編者按

習近平總書記強調：“一個案例勝過一打文件。”案例是人民法院的重要“法治產品”。權威、規范的案例能夠統一法律適用標準、提高辦案質效、增強人民群眾對公平正義的獲得感。為此，本刊自2024年第21期起推出“中國審判|實踐案例”欄目，展現習近平法治思想在中國司法審判中的具體實踐，期待通過記錄與見證，助推、引領各級法院深入踐行習近平法治思想，促進公正高效司法，服務“抓前端、治未病”，引領社會矛盾糾紛源頭預防化解，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，服務法治中國建設。

中國審判 | 實踐案例

文 | 福建省高級人民法院 袁春怡

文章摘要

近年來，環保組織提起的環境民事公益訴訟日益增多，其中，不乏存在通過調解、和解撤訴等方式牟利的情形。如何審查環境民事公益訴訟的調解協議與和解協議，避免環境公共利益被隨意處分和過分讓渡，是司法實踐中的難題。本案體現了在環境民事公益訴訟中，人民法院堅持對調解協議進行嚴格審查的理念，分析了環境民事公益訴訟中不同的訴訟請求可調解的范疇，以及調解協議司法審查的原則、程序等實踐問題。環境污染案件存在著取證難、鑒定難、因果關系認定難等問題。專家型證人、專家型人民陪審員等傳統的專家輔助人制度無法有效破解上述難題。本案引入生態環境審判技術調查官（以下簡稱“生態技術調查官”）制度輔助審查案涉專門性問題，在客觀上無法鑒定的情形下，以技術專家意見作為審查依據，開創了審查環境民事公益訴訟調解協議專家輔助的新路徑。

基本案情

福建省寧德市某農畜合作社（以下簡稱“某農畜合作社”）于2012年開始投資“洋中天湖4000頭優質生態二元土豬養殖基地”建設項目。2019年1月，寧德市蕉城生態環境局現場檢查發現，該基地養殖規模發生重大變更，未重新辦理環境影響評價審批手續，未建設與現有生豬養殖規模配套的環境保護設施，違反了建設項目環保“三同時”及驗收制度，遂于同年9月作出〔2019〕244號行政處罰決定，對違反建設項目環保“三同時”規定的，處罰款25萬元。因監測到排放廢水氨氮超標，蕉城生態環境局于2020年1月對其作出罰款15萬元的決定。因該基地應急池外排流入下游的污水某化學物質超標，蕉城生態環境局于2020年5月作出罰款20萬元的決定。因該基地廢水收集池墻體破損，導致廢水外流且某化學物質超標，寧德市生態環境局于2022年8月作出罰款11.75萬元的決定。

此后，北京市某科學技術研究中心以某農畜合作社為被告，向福建省寧德市中級人民法院提起環境污染民事公益訴訟，請求判令某農畜合作社立即停止超標排放廢水、建設環境保護設施、承擔受損環境修復與治理的費用、賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失、對社會公眾賠禮道歉并承擔相關維權費用等。審理中，寧德中院組織雙方當事人進行現場勘驗，確認某農畜合作社現有生豬存欄數量較少；在養殖場西南方向圍墻外路下新建有污水處理設備；且臨近山澗水流清澈；養殖場外部水體、土壤、林木植被等生態環境狀態正常。

裁判結果

寧德中院審理后作出判決，某農畜合作社賠償生態環境服務功能損失費71萬余元；在當地市級媒體上向社會公眾公開賠禮道歉；支付北京某科學技術研究中心律師代理費5萬元及差旅費5000元。

某農畜合作社向福建省高級人民法院提起上訴。二審中，當事人自行達成和解協議，包括條款“生態環境服務功能損失費合理酌情減少至后3次罰金的50%，即23萬余元”，并請求福建高院予以確認。福建高院認為，本案系環境污染民事公益訴訟案件，和解協議不得損害社會公共利益，即雙方約定某農畜合作社應賠償的生態環境服務功能損失費不得低于受破壞的生態環境至修復完成期間服務功能喪失導致的實際損失。為科學準確評估案涉生態服務功能損失情況，福建高院聘請生態技術調查官、福建省環境科學研究院高級工程師林某等對和解協議確定的賠償金額和某農畜合作社可能造成的生態服務功能損失的相當性進行審查。生態技術調查官通過對現場基本情況及在案證據材料的審查評估，出具意見認為：“〔2019〕244號行政處罰決定系針對違反行政法規的處罰，無法證明是否存在向外環境超標超總量排放污染物行為，建議予以剔除。生態環境損害賠償數額是基于損害事實確定的，某農畜合作社違法排污的事實是客觀存在的，調解協議提出生態環境服務功能損失費減少至23萬余元無依據，可酌情確定賠償生態系統服務功能期間損失費46萬余元。”

福建高院結合上述意見，組織雙方當事人重新調解。新的調解協議約定，某農畜合作社賠償生態環境服務功能損失費46萬余元；在省級報紙上向社會公眾登報道歉；承擔合理費用7萬元。福建高院依法將協議內容公告30日，并書面告知福建省生態環境廳。相關行政機關和公眾對調解協議內容未提出不同意見。福建高院認為，上述協議不違反法律法規強制性規定且未損害國家利益、社會公共利益，因此，出具民事調解書予以確認。

啟示意義

民事公益訴訟是法定機關和組織或人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟，主要通過向人民法院提出停止侵害、恢復原狀、賠償損失等訴訟請求，實現對社會公共利益保護。公益訴訟最大特點是涉及社會公共利益。調解的核心是當事人對實體訴訟請求的妥協與讓步。這與公共利益的公共性和不可處分性相悖。雖然法律已經確立了公益訴訟的調解制度，但有別于私益訴訟，公益訴訟當事人的處分權囿于對公共利益的保護，在程序和實體自治上均受到一定限制，而公告及審查制度恰恰是為了回應這種對公共利益保護的特殊需要。因此，人民法院必須對環境民事公益訴訟調解協議的內容依法公告，并進行實質性審查。重點審查調解協議內容是否符合環境公共利益，防止出現以損害環境公共利益為代價而達成的協議，在保障環境公共利益的基礎上，兼顧司法效率價值目標，實現生態環境修復與實質化解矛盾的雙贏。

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十七條及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條規定，司法解釋對環境公益訴訟調解協議公告和審查制度作出了具體要求：一是對當事人達成的調解協議或和解協議，人民法院應當進行公告，且公告期不少于30日；二是在公告期屆滿后，人民法院對調解協議或和解協議是否損害社會公共利益進行審查，并根據審查結果作出相應處理，即出具調解書或繼續依法審判。公告是為了對調解協議內容的合法性審查奠定基礎，人民法院應當將當事人達成的調解協議進行公告，讓公眾知曉調解協議內容，從而使社會公眾可能對某些損害環境公共利益的調解協議提出意見與建議，以社會監督防止發生公共權益被損害的情況。但是，從司法實踐看，社會公眾對公共事務的參與度較低，大大降低了公告調解協議的價值。為了使調解協議受到更廣泛的監督，以確保調解協議內容的合法性，有必要告知負有保護環境職責的主管部門，督促其參與監督。雖然司法解釋沒有明確行政主管部門的監督職責，但《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第五條明確規定：“達成調解協議的，法院應當告知相應負有監督管理職責的環保主管部門協議內容。”本案中，福建高院為了充分發揮各方監督作用，除將調解協議在“人民法院公告網”上公告30天外，還將公告內容書面函告福建省生態環境廳，征求行政主管部門對調解協議內容的審查意見。

在民事公益訴訟程序中，人民法院應當依職權主動對調解協議內容是否損害公共利益進行全面審查，而不受公益訴訟當事人主觀意愿和社會公眾意見的限制。即使公告期屆滿，社會公眾沒有提出反對意見，人民法院仍應嚴格把握審查的尺度。人民法院應重點審查原告提出的訴訟請求是否具有可調解性及雙方達成的調解協議是否有明顯不當的妥協與讓步。對于損害社會公共利益或超出訴訟請求可調解范圍的調解協議，人民法院依法應當繼續審理并作出裁判。以環境民事公益訴訟為例，通常原告要求被告停止侵權、排除妨害、消除危險等訴訟請求是公共利益保護和修復的前提基礎，原則上不適用于調解。對于恢復原狀等修復型訴訟請求，在損害后果可以完全恢復的情況下，不能適用于調解方式，但替代修復方案等內容則可以進行協商。對于損害賠償型訴訟請求，若鑒定結論和損害賠償數額差異較大、賠償數額難以核定或鑒定費用過高時則屬于可調解范疇。對賠禮道歉的責任方式和范圍可以調解，但以不影響社會公眾的可知悉性為標準。本案中，某農畜合作社早已停止排污行為，新建了污水處理設備，北京市某科學技術研究中心關于停止侵權、消除危險的訴訟請求已經實現，無須進行調解。雙方調解內容主要圍繞生態系統服務功能損失的賠償數額。因為在案證據難以核定賠償數額，所以案涉賠償數額屬于可以調解范疇。一審法院參照4次行政處罰罰金數額來酌定生態系統服務功能損失數額，但其中2019年9月的行政處罰決定系針對違反行政法規的處罰，無法證明被告是否存在向外環境超標超總量排放污染物行為，故該筆行政處罰金額不應納入生態系統服務功能損失的賠償數額計算，雙方當事人協商將該筆處罰金額予以扣除并無不當，二審法院審查后予以支持。但雙方當事人協商按另外3筆行政處罰罰金數額之和的50%計算生態系統服務功能損失缺乏依據，數額偏低，可能損害到環境公共利益。二審法院對此未予支持。

關于環境民事公益訴訟調解協議涉專門性問題的解決路徑。生態技術調查官制度是指人民法院在審理生態環境案件中，聘請生態科學領域專家擔任技術調查官，作為審判輔助人員全程參與案件審理的制度。該制度重點針對環境損害程度、生態修復方案等核心要素給予技術支持，通過科學賦“權”，充分發揮技術專家專業優勢及履職作用，能有效解決生態環境案件中的專門性難題。生態環境細分領域眾多、專業性較強，根據案件審理需要，生態技術調查官以“一案一聘”方式進行聘請，確保生態技術調查官與案件所涉技術問題精準匹配。生態技術調查官通過現場勘驗、調查詢問、出具技術意見書等方式，協助法官對專門性問題進行審查，尤其是審查鑒定意見的科學性、經濟性，保證生態修復方案的可行性、科學性，并參與后期生態修復執行及評估驗收，確保受損生態環境的全面修復。有的案件，由于客觀情況而無法鑒定或鑒定成本過高的，雙方當事人對生態技術調查官出具的技術意見均無異議的，可以將生態技術調查意見直接作為認定案件事實的依據。環境民事公益訴訟中生態系統服務功能損失的賠償數額認定屬于專門性問題，法官根據在案證據無法作出判斷，也沒有鑒定意見可供參考的，可以通過聘請生態技術調查官參與訴訟的路徑予以解決。

本案中，北京市某科學技術研究中心要求某農畜合作社停止超標排放廢水行為，承擔受損環境修復與治理的費用，賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等。因為一審法院已組織雙方進行了現場勘驗，確認養殖場新建有污水處理設備，不存在外排污水情形，且外部水體、土壤、林木植被生態環境狀態正常，所以北京市某科學技術研究中心的前幾項訴訟請求已經實現，本案的爭議焦點是生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的具體數額。

案涉4次行政處罰發生于2019年至2022年，行政機關進行現場勘查時并未檢測并固定評估生態系統服務功能損失所需的相關數據，現場生態環境已經恢復正常，客觀上無法鑒定出被破壞的生態系統服務功能損失的具體數額。二審中，某農畜合作社與北京某科學技術研究中心又達成調解協議，該協議的賠償金額與某農畜合作社可能造成的生態服務功能損失數額是否相當，抑或明顯偏低，是本案難以解決的專門性問題。為此，二審法院在本案中引入生態技術調查官制度，輔助法官對該專門性問題進行審查。生態技術調查官通過對現場基本情況及在案證據材料的審查評估，認為雖然不能準確量化生態系統服務功能在污染期間的損失數額，但本案可結合超規模養殖、外排污染物之生態環境侵權行為損害程度、歷次行政處罰金額及整改情況、當地經濟水平等因素進行綜合判斷，酌情確定賠償生態系統服務功能期間損失費46萬余元。據此，二審法院結合生態技術調查官的意見，重新組織雙方當事人進行協商，明確告知調解協議內容不得損害社會公共利益。于是，當事人自愿重新達成“某農畜合作社賠償生態環境服務功能損失費46萬余元”的調解協議。

在環境民事公益訴訟中，原告在法律上代表的是“公共的”“多個人的利益”，所以僅能行使部分自主權利，包括在進入訴訟程序前與被告進行協商調解。將調解制度運用于環境民事公益訴訟程序中，應當嚴格把握公告和審查制度，從而保障社會公眾的知情權，發揮社會公眾監督的力量，必要時征求相關行政主管部門的意見，也能更好地督促環境修復義務人在修復期限內全面履行修復義務。人民法院要強化對調解協議的審查力度，重點圍繞特定公益訴訟請求妥協讓步的容許性及對社會公共利益的影響進行評價，對于案件所涉的專門性問題，可以聘請生態技術調查官輔助審查，提供技術支撐。通過公告審查制度的約束，實現在保障社會公共利益的基礎上，能夠有效降低訴訟成本、加快訴訟進程、平衡經濟增長的目標。

本期封面及目錄

<< 滑動查看下一張圖片 >>

《中國審判》雜志2025年第9期

中國審判新聞半月刊·總第367期

編輯/孫敏