎn)，所以立法者將民事公益訴訟案件級(jí)別管轄確定為地市級(jí)人民檢察院向相對(duì)應(yīng)的人民法院提起民事公益訴訟。但如前所述，考慮到提升司法效率、節(jié)約司法資源以及部分地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)人員較為緊張等要素，鑒于基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟案件線索收集、情況調(diào)查的便利性，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮將部分案情簡單民事公益訴訟案件的起訴管轄職責(zé)賦予基層檢察機(jī)關(guān)，對(duì)民事公益訴訟案件進(jìn)行繁簡分流。對(duì)于案情較為簡單、專業(yè)技術(shù)要求不高、涉及范圍較的民事公益訴訟案件可以由基層檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行線索收集、情況調(diào)查后，直接向基層法院提起訴訟，對(duì)于案情較為復(fù)雜、專業(yè)技術(shù)要求較高、涉及范圍較廣的民事公益訴訟案件則由地市級(jí)及其以上人民檢察院向相對(duì)應(yīng)的人民法院提起訴訟④。通過重新調(diào)整民事公益訴訟級(jí)別管轄，保證民事公益訴訟司法效率與公正的協(xié)調(diào)平衡，明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)劃分，提升廣大基層檢察機(jī)關(guān)的積極性。

2

構(gòu)建檢察跨區(qū)劃集中管轄制度體系

目前跨區(qū)劃集中管轄仍處于試點(diǎn)階段，各地區(qū)在進(jìn)行實(shí)踐探索過程中未有較統(tǒng)一化、系統(tǒng)化的集中管轄制度建構(gòu)，導(dǎo)致跨區(qū)劃集中管轄實(shí)踐存在不小的爭議。筆者認(rèn)為，在進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后，可以嘗試在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一跨區(qū)劃集中管轄制度基本體系，構(gòu)建兩級(jí)四院的跨區(qū)劃集中管轄體系。最高人民檢察院設(shè)立部分省級(jí)人民檢察院，集中辦理全國范圍內(nèi)的跨行政區(qū)劃民事公益訴訟案件；省級(jí)人民檢察院根據(jù)本省轄區(qū)內(nèi)案件具體情況以及案件辦理需求，設(shè)置轄區(qū)內(nèi)部分市級(jí)人民檢察院進(jìn)行跨行政區(qū)劃集中管轄；市級(jí)人民檢察院根據(jù)市內(nèi)的案件具體情況以及案件辦理需求，設(shè)置部分基層人民檢察院負(fù)責(zé)集中處理跨行政區(qū)劃民事公益訴訟案件，從而形成專業(yè)性強(qiáng)、統(tǒng)一化、固定化的四院檢察跨區(qū)劃集中管轄體系。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的民事公益訴訟案件類型，可以效仿法院設(shè)立專門審判機(jī)構(gòu)改革，設(shè)置專門化的檢察機(jī)關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)人員配置專業(yè)化，檢察民事公益訴訟案件辦理專業(yè)化，避免產(chǎn)生管轄爭議，有效提升公益訴訟效率⑤。

3

細(xì)化檢察民事公益訴訟特殊地域管轄規(guī)則

民訴法及民訴解釋對(duì)特殊的民事侵權(quán)訴訟案件有特殊的地域管轄規(guī)定，系對(duì)一般地域管轄規(guī)定的補(bǔ)充和完善，更具合理性。在目前檢察民事公益訴訟地域管轄只有原則性規(guī)定的情況下，可以參照民事侵權(quán)訴訟案件特殊地域管轄的立法體系，對(duì)一般民事公益訴訟案件采取侵權(quán)行為地、被告住所地的一般地域管轄原則，對(duì)特殊類型民事公益訴訟案件進(jìn)行例外的立法規(guī)定。例如，對(duì)于海洋環(huán)境污染的公益訴訟案件，為便于基層檢察院開展立案前的調(diào)查核實(shí)等相關(guān)工作，檢察機(jī)關(guān)立案管轄?wèi)?yīng)當(dāng)參照《海事訴訟特別程序法》特殊地域管轄原則，賦予采取預(yù)防污染措施地的基層檢察院立案管轄權(quán)。對(duì)于信息網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)公益訴訟案件，可參照民訴解釋第二十五條的規(guī)定，將實(shí)施被訴侵權(quán)行為的計(jì)算機(jī)等信息設(shè)備所在地納入到行為實(shí)施地，被侵權(quán)人住所地納入到侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地。賦予實(shí)施被訴侵權(quán)行為的計(jì)算機(jī)等信息設(shè)備所在地、被侵權(quán)人住所地的基層檢察院立案管轄權(quán)。對(duì)于產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量不合格侵權(quán)公益訴訟案件，賦予產(chǎn)品制造地、產(chǎn)品銷售地、服務(wù)提供地的基層檢察院立案管轄權(quán)。通過對(duì)特殊類型民事公益訴訟案件進(jìn)行特殊化的立法規(guī)定，符合民事訴訟地域管轄的設(shè)置原理，遵循法秩序相統(tǒng)一的原則。

4

完善民事公益訴訟管轄制度銜接

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)與法院民事公益訴訟管轄標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題，在民事公益訴訟管轄制度分散化立法模式下，檢察機(jī)關(guān)與法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管轄銜接機(jī)制，可以由最高人民檢察院與最高人民法院牽頭開展管轄銜接工作，明確各方管轄職責(zé)范圍，以保證民事公益訴訟案件訴訟流程銜接順暢。目前法檢管轄銜接問題主要體現(xiàn)在級(jí)別管轄銜接和地域管轄銜接兩個(gè)方面。對(duì)于級(jí)別管轄問題，為避免出現(xiàn)一、二審公益訴訟案件抗訴機(jī)制與管轄制度不一致的情況，在檢察民事公益訴訟管轄?wèi)?yīng)當(dāng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)與法院同級(jí)別的原則。對(duì)于地域管轄問題，在法檢級(jí)別管轄相對(duì)應(yīng)的情況下，民事公益訴訟案件的根本目的是為了維護(hù)公益，不同行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)均可以代表公共利益，通過跨行政區(qū)劃更有利于減少行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的制約，有助于檢察機(jī)關(guān)更好履行職能，故檢察機(jī)關(guān)與法院地域管轄無需相對(duì)應(yīng)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部銜接問題上，各地檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與異地檢察機(jī)關(guān)的橫向協(xié)作，跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行民事公益訴訟工作開展過程中，可以同當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)相互協(xié)作，促成優(yōu)勢互補(bǔ)，保證民事公益訴訟依法有效運(yùn)行。

注 釋

① 參見《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（已失效）第2條。

② 參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條。

③ 上海市人民檢察院第三分院課題組、徐燕平：“跨區(qū)劃檢察公益訴訟機(jī)制研究”，《中國檢察官》，2020年第4期。

④ 張嘉軍、付翔宇：“檢察民事公益訴訟管轄的困境及其未來走向”，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第4期。

⑤ 朱小芹、王志民、王笑男：“集中管轄跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察實(shí)踐”，《中國檢察官》，2020年第3期。