導 語

2025年是中國實現“十四五”規劃目標、邁向2035年遠景目標的關鍵一年。隨著兩會召開在即，市場普遍預計中央政府將繼續設立5%左右的GDP增長目標，并將CPI通脹目標從過往的3%下調至2%，以應對當前經濟面臨的通縮壓力與結構性挑戰。然而，如何通過政策設計與執行優化釋放增長潛力、提振市場信心，將是當下更為緊迫的課題。

本文從預期管理、政策目標、收入分配等維度提出五大建議：通過更早發布政策目標來引導市場預期，將CPI目標轉為約束性指標以拓寬貨幣政策空間，推動財政支出向消費和居民收入傾斜，完善靈活就業群體社會保障體系，提升居民財產性收入。這些舉措不僅有助于化解短期通縮風險，助力實現全年增長目標，更將為中國經濟中長期高質量發展注入內生動力。具體請參閱全文！

文|沈建光

首發于FT中文網（2025年2月26日），轉發請注明出處

2025年兩會召開在即，市場普遍預計中央政府將設立5%左右的GDP增長目標和2%通脹目標。 從中國的現實出發，筆者以為若能在中央經濟工作會議之后就公布有關指引其實更有利于引導市場預期； 同時， 若能將CPI變為約束性目標還可以起到擴大貨幣政策空間的作用。此外，財政支出向消費和居民收入傾斜、改善靈活就業群體的社保繳納、采取多種舉措提升居民財產性收入可以有力提振居民收入，支撐消費增長，并更好實現全年經濟增長目標。

2025年主要經濟發展指標展望

市場普遍預計2025年中央政府仍將設立5%左右的GDP增速目標以穩定市場預期。 一方面維持中高速的經濟增長是中國實現2035年較2020年經濟增長翻一番戰略目標的客觀要求， 另一方面當下價格增速偏低也意味著需要較強勁的經濟增長來緩解通縮風險。在價格方面， 由于過去一段時間通脹水平持續偏低，2025年CPI的指引性目標可能設置為2%， 較過往3%的水平有所下調。

為了實現經濟增長目標， 財政政策應該會保持相當力度。 一般公共預算赤字可能達到GDP的4%，超出去年的水平， 是積極財政政策的具體體現。此外， 筆者預計政府可能還會發行超長期特別國債1.5萬億元以支持消費品和企業設備“以舊換新”、以及國家重大戰略實施項目和重點領域安全能力建設項目；發行5000億-1萬億元特別國債用于銀行注資； 發行4. 5-4.8萬億元的地方政府專項債以支持地方融資平臺債務置換、推動房地產去庫存和基建投資。

除了這些總量性的指標，筆者以為，若有關部門在政策實施過程中在如下五方面進行改善， 則更有利于實現全年經濟和社會的發展目標：

建議一：更早發布政策目標指引

雖然批準經濟和社會發展目標以及財政預算是全國人大的基本職責，但是筆者以為若有關指標在中央經濟工作會議之后就能向社會披露， 可以更好的引導市場預期。

一般而言，每一年底的中央經濟工作會議會為來年的經濟工作定下基調； 但是由于具體的指標需要到第二年兩會期間公布， 在這中間的三個多月里數據保密， 市場預期則容易波動。實際上，去年底決策層定調“超常規”逆周期政策，但是詳細指標遲遲不能公布， 市場一直擔心財政政策力度不足、可能不足以扭轉經濟下行壓力， 也引發資本市場持續調整。更早公布經濟發展、財政政策安排等目標可以更好引導市場預期，并增強中國宏觀政策的透明度。

建議二：把CPI目標從指引性目標轉為約束性目標

歷年的《政府工作報告》都會對全年物價增長設定目標， 一般而言是3%左右。然而，這一目標通常只具有指引性作用， 而不是約束性的。 筆者以為如果能將物價漲幅作為約束性指標并設置為更現實的1-1. 5%，則可以擴大貨幣政策操作空間，更有利于當下中國經濟應對通縮風險。

過去兩年，中國CPI同比增長都僅有0.2%， 核心通脹更是連續三年回落， 通縮風險有所上升。然而，受制于多方面因素的約束，貨幣政策在支持經濟增長方面始終無法全力以赴。實際上，最新的《貨幣政策執行報告》也只能表示：“把促進物價合理回升作為把握貨幣政策的重要考量，推動物價保持在合理水平”。 這表明央行只能將價格作為政策的考慮之一， 不利于打開貨幣政策操作空間，推動經濟回升。

反過來如果能將CPI目標設置的更加現實，例如1%-1.5%左右，并且加強其約束性， 則中央銀行就可以更好的以價格水平為目標開展政策操作， 更快推動價格水平回升和經濟企穩。

建議三：財政支出向消費和居民收入傾斜

2025年財政支出擴大是中國宏觀政策的重頭戲之一； 筆者以為財政支出若能更多向消費和居民收入傾斜，則更有利于提振中國的消費需求。

首先，以舊換新政策需要加力擴圍，形成政策接續效應。 當前消費品以舊換新政策仍然是促進消費持續增長的直接抓手。 一方面， 需要盡快對外宣布2025年以舊換新政策財政補貼的規模，并保留如有需要可以進一步擴大政策規模的口子，同時提高家裝等補貼的標準；另一方面， 考慮到汽車、家電等屬于消費耐用品，之前的政策補貼已經釋放了近期的消費潛力， 需要不斷擴大政策補貼的產品范圍。 此外，匹配各地消費的差異性和生產稟賦， 應該允許地方差異性選擇接受補貼的產品。

其次， 中央經濟工作會議明確要求“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準”、“制定促進生育政策”， 筆者以為有關措施應該盡快落地。 社會保障水平的提升不僅僅可以直接增加居民部門收入，增加消費支出， 而且還可以通過降低居民部門的預防性儲蓄，通過杠桿效應進一步刺激消費。舉例而言主要覆蓋農村居民的中國城鄉居民養老金平均每月不過200元左右， 如果能提升到500元左右，對經濟增長和縮小貧富差距都將具有積極意義。 此外， 面對出生率明顯下滑的嚴峻形勢，中國生育補貼整體而言力度不足。 2024年湖北天門市通過較大力度的生育補貼， 推動出生人口回升， 似乎值得借鑒。

最后，給公務員適當調薪也會有利于消費增長。由于所在區域財力偏弱， 農村基層和中西部公務人員收入偏低， 提升他們的薪資水平有利于減少地區收入差距。4000萬公務員和事業單位人員是中國消費的中間力量；公務員的薪酬水平也是社會薪酬水平之錨；公務員薪水增加有助于進一步穩定社會對收入的預期， 提振消費和內需。

建議四：解決靈活就業人員的社保問題

當前《社會保障法》對非全日制從業人員和靈活就業人員的社保繳費缺乏強制性。這一方面使得一線勞動者在退休待遇、工傷、醫療等方面保障程度不足， 一方面還造成了不公平競爭。 一些有社會責任感的企業主動為靈活就業人員繳納社保， 但是支出巨大，在競爭中反而處于不利地位。

筆者以為， 可以先通過稅收減免、補貼獎勵等正向激勵措施，推動平臺企業等為非全日制從業人員、靈活就業人員等繳納社保，并同步推究《社會保障法》修訂工作， 增強靈活就業人員社保繳納的強制性。

建議五：提升居民財產性收入

疫情爆發之后，中國居民消費疲軟的一個關鍵因素在于收入增速放緩，而在工資收入、經營收入、轉移收入、和財產收入四個主要收入來源中，中國居民的財產性凈收入下滑幅度最大，從2019年的10.1%下降到2024年的2.2%。

提振居民消費， 關鍵在于提升居民收入， 而提升財產性收入顯然有著較大的潛力。筆者以為應該采取必要措施，推動股票和房地產市場企穩。通過平準基金提振股市，通過收儲基金提振房市，還能提升股市、房市對居民消費的正向財富效應。

總之， 若中國政府在有關目標的發布時機、約束程度、具體的執行方面做出更好安排， 中國經濟則有望更快實現企穩回升。

（作者系京東集團首席經濟學家）

往期報告回顧：