吳曉林

南開大學

周恩來政府管理學院

教授

邢羿飛

清華大學

社會科學學院

博士研究生

權力、利益與價值：城市數字化風險防控的實現機制

——基于11座特大城市的調查研究

來源 | 《社會學研究》2025年第1期

作者 | 吳曉林、邢羿飛

責任編輯 |向靜林

為什么經濟社會條件相近的城市數字化風險防控存在明顯不同？對11座城市17個案例的比較發現，技術應用并非數字化轉型實現的充要條件，“權力—利益—價值”機制才是數字化轉型的成功密碼。其中，權力機制強調主導性行動者權力和勢能的提升，其權威性地位越高，數字化轉型越能獲得各方支持。利益機制關注對關聯行動者的激勵，行動者之間的收益兼容與風險分攤使數字化轉型更為順暢。價值機制則是依托共識與價值共創來實現數字平臺的持續運轉。以上發現有助于超越“技術—組織”互構的界面認知，打開數字化轉型中組織間關系的理論“黑箱”。

一、問題的提出

人類無時無刻不處于各類風險之中。特大城市的規模大、人口結構復雜，其安全風險更是呈現密集性、連鎖性、疊加性和突發性等特點，對可持續發展造成極大壓力。任何一個突發事件都可能造成巨大的損失，并在國內和國際上產生較大影響，甚至會威脅到國家安全（楊典，2015）。長期以來，一些城市依賴風險的事后管控實現對致災因子的“硬阻隔”。但是，這種方式不僅增加治理成本，帶來風險防控“最后一百米”的難題，而且容易使風險應對受管理者個人經驗與主觀研判的干擾，陷入響應“過度”抑或“不及”的境地。

近年來，風險防控逐漸成為城市安全治理的工作重心。黨的二十大報告強調，“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”（習近平，2022：54）。在這一過程中數字技術發揮了重要作用。2021年9月，國務院安全生產委員會辦公室在全國范圍內選取18個城市（區）開展城市安全風險綜合監測預警平臺建設試點工作，深圳、青島、成都、合肥、佛山等城市均投入大量資源推進數字化風險防控。

從實踐情況來看，不同地區的平臺系統運轉成效存在一定差異。例如筆者團隊基于21個特大城市風險防控實踐的大數據評估顯示，數字技術在城市風險防控中的應用完整性存在“公共衛生事件>社會安全事件>自然災害>事故災難”的差異（吳曉林、左翔羽，2022）。事實上，技術無論如何先進，都僅是組織變革的一個初始環節。只有組織內部作出響應，實現與技術的雙向互構（張燕、邱澤奇，2009），變革才可能有效發生。然而，數字化風險防控面臨諸多組織要素阻礙。與常規治理相比，風險治理本身的政績顯示度更低，這也影響了相關部門的資源投入。同時，作為一個成立相對較晚的部門，應急管理部門在政府中排序較靠后，其理想定位與實際權位存在矛盾，缺乏促進數字技術應用及部門聯動的有力抓手，面臨“小馬拉不動大車”的難題。這也使得不同城市的平臺系統時刻面臨運行受阻的風險。

那么，為什么經濟社會基礎條件相似的城市的數字化風險防控情況存在明顯差異？為什么同一城市的不同數字化風險防控平臺系統運轉情況存在不同？本研究將在廣泛的案例調研和比較研究基礎上分析其背后的因素。

二、文獻回顧

不同學科對城市安全治理的數字化轉型展開了諸多研究，主要從技術條件、社會環境、組織條件三個維度分析了數字化轉型的影響因素。

（一）技術條件影響數字化轉型效果

研究顯示，技術的可用性、易用性是數字化轉型成敗的關鍵（Davis,1989）。技術的復雜程度、與組織原有慣習的協調性、是否方便員工學習掌握等特征直接影響其應用成效。

在實踐中，地方數據開發能力不足制約了數字化風險防控的轉型效果，本地應急信息系統等初始“硬件”不足影響了轉型的發展速率（張亦琛、樊博，2023）。此外，由于數字技術背后的“算法黑箱”暗含算法錯誤、算法歧視等風險，數字技術本身的賦能效果也具有內在限度（郁建興、樊靚，2022）。信息可信度的不足、系統場景與現實環境的脫節等要素都可能影響轉型的最終效果。

（二）社會環境對數字化應用的影響

技術應用并非全然由內在的“技術邏輯”決定，同樣受到創造和使用它的社會條件影響。

民眾的需求和參與程度是數字化轉型的重要影響因素。研究顯示，在數字化平臺系統的運轉中，民眾參與能對政府的服務和決策過程進行監控（Clark & Guzman,2022），并通過自身“反饋效應”影響平臺系統的應用效果。同時，公眾需求激增也可能使平臺被響應性需求阻塞進而陷入失靈（樊博等，2023）。

政治經濟環境同樣影響數字化轉型效果。較多研究采用了“技術—組織—環境”（Technology-Organization-Environment，簡稱TOE）框架（DePietro et al.，1990：151-154）。有學者指出，本地城市的經濟狀況、高層級政府的政策態度等都將影響技術應用實效，區位條件好、數字基礎強的城市集聚資源的能力更強，更容易構建城市數字治理體系，其運用數字技術開展風險防控的速度也更快（計怡村、汪明峰，2022）。

（三）數字化轉型依賴于復雜的組織條件

技術應用能否成功還受到組織結構的可互構性影響（邱澤奇，2005）。當技術與組織的適配程度較低時，平臺系統使用效率可能會較為低下，數字賦能將流于形式。

一方面，部門間的權責配置會影響數字化平臺系統的使用效果。受制于部門間的職能分工等結構性因素，不同層級、部門在公共安全治理中的協同與整合仍面臨突出阻礙（黃曉春，2022）。如果多個部門目標單一且組織協調性強，那么大數據在城市風險防控中的應用范圍和效果就會強一些（吳曉林、左翔羽，2022）。另一方面，縱向的多層級政府關系也是影響數字化轉型的重要變量。高層級政府往往采用“不完全發包”形式，將權力、激勵和任務選擇性發包給基層政府甚至是企業，以期解決不同行動者間資源和專業力量不對等的難題（向靜林、鐘瑞雪，2024）。

同樣，技術賦能效果還可能受到政治過程的影響而出現扭曲。地方政府可能為獲取轄區風險治理的行動空間及其附帶的自由裁量權而對已有系統進行重復開發，造成“碼上加碼”的治理結果（李雪松、丁云龍，2021）。此外，有領導力和影響力的組織的技術應用水平往往高于網絡中的其他組織，具有權威性地位的行動者能夠因時造勢、以數增權（吳曉林、趙紫涵，2025），降低轉型的成本，取得其他部門的支持。

三、理論“黑箱”、分析框架與研究方法

已有研究多在“技術—組織”互動的界面層次窺探數字化轉型的影響因素，而對數字化轉型中的組織調適關注不夠。多數研究借助個案追蹤提煉出模型和變量間關系，缺乏基于廣泛調研和比較基礎上的一般性分析框架。中國之大，可容納各種不同實踐。因此可以追問，為什么相近的數字技術條件在不同城市卻產出了不同的運轉效果？實際上，組織的能動性發揮是至關重要的因素，尤其需要注意的是，組織間關系恰恰是揭示數字化轉型“內幕”的密鑰。

（一）數字化風險防控的“組織間關系”

數字化風險防控不僅是技術的簡單引入，還是一場深刻的組織變革。技術的飛速變遷帶來外部環境不確定性的增加，要求建立一種更加合適的組織結構與之匹配（張燕、邱澤奇，2009），組織對環境要素的適應程度也影響了其生存能力與績效水平。然而，由于組織慣性的約束，組織的調整和適應行動通常是困難且短暫的，這也被認為是組織在變革中面臨路徑依賴問題、無法適應動態環境的根源(Hannan & Freeman,1977)。

從實現方式來看，組織變革是一個由外而內的轉變過程，系統壓力向成員參與動力的轉化是變革發生的必要條件(Greenwood & Hinings,1996)。然而，數字化轉型涉及的組織部門繁多，遠非一個抽象的、一般化的政府概念所能刻畫。部分研究雖然試圖跳出“技術—組織”互動的視角，打開技術應用的“組織黑箱”，但主要是圍繞縱向政府間關系開展討論，對轉型中的橫向組織間關系缺乏關注。在不少城市，即使“塊塊”推力相對有限，也存在著由“條條”主推的數字化平臺系統，這是數字化風險防控的重要組成部分。只有從不同部門“卷入”平臺系統運作的過程出發，關注部門間關系的動態轉化，才能找出“數字技術—組織變革”的完整鏈條。

（二）“權力—利益—價值”分析框架

作為規模龐大、利益取向復雜的科層組織，地方政府存在高度分化的部門間網絡結構，不同部門雖然同樣在執行上級政令，但其目標、激勵、風險都存在差異。部門的成本考量、不確定性規避、合作與信任匱乏都會對組織變革帶來負面影響(Dobrev et al.，2003)。因此，要使各類主體支持并運用數字化平臺，亦需借用不同的工具機制。從科層組織的專業化、權力等級、嚴格的規章制度和非人格化等特征來看（布勞、梅耶，2001：5-6），實現政府內等級權威和激勵重心的轉換是推動行動者基于組織整體目標行動的重要手段。同時，科層體系的運轉還有賴于與之相適應的觀念體系建構（周雪光，2011）。在如何對待和使用數字技術的問題上，不同組織有不同的價值立場，這也需要促進組織間共同價值觀的形成。綜合已有研究，本文認為權力（power）、利益（interest）和價值（value）可以被視為理解行動者能否“卷入”數字化轉型的三條主要線索。

1.權力機制

權力機制體現為行動者間的支配與影響關系。權力的存在意味著優勢一方即使遇到反對也能貫徹自己的意志（韋伯，1997：81），進而強制實施某項新的治理安排。在組織變革中，行動者可以借助人員配置、問題決策以及制定規章制度等途徑來拓展其權力空間（Rojas，2010）。

數字化平臺系統的應用將更多行動主體卷入轉型實踐中，主導性行動者在治理體系中的地位越高、影響能力越強，就越有機會化解治理網絡中各部門面臨的關系緊張，這也將給各主體的參與行為賦予合法性（Provan & Kenis,2008）。同時，部門間權力關系的轉換也有助于扭轉因責任分工不同、業務流程差異等帶來的集體行動障礙，避免權力地位相近的部門面臨“平級指揮”難題。

在本研究中，權力機制包含“賦權”與“借力”兩個維度。前者主要是指提升主導性行動者的權力地位，通過增權賦能強化主導性行動者與其他行動者的依存關系。后者則是指主導性行動者依托上級領導或議事協調機制等權威性力量進行協調，提升相關議題所具有的“政治勢能”。

2.利益機制

利益機制是指主導性行動者滿足不同主體的獲益預期、降低行動風險的方式。組織變革意味著對傳統組織結構和資源利用方式的突破，變革選擇的未知性、資源利用的不確定性、新管理模式構建的復雜性等都將制約組織變革的實際效果（Girod & Whittington,2015）。

具體到地方數字化轉型，行動者需同時考量風險規避和績效獲取兩個具體目標。一方面,平臺系統可能為相關行動者帶來一定的使用價值。數字化轉型的推動主體可以通過政績讓渡等方式調動其他行動者的參與積極性（黃揚、陳天祥，2024）。但當項目本身利益沖突較強時，行動者的參與積極性也將受限。另一方面，數據資源的匱乏與體制機制保障的不足可能使行動者面臨更多不確定性，這也將影響行動者的持續參與意愿。技術如果能夠為更多的群體以更匹配的方式獲取更多新增收益，則有助于克服相關行動者在價值層面對技術的反感和抵制，推動其對技術應用的積極參與（張茂元、邱澤奇，2016）。

在本研究中，利益機制包含“收益”與“風險”兩個維度。前者主要是指平臺系統在何種程度上能解決行動者面臨的現實難題，為其帶來治理效用；后者是指平臺系統應用可能給行動者帶來的損失乃至被問責的風險。

3.價值機制

價值機制體現為行動者形成參與某項行動的內在認同，進而能夠引導利益相關者為共同目標做出貢獻（Moore,2000：31-38）。特別是當行動者擁有的物質性治理資源有限時，價值性要素可以引導行動者不以純粹的交換利益為目的而采取行動，形成對“權力—利益”機制（狄金華，2019）的替代與補充。

技術應用的順利實現需要以“多部門多層級合作”為核心的協同價值支撐。這種公共價值的創造源于數字治理中多元行動者的互動協商，即通過明確不同行動者的角色定位促進行動者間的相互信任（劉銀喜、趙淼，2022），從而改變行動者在數字化建設中“單打獨斗”“各自為政”的行為方式，深化跨組織的協調。

在本研究中，價值機制主要體現為行動者對數字化轉型的價值認可。在城市風險防控領域中，這既包括對開展風險監測預警的“共同認知”，也包括積極配合數字化平臺使用的“價值共創”。

綜上，本文提出“權力—利益—價值”（Power-Interest-Value，簡稱PIV）分析框架，這一分析框架源于對數字化轉型中不同行動者訴求的拆解，設想通過權力、利益和價值要素的整合，探尋平臺系統應用中組織間關系調整的內部機制（見圖1）。如果說權力機制立基于“政治人”假說，行動主體通過強力推動組織聯動；利益機制立基于“經濟人”假說，行動主體通過利益交換推動組織轉型；那么價值機制則立基于“公共人”假說，發揮著對前兩者進行補充和促進組織間關系黏合的作用。相較于“技術—組織”互構論和“技術—組織—環境”框架而言，PIV分析框架跳脫“技術—組織”互構的界面認知，以數字化轉型中的橫向組織間關系為切入點，避免陷入“技術—組織”二元循環的無休止困境中，有利于找尋技術和組織互動的關鍵條件。

（三）研究設計

本研究在對11個特大城市進行實地調查的基礎上，基于逐項復制（literal replication）和差別復制（theoretical replication）原則對17個案例開展比較。采取這一方法有助于更好地理解某一議題的內部復雜性，構建根植于多樣化案例情景的理論命題，進而提高研究發現的外部效度，得到更準確和具備普遍性意義的結論。在數據的收集上，本研究通過參與式觀察、各類文獻文本和結構化訪談資料的“三角驗證”來支撐分析。

從研究對象來看，本研究主要關注的是由應急管理部門（以下簡稱“應急部門”）牽頭建設、面向自然災害與安全生產兩類風險的數字化平臺系統。具體而言，本研究關注的數字化平臺系統包含面向工礦商貿企業的安全生產類系統，面向防汛防臺、森林防火、城市內澇等建設的自然災害類系統，面向燃氣、橋梁、供水、排水、熱力、電力、電梯、通信、軌道交通、綜合管廊、輸油管線等的“城市生命線”類系統（以下統稱“行業系統”），以及面向城市各類安全風險集中建設的綜合性監測預警平臺（以下簡稱“綜合平臺”）。

從研究關注的行動者類型來看，本研究主要關注綜合監管部門、行業監管部門和責任單位三類行動者（見圖2）。綜合監管部門主要是指應急部門，承擔對安全生產和自然災害兩類風險進行綜合監管的職責，在數字化建設中以“主導性行動者”身份發揮作用；行業監管部門主要是指住房和城鄉建設（以下簡稱“住建”）、水務、交通運輸（以下簡稱“交通”）、自然資源、工業和信息化（以下簡稱“工信”）、城市管理（以下簡稱“城管”）等領域履行行業監管職責的部門，它們具有“管行業必須管安全”的職責，在數字化建設中以“協同性行動者”身份發揮作用；責任單位主要是指服務城市運行與開展生產經營活動的企事業單位等，它們具有“管生產經營必須管安全”的部門主體責任，在數字化建設中以“參與性行動者”身份發揮作用。

從調研過程來看，本研究團隊于2021年8月到2023年10月先后前往青島、深圳、廣州、佛山、東莞、合肥、南京、上海、天津、成都、北京等11座城市開展系統調研。這些城市的數字化建設均有著較好的資源基礎，其風險防控面臨的政治社會壓力也較為突出，具有較強的聚焦性和典型性。因此，對這些城市的比較有助于控制環境變量對技術應用的影響。調研對象涵蓋了平臺系統的建設者、參與者和使用者等多元主體，包括各個城市的應急、住建、城管等職能部門，安全生產委員會辦公室（以下簡稱“安委辦”）等議事協調機構，燃氣、水務、電力、橋梁、通信等責任企業，以及有關城市的區級職能部門和街道、社區、大數據企業、智庫等相關機構125家。研究團隊先后訪談相關領導和工作人員297人次，所有訪談均留有文字記錄。

本研究一共考察了11座城市圍繞數字化風險防控的17個應用案例，其中7個為綜合平臺，10個為行業系統。在行業系統中，有3個為安全生產類，4個為自然災害類，3個為城市生命線類。研究團隊還通過官方文獻整理、資料搜集、郵件訪問三種方式獲取各類政策規劃、情況介紹等861份。按照慣例，筆者對文中出現的地名、組織名及人名均進行了匿名化處理。

四、特大城市數字化風險防控平臺系統的運轉情況比較

不同城市、不同行業的數字化風險防控平臺系統運轉成效存在一定差異。運轉有效是指數字化平臺系統應用基本達到預期目標，相應行動者圍繞平臺系統形成有效協作；運轉失效則是指平臺系統在實際應用中面臨較多堵點，未能達到預期目標，只有少數行動者參與到數字化風險防控實踐中，平臺陷入“空轉”乃至停滯的狀態。

在本研究調查的10個行業系統中，安全生產類行業系統運轉情況顯著好于自然災害類和城市生命線類行業系統。本研究調查的7個綜合平臺的運轉情況同樣存在差異。數字基礎條件更好的城市的平臺系統運轉情況不一定更好，反之亦然（見表1）。

（一）數字化風險防控系統的行業差異

在10個行業系統中，安全生產類行業系統運行情況最佳，我們調研的3個系統均有效運轉。但自然災害類和城市生命線類行業系統運轉成效總體不佳，75%的自然災害類行業系統和66.7%的城市生命線類行業系統運轉失效。

安全生產類行業系統均取得了較好運轉效果。相關城市的應急管理部門通過在企業端部署物聯網采集設備，實時監測危險源溫度、壓力、液位等關鍵參數。在此基礎上，平臺系統結合企業周邊人口密度、存儲介質等風險因子，生成分級分類的預警信息和風險態勢變化評估，并向市、區縣、園區、企業等即時推送。在我們的調研中，各地應急管理部門負責人普遍表示：

安全生產做得是比較好的，這是原來安監局的一個老本行。在應急局成立之前，安監局就主要是做非煤礦山、煤礦和危化企業的監控。（訪談資料，20230819G22）

與之對應的是，自然災害類行業系統的應用成效則總體不佳，僅有25%的系統有效運轉。在F市，盡管當地于2021年上線了防汛指揮調度系統，但其實際應用效果受限，在汛期仍舊依賴人力進行防控。在D市，盡管當地的大數據平臺匯集了5400多個主題、300多億條數據，“一網統管”建設成果長期位居國內前列，但在本地“三防一張圖”監測預警系統的應用中，部門間數據共享卻依舊不暢，多場汛情災害的監測預警仍依賴人工分析，該系統在近年來的多次暴雨中應用效果相對有限。對此，D市應急局負責人就表示：

上一周我們去水務申請了25項數據，結果人家不給。我們分管“三防”的處室和人員就是從水務過來的，盡管和他們都很熟，但是中間去了3趟，包括直接找到他們的科技處處長，他們最后只給了我們1項數據。（訪談資料，20231012D36）

而在城市生命線領域，一些地方面向燃氣、建筑施工等領域建設的行業系統運轉效果同樣不佳。在E市，當地建設的城市安全風險信息管理系統盡管已經對建筑施工和城鎮燃氣等14個行業、12000余家企業進行風險辨識，但在實際運行中主要依賴有關部門自主填報信息，相關行動者配合度較低，難以支撐對風險的有效監測預警。E市應急執法總隊隊長表示：

我們城市安全風險信息管理系統是要企業自查自報風險隱患，有很多企業就報些無關痛癢的數據，還有的干脆就不報。目前總共只有500多萬條數據，所以這個系統我們就用得不是太好。（訪談資料，20230821E48）

（二）數字化風險防控平臺的城市差異

各地的綜合平臺運轉情況同樣存在差距，且與本地的數字基礎不存在明顯關聯。在我們調研的7個綜合平臺中，有57.1%的平臺能夠有效運轉，但有42.9%的平臺運轉情況不佳。

具體來看，B、C、G和L等4個城市的綜合平臺處于“總體運轉”的狀態。在B市，當地在政府辦公廳設立城運中心，并由市大數據中心根據業務部門的需求統一負責平臺系統開發，這也為應急部門綜合平臺的建設提供了必要支撐。C市依托綜合平臺構建全市“1+11＋N”監測預警體系，1、11和N分別對應市級平臺、區級平臺和行業部門的數量，該市共有25個監測預警分中心進入實體化運作，覆蓋轄區60萬家生產經營責任單位和5.3萬名基層責任人。在G市，當地整合系統30余個，匯集管線、橋梁等數據約30億條。通過監測系統自動報警提醒，值守人員可以發現險情并利用專業研判模型確定風險位置和周邊受影響的情況。L市安委辦則印發了《城市安全運行風險監測預警聯動工作機制》，相關規定被住建、交通、自然資源、水利、市場監管以及相應權屬責任單位廣泛地執行和應用，該市燃氣公司負責人表示：

應急局的監測數據和我們自己的平臺系統形成良好互補。假如監測到數據異常，也會第一時間通知到我們。我們有24小時值班的應急搶險監測中心，做數據對接后，可以第一時間去現場進行核實處理。（訪談資料，20230717L13）

D、E、H等3個城市的綜合平臺則未能獲得有效應用，甚至陷入“停滯”狀態。例如在H市，當地綜合平臺僅在燃氣等行業實現了對城市風險的監測預警，對于道路、橋梁、人員密集場所等則沒有實現有效覆蓋。在E市，當地綜合平臺在還未完成一期建設任務時就陷入停滯，之后由各部門自主建設行業系統。E市應急管理部門負責人表示：

原來方案是2024年以后才由各個行業部門負責建設，但是現在今年（2023年）已經在推這個事。背后的原因在于這個東西很難由哪個部門來牽頭建，哪個部門都牽不起這個頭。（訪談資料，20230915E17）

比較來看，并非數字化基礎更好的城市平臺運轉效果就更好。例如，在數字政府發展指數排名中靠前的D、H、E三市，平臺運行成效反而遜于排名靠后的L市。以H市為例，當地業已打造承載600余個系統、數據共享需求滿足率超99.7%的城市大數據底座，連續3年進入中國數字城市競爭力百強榜第一梯隊，但當地綜合性監測預警平臺的9個專項中僅有燃氣專項成功處置警情77次，其余專項的運轉則較為受限。而在L市，盡管該市數字基礎在我們調研的城市中排名最后一位，甚至在平臺建設初期市級數據共享平臺尚未建立，但應急部門依然推動了36家單位的2.2億條基礎數據和2萬余個傳感器的融通，平臺已平穩有效完成三年運作，相關建設成果先后被市級政務數據管理部門和政法部門二次利用。

五、數字化風險防控運轉成效的內在影響機制

數字技術的引入為風險防控提供了便利，但要想使數字化平臺系統有效運轉，尚需借助多重機制促使組織間的合作聯動達致理想狀態。

（一）應急部門的“借力增權”

數字化風險防控帶來大量新生治理任務的涌現。在這一過程中，主導性行動者在治理體系中的地位越高、所能獲得的影響能力越強，其推動數字化轉型的力度就越大。在17個案例中，9個案例有面向主導性行動者“賦權”的制度安排（其中77.8%的案例的平臺系統最終有效運轉），10個案例有面向外部權威“借勢”的行動安排（其中70%的案例的平臺系統最終有效運轉）。

1.獲得上級組織的“賦權”

“賦權”是上級組織通過法律規定明確負責某項事務的核心主體，并且賦予其相應權力的過程。實踐證明，主導性行動者的權力如果得到明確或者增強，相關工作的推動就能夠獲得“勢能”，反之亦然。

作為工礦商貿企業的監督管理部門，應急部門本身就具有開展安全生產監督檢查和審批的權力，這就使應急部門相較于企業行動者而言處于權力體系中的優勢地位，也為平臺系統的應用推廣提供了必要抓手。與之對應的是，部分自然災害類系統應用效果欠佳，背后則受制于應急與水務、自然資源等部門的職責劃分不清，應急部門缺乏聯動各部門的權力。B市應急部門負責人對此有一段表述：

相對于一些部門來說，企業接入系統比較容易，為什么？因為應急局作為監管部門要給它們發生產證、許可證。既然要發證，那這些數據你也得交給我們應急局對吧？那么系統應用的障礙就相對要小一些。（訪談資料，20230821B212)

同樣，主導性行動者賦權的不足也制約了綜合平臺的運行效果。綜合平臺運作涉及“綜合部門、行業監管部門和責任單位”三類行動者。綜合部門同行業監管部門、責任單位在級別上處于平級關系，部門間日常業務聯系也相對有限。同時，主導性行動者在治理體系中的地位相對不高、協調能力不強。這使得行動者間難以建立起有效的權力關系，各部門在實際履責中容易出現脫節的情況。因此，H市迄今都沒有建立起數字化風險防控的綜合平臺。H市應急管理部門負責人表示：

實話講，我們日常工作抓手不多，僅有的就是危險源企業的規劃與審批，其他都是虛的。之前常務副市長要求我們制定了一個安全生產領域的權責清單，結果其他部門排在我們前頭，都反對這樣分，這個文件到目前還沒有印發出去。這種情況下，我們去推一個平臺，人家不會聽的。（訪談資料，20230721H116)

反之，在綜合平臺運轉情況較好的城市，當地往往采取編制職責清單或設計聯動機制的方式為應急部門賦權。例如，L市政府印發了《城市安全運行風險監測預警聯動工作機制》，賦予監測預警中心（由應急局管轄）進行統一指揮調度的地位。同時，L市不同部門的行動規則與時限都得到了明確，這也構成了應急部門對相應主體的問責和評價標準，進而壓實了各行動者的響應責任。

2.主動向上級組織“借力”

部分城市借助上級領導和組織的關注或權威，增強了數字化轉型的“動能”，促使各行動者有效響應平臺建設任務。在這一過程中，自下而上的權威借力有助于打破常規模式下治理資源相對分散的困局，實現人力、財力的傾斜性使用。例如，C市和G市成立了以市長為組長的領導小組，并將市政府總值班室與城市風險監測預警中心合署運作，這就使得平臺具有較強的協同優勢，能夠常態化地借助領導權威開展派發工單、督導等工作。反觀H市等一些城市，分管領導的反復更迭造成了當地部門對數字化風險防控“注意力”的衰退，這也加大了行動者間進行自主協調的難度，平臺的建設周期被大大延長。H市綜合平臺承建公司的負責人表示：

前任分管領導離職后，新任領導從來就沒看過這個平臺，這是我們這個項目干得非常吃力的一個原因。（我們要）成立工作專班，很多部門就派一位下屬事業單位的工作人員來，靠他們去協調，什么也做不了。最后沒辦法，我們的項目經理一個個去和部門溝通。開始我們梳理了五六十個系統需要接入，后來能接入的只有23個。（訪談資料，20230621H18）

對行業系統來說，以安委辦為代表的議事協調機構構成了應急部門權威的重要倚仗，形成對其他部門的壓力，這也是安全生產類系統總體成效更佳的又一原因。在B市、G市等一些城市，政府推動安委辦實體化運作，出臺了一系列安委會的工作規范和會議機制等，明確市政府常務會議或者市安委會至少一個月研究一次安全生產工作。同時，G市應急管理局還借助安委會機制開展“治理會戰”“定期調度”等，以安委會的名義發文確認相關部門在數據共享、協同聯動等方面的責任義務，支撐了與平臺應用相關的治理任務快速分解與落地。與之對應的是，在D市的自然災害類行業系統建設中，應急部門缺乏相應的權威性協調紐帶，這影響了系統連通和平臺建設實效。D市應急管理部門負責人表示：

我們發的很多文件從年頭到年尾就是“有出去沒有回來的”。其他局如果站位高一點，會積極配合，如果站位低一點，不配合你也沒招。我們這只能發文，沒有其他的抓手。（訪談資料，20230722D46）

A市自然災害類行業系統應用平臺建成后也一直運行不佳，在當地處置2023年罕見汛情時一度陷入“停擺”狀態，給臨場指揮中的研判與決策造成干擾，這也觸發了本市主要領導對平臺建設問題的注意力分配。隨著自上而下的權威推動，平臺應用情況有所改觀。應急局還借助定期調度和考核等方式對各行動者持續傳導壓力。A市應急部門負責人在回憶當地“防汛一張圖”的應用歷程時表示：

前幾年不少部門數據一直接入不進來。自從今年書記開始重視這個事情后，相關工作好做了許多。我們連續開了好幾次協調會，新任局長也是由政府副秘書長兼任。我們還和全市智慧城市建設的牽頭部門達成了共識，把應急所需的數據共享指標都納入他們的考核里去，這就為我們的工作提供了更多抓手。（訪談資料，20231021A33）

（二）行動者間的互惠激勵

在條塊分割的行政體制下，部門間的專業化壁壘塑造了目標利益的相對獨立性。當項目本身利益沖突較強時，行動者的參與積極性也將受限（譚海波等，2015）。因此，只有當技術紅利在各個利益相關行動者中實現普惠，才能為新技術創造足夠的社會支持基礎（張茂元、邱澤奇，2016）。數字化風險防控平臺系統由應急部門主導推動，但其應用卻有賴于多部門開展合作，因而部門間的收益兼容與風險分攤就成了平臺系統有效運轉的重要推力。對于綜合平臺而言，收益兼容與風險分攤機制缺一不可，我們在調研中發現的4個運轉成效較好的城市均兼具上述兩種機制；對行業系統而言，收益兼容機制的作用要更加突出，有5個行業系統實現了收益兼容，它們的運轉也均取得了良好成效。

1.行動者間的收益兼容

在綜合平臺中，那些運轉良好的平臺或業務板塊均能滿足不同行動者的需求。例如，C市在城市生命線建設中投入50.25億元用于傳感器的新增布設，同步滿足燃氣、水務、交通等多部門的治理需要。L市的綜合平臺不僅服務安全生產和事故災難風險的監測預警，還助力了本地市域社會治理現代化建設試點，這種政績讓渡方式也調動了其他行動者的積極參與，促進了政法部門的數據共享。反之，在平臺運轉效果不佳的H市，當地綜合平臺中有8個專項，但僅有燃氣專項應用較好。其中的原因在于，對供水、電力等事業單位而言，平臺系統的建設不僅無助于改善其自身治理成效，反而增加了其成本負擔。H市應急管理部門負責人表示：

燃氣用得會好一點，因為他們認為是政府花錢替他們去辦事。我們為他們新上了3700多臺燃氣監測設備，他們原來僅有600多臺，這既增強了他們的力量，也發現并處置了77起燃氣泄漏事故。反之，橋梁專項就效果不佳，責任單位覺得說我都已經有一套系統了，還要你的干什么？（訪談資料，20230604H14）

行動者間的互惠激勵同樣有助于提升行業系統的運行成效。不少企業都有建設風險監測預警系統的需求，也需要跨部門的數據匯集來支撐其有效運轉。然而，相關成本如果完全由企業或行業管理部門承擔，不僅將為其帶來較大的前期投入，還可能增加更為繁重的運維壓力。而應急部門可以發揮集中統建平臺系統的“規模紅利”優勢，減輕相關行動者的成本負擔。例如，B市在建設安全生產類行業系統時就投入6000余萬元，主動為沒有基礎設備的中小企業提供支持，提升相應企業的參與意愿。該市應急局負責人表示：

有些中小企業雖然愿意，但沒有能力去部署相應軟硬件設施，你要讓這些企業適應監管要求顯然是做不到的。那么我們就采取了“服務”的方式，我們把平臺系統的建設管理都做好了，企業只要把數據填進去就行。（訪談資料，20230821B23）

此外，主導性行動者還可以通過選擇性分享其資源的方式來促進部門間的業務關聯，進而實現部門間的互惠合作。例如，K市應急部門在建設自然災害類行業系統時就與自然資源等部門互相交換數據，助推平臺的快速應用。K市應急局負責人表示：

我們更多是通過數據互換的方式來實現協調，完全靠大數據中心層面肯定達不到業務需求。這就需要有一個互利互惠的過程，就是說你給我，我也給到你，通過個性化的方式大家交互使用。（訪談資料，20230819K38）

2.行動者間的風險分攤

數字化轉型還可能為行動者帶來利益受損與被問責的風險，這抑制了其對平臺系統的使用意愿。例如，在D市自然災害類行業系統中，水務部門出于自身避責的考量，僅滿足應急部門25項數據需求中的1項，這也使得平臺系統在防汛實戰中成效不佳。D市水務部門負責人表達了對系統使用的擔憂：

把我水務局的信息告訴你，如果信息泄露或者被領導發現前后數據不一致，反而我有被問責的風險，這種情況下我多一事還不如少一事。既然你要共享，相當于把我的家底給你報出來看，這件事情對我有什么價值呢？（訪談資料，20230926D36）

就綜合平臺而言，平臺建設的高昂成本加劇了部分行動者的風險感知，進而影響了平臺運轉成效。首先，綜合平臺的建設需要新增大量傳感監測設備。我們在調研中發現，平均每座城市需布設超2.7萬套設備，然而相關建設和維護成本主要由哪些行動者來承擔，卻存在一定分歧。其次，不少平臺系統本身的監測精度也不高。例如，E市城市生命線行業系統的燃氣模塊的誤報率高達90%，這無疑給相應行動者帶來了更大的行政負擔。而在D市，當地綜合平臺中交通、橋梁、供排水等多個板塊的運行效果不佳，應急部門負責人對此做出了如下解釋：

委辦局抵觸的原因在于，原來沒有這些東西的時候，還不知道有這么多風險，然后現在平臺給他們帶來這么多風險。沒有這個平臺的時候很多事情他們可以裝不知道，有了平臺以后反而成了問責他們的工具，他們就更不愿意參與了?。ㄔL談資料，20230819D112）

與之對應的是，在B市、C市和L市，當地借助購買服務的方式將平臺日常運行、數據分析、設備維護等業務外包給專業化公司進行運作。C市借助市屬國企城市公共安全技術研究院的技術和人員力量支撐平臺系統全天候運轉。B市的傳感器布設也并非由應急局直接投入，而是采取購買服務并統一建設的方式來緩解單一部門的投入壓力。L市則通過購買企業服務成立了有50名工作人員的監測預警中心，其他行動者既無需向監測中心派駐人員，又無需為系統、設備的維護支付費用，幾乎以“零成本”的方式享受平臺系統提供的輔助服務，這也為各部門參與平臺應用提供了推力。L市供水公司負責人提供了例證：

政府投錢在管線上做了監控以后，在管線沒有發生爆管之前，它如果監測到風險的苗頭就會給我們報警，然后我們及時去把風險給控制住，這能夠減少我們30%的維修成本。（訪談資料，2023109L122)

（三）行動者間的共同價值認同

任何外在的考評和激勵機制對組織行為的影響都是短暫的，組織的可持續行動更多來自一種內在習慣和自覺（Lee,1971），組織內的價值共識能夠將技術應用從“外部要求”轉化為“自主行為”。在本研究中，這主要體現為行動者對風險監測預警的價值認同與共享聯動的內生意愿。這既是各部門在數字化轉型中持續協同的互動結果，也將對平臺系統的深度應用發揮支撐作用。從結果上看，有11個案例存在價值共識機制，其中有9個案例的平臺系統運轉有效。相反，在6個未能形成價值共識的案例中，相應的平臺系統均未能取得較好的運轉成效。

在行業系統中，安全生產類系統運轉成效更佳，這源于行動者間相對一致的價值追求。具體而言，危險源企業長期由應急部門及其主要前身安監部門負責監管，不同行動者對開展風險監測預警的價值認知較為一致。相關監測預警系統的引入不僅是應急部門“監管”的需要，還是企業等行動者“尋管”的結果。

與之相對應的是，在防汛、防臺、森防和城市生命線等領域中，應急部門與行業主管部門間分工還不明確。相應行動者大多仍將風險監測預警視為本部門的內部事項，并未形成“與應急部門一道開展風險監測預警”的價值認同。更為關鍵的是，相關業務是2018年后才被整合進入應急部門的新職責，應急部門內部也缺乏與風險防控有關的知識和人才儲備，這不利于行動者間共同價值的形成。F市應急局負責人所述表明了這一點：

當時機構改革的時候，原來應急辦等部門的人都不愿意到應急來，都想留在領導身邊好提拔，使得我們全局上下懂專業指揮的人不多，在今年應對洪水時干得非常吃力。（訪談資料，20230830F36)

在綜合平臺中，不同部門是否能在監測預警中實現價值共創，同樣影響了相應平臺系統的最終運轉成效。在C市、L市等平臺運轉情況較好的城市中，主導性行動者圍繞平臺應用持續與各類行動者開展對話，通過將問題界定、目標任務等碎片化信息整合為整體性觀點，在與各類行動者的持續磨合中實現了共同價值的確立。公共價值的實現也有助于引導多方行動者合力共贏，促進數字治理取得良好成效。就平臺運轉情況較好的城市而言，不少行動者主動向應急部門共享數據，并在自身遭遇行動難題時與應急部門對接，尋找破題之道。C市水務公司負責人表示：

市里平臺建設并不是憑空創造的，事實上在2019年做的時候，他們反復到我們這里調研了解情況，在我們既有的基礎上建設完成。作為企業來說，我本身在一些特殊位置也進行了監測，應急局這邊的監測數據也能與我們自己的監測數據形成良好的互補。（訪談資料，20220624C13）

反之，在E市、D市等平臺系統運轉情況不佳的城市，行業監管部門、責任單位甚至是應急部門本身都對平臺價值存有懷疑。對應急部門來說，綜合平臺前期投入成本大，后期維護成本更大，應急部門自身難以完全負擔。更為關鍵的是，僅靠應急部門難以實現對安全風險的處置“閉環”，而行業監管部門和責任單位等對平臺系統的應用意愿也并不強烈，這就給平臺的運轉成效帶來了負面影響。E市應急管理部門負責人表示：

我認為做綜合監測這個思路是越俎代庖的，燃氣公司自己管不好燃氣，我怎么監測燃氣公司？我不管是進行壓力測試也好，還是把傳感器直接接到總值班室也罷，都沒法直接解決問題，因為這是燃氣公司的主責主業。（訪談資料，20230819E114）

六、結論與討論

本研究對11座特大城市的17個平臺系統進行調研和比較分析，在此基礎上發掘影響城市數字化風險防控的權力、利益和價值機制，這有助于更好地理解數字時代城市安全治理的關鍵性要素。

（一）研究發現

第一，城市數字化風險防控建設取得積極進展，不同類型的平臺系統運轉情況存在差異。在17個案例中，平臺系統有效運轉的案例有9個，占比達52.9%。從平臺系統的不同類型看，綜合平臺中運轉有效的有4個案例，占綜合平臺總量的57.1%；安全生產類系統的運轉效果最好，全部調研案例中的此類系統均實現了有效運轉；自然災害類行業系統中有效運轉的有1個案例，占自然災害類行業系統總量的25%；而在單獨建設的城市生命線類行業系統中，運轉有效的同樣只有1個案例，占同類系統總量的33.3%。

第二，數字化基礎并非平臺系統有效運轉的充分必要條件，兩者間關聯度不強。部分數字基礎雄厚的城市的數字化平臺系統運轉成效確實較好，但是較好的城市數字基礎并不意味著數字化風險防控必然能實現。例如，數字基礎相對更佳的A市、D市和E市的平臺系統均出現了運轉失效的情況；相反，J市、K市、L市等數字基礎相對薄弱的城市的平臺系統卻能有效運轉。上述發現也回應了已有研究關于“技術—組織”互動條件的討論，即經濟基礎、技術能力等要素并不能對轉型成效提供充分解釋，理解數字化轉型必須關注組織間關系的維度。

第三，權力、利益和價值是影響數字化轉型的機制。如前所述，數字基礎并非轉型成功的充分必要條件，組織間關系才是數字化轉型成功與否的密碼。既有研究已經證明，政府不只是簡單的合作者，還是數字化共同生產的積極促成者(Wu,2024）。本文則揭示，組織間的權力、利益和價值關系是數字化轉型的必要條件。具體來看，主導性行動者借力增權、行動者間互惠激勵、價值共創與認同是數字化風險防控平臺運轉有效的主要機制。權力機制強調主導性行動者權勢地位的提升，其權威性地位越高、越能從外部權威行動者中獲得支持，行動者間協作也就愈發緊密。利益機制強調行動者間的收益兼容與風險分攤，如果各行動者都能從中滿足自身需要，那么他們對于平臺系統就具備了較強的參與激勵。價值機制強調行動者在持續磨合中形成共同價值，行動者對于數字化轉型的必然性與合理性認可度越高，平臺系統的運轉成效就越好。

從各地數字化風險防控轉型的實踐經驗來看，權力、利益、價值三重要素缺一不可，只有同時具備時轉型才能順利實現。如表2所示，在本研究中，有8個案例因缺失了至少1類要素而出現平臺系統運行失效的情況。比較綜合平臺和行業系統的運轉過程可以發現，前者的有效運轉需要在權威強化與價值共識達成的同時注重不同行動者間的風險分攤，而后者的有效運轉則相對更加依賴行動者間的收益兼容。

（二）研究的邊際貢獻

首先，本研究規避“技術—組織互構論”的界面認知，深入到組織間關系中尋找影響數字化轉型成效的核心機制?？偟膩砜?，已有框架多以“技術—組織”的彼此互動為中心開展討論，將數字化轉型的成功局限于“技術—組織”二元關系的界面。在實踐中，這種分析思路很容易被簡化為技術與組織循環互動的閉環認知。由此，一切成功或是失敗的要素都被置于“技術—組織”二元互構中。它已然被視為一種拿來可用、用之無味的惰性框架，遮掩了真正推動轉型實現的運作機制。本研究力圖拆除既有的界面式框架，對準數字化轉型過程中的組織間關系，挖掘轉型實現的內部機制。

其次，本研究對準實際運行的城市數字化風險防控的場景，提煉出數字化轉型的“權力—利益—價值”框架。從既有的研究來看，技術條件僅是數字化轉型的觸發器，外部因素也僅是其系統變量，二者均非數字化轉型的充要條件。關于“組織制度”“縱向關系”的既有解釋多是將組織化約為“單一的整體性政府”，對于橫向的組織間關系缺乏必要關注。本研究通過比較11座特大城市17個具體應用場景案例，對準組織間的橫向關系，析出了數字化轉型的內部機制。這彌補了既有研究依賴個案經驗和抽象化約的局限，在更大的時空場域中區分了充分和必要條件，也充實了既有關于數字化轉型中組織條件的解釋。本研究發現組織間的權力、利益和價值是影響數字化轉型實現的關鍵變量，使得對數字化轉型中組織變革的解釋生動起來、深化起來。

（三）研究啟示

從理論層面上看，本研究仍然具有一些可以持續探索的空間。首先，本研究重點關注的是特大城市的數字化風險防控，而中小城市在風險特征、轉型基礎等方面都與特大城市存在諸多不同，需要予以更多關注。其次，“權力—利益—價值”框架是一個開放的分析框架，三種要素本身存在多個分析維度，在不同場景中呈現形式也有不同。后續研究可以由此出發對框架做進一步拓展。

從實踐層面上看，技術本身并不會帶來治理效能的直接躍升，要“讓平臺運轉起來”，需構建與技術體系相適配的權責體系、激勵體系、價值體系。首先，需要以職責清單優化引領數字化轉型，從頂層設計角度高度明晰應急管理部門與行業監管部門、責任單位間的職責分工，加快出臺城市風險防控領域的職責清單。其次，需要厘清平臺系統建設的“統分”關系。對于城市運行的重點部位和重大安全隱患，可以由市級政府直接負責監測預警；對于量大面廣的其他風險點位，則需要基于“誰使用，誰管理”的原則，由行業部門和責任單位開展監測預警，并由應急部門發揮統籌監督作用。最后，需要優化數字化風險防控的路徑，持續優化《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南》，采取開放式試點方式鼓勵各城市探索多樣化建設路徑，鼓勵各地應急部門加強與高校等智庫合作，強化職能部門的數字化觀念，提升各部門響應聯動的能力。