近日，由清遠(yuǎn)中院劉永戈、葛邵霞共同撰寫的《劉某某訴佛岡縣石角鎮(zhèn)人民政府、佛岡縣人民政府強(qiáng)制拆除房屋及行政復(fù)議案——司法審查視野下行政強(qiáng)制執(zhí)行的進(jìn)路》被最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所編、人民法院出版社出版的《人民法院案例選》總第198輯刊用。

《人民法院案例選》創(chuàng)辦于1991年，以新近裁判生效案例為主要刊載對象，是最高人民法院最早的案例研究連續(xù)出版物，也是我國改革開放以后出版時(shí)間最早、延續(xù)時(shí)間最長、出版冊數(shù)最多的案例研究書籍，是目前人民法院案例庫入庫案例的重要來源之一，具有一定的權(quán)威性、實(shí)用性、學(xué)術(shù)性。

近年來，清遠(yuǎn)中院始終將案例研究工作作為提升司法能力、推動審判質(zhì)效的重要抓手，鼓勵(lì)干警參與實(shí)務(wù)研究，形成“以案促研、以研提質(zhì)”的良性循環(huán)。下一步，清遠(yuǎn)中院將以此為契機(jī)，繼續(xù)深耕審判實(shí)務(wù)，強(qiáng)化案例研究，為服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)法治建設(shè)提供更優(yōu)司法智慧。

劉某某訴佛岡縣石角鎮(zhèn)人民政府、佛岡縣人民政府強(qiáng)制拆除房屋及行政復(fù)議案——司法審查視野下行政強(qiáng)制執(zhí)行的進(jìn)路

關(guān)鍵詞：行政 行政強(qiáng)制執(zhí)行 違法建設(shè)治理 強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)

【裁判要旨】

行政機(jī)關(guān)雖未在法定期限內(nèi)就生效的行政處罰決定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但該行政處罰決定仍然具有法律效力，其認(rèn)定的違法行為或違法狀態(tài)不因是否申請強(qiáng)制執(zhí)行而改變。在涉及拆除違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)以土地管理法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處，則行政機(jī)關(guān)不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其須依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五章的規(guī)定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；若行政機(jī)關(guān)是以城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處，則行政機(jī)關(guān)具有法律賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其可依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章的規(guī)定自行實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。

【基本案情】

2010年6月1日，佛岡縣國土資源局對劉某某非法占地案進(jìn)行立案查處，認(rèn)定劉某某自2009年11月未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在佛岡縣石角鎮(zhèn)縣林科所辦公樓前下方的土地上建設(shè)三錢門窗加工店，占地面積4166.7平方米，建成鐵架結(jié)構(gòu)鋅鐵瓦廠房面積2490.64平方米，屬非法占地行為，決定對劉某某處以責(zé)令限期十五日內(nèi)自行拆除新建的2490.64平方米鐵架結(jié)構(gòu)鋅鐵瓦廠房，恢復(fù)土地原狀，并對非法占用的土地處以人民幣41667元罰款的行政處罰。該行政處罰決定生效后，劉某某足額繳納了罰款，但未履行恢復(fù)土地原狀的義務(wù)。2022年1月11日，佛岡縣人民政府對佛岡縣自然資源局作出《關(guān)于依法對劉某某非法占地事實(shí)強(qiáng)制執(zhí)行的批復(fù)》。2022年1月19日，石角鎮(zhèn)政府向劉某某作出佛石府催告字〔2022〕031《履行行政決定催告書》。劉某某收到上述催告書后未自行拆除涉案廠房，2022年2月9日，石角鎮(zhèn)政府向劉某某作出佛石府（強(qiáng)執(zhí)）決字〔2022〕031號《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》，劉某某不服，遂向佛岡縣人民政府申請行政復(fù)議。佛岡縣人民政府受理后作出佛府復(fù)決〔2022〕12號《行政復(fù)議決定書》，維持了涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定。

【裁判結(jié)果】

廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民法院判令撤銷涉案《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》及《行政復(fù)議決定書》。廣東省清遠(yuǎn)市中級人民法院經(jīng)二審審理，判令駁回上訴，維持原判。

【裁判理由】

劉某某在法定期限內(nèi)未對行政處罰決定提起復(fù)議或訴訟，該行政處罰決定現(xiàn)已發(fā)生法律效力。涉案建筑物于建造時(shí)起至被查處時(shí)止，一直處于違法狀態(tài)，且劉某某至今亦未能提供涉案建筑物于被查處后已補(bǔ)辦了相應(yīng)的用地審批及規(guī)劃許可手續(xù)，故涉案建筑物的違法狀態(tài)一直存續(xù)，應(yīng)認(rèn)定為違法建筑。涉案行政處罰決定雖仍具有法律效力，但因兩行政行為的作出主體不一致，且原涉案行政處罰決定距涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定的作出已將近十二年，在不具有正當(dāng)理由的情況下遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了申請強(qiáng)制執(zhí)行的法定期限，不宜再作為本案行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。石角鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，其取得相應(yīng)下放職權(quán)的前提應(yīng)是該職權(quán)原已由法律法規(guī)賦予給相應(yīng)的縣級以上行政職能部門。土地管理法并沒有賦予當(dāng)?shù)氐耐恋刈匀毁Y源主管部門對非法占地的違法建筑自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的法定職能，故石角鎮(zhèn)政府在取得縣級自然資源局下放的對土地違法行為的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)中亦不應(yīng)包括行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因此，石角鎮(zhèn)政府若以土地管理法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處，其仍須按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五章的規(guī)定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。現(xiàn)石角鎮(zhèn)政府以劉某某非法占地為由，依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章第四十四條的規(guī)定作出涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定，屬于適用法律錯(cuò)誤。

【案例注解】

一、行政處罰決定的效力問題

根據(jù)行政行為的效力理論，行政處罰決定作出后，并依法送達(dá)當(dāng)事人，就發(fā)生法律效力，即具有了公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力， 其內(nèi)容非因法定原因不得隨意撤銷或變更。對于行政處罰課加的義務(wù)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺在規(guī)定期限內(nèi)履行。如果當(dāng)事人在收到行政處罰決定書后，既沒有在規(guī)定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，亦沒有履行行政處罰課加的義務(wù)，即使行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，該行政處罰決定仍然具有法律效力，其認(rèn)定的違法行為或違法狀態(tài)不因是否申請強(qiáng)制執(zhí)行而改變。本案中，原佛岡縣國土資源局曾于2010年以非法占地為由作出了涉案行政處罰決定，劉某某在法定期限內(nèi)未對涉案行政處罰決定提起復(fù)議或訴訟，且涉案建筑物于建造時(shí)起至被查處時(shí)一直處于違法狀態(tài)。因此，涉案行政處罰決定在未經(jīng)法定程序予以撤銷或確認(rèn)無效的，其仍具有法律效力，可以作為認(rèn)定涉案建筑物是否合法的證據(jù)。另外，本案認(rèn)定涉案行政處罰決定不宜再作為本案行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，系考慮到涉案行政處罰決定距涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定的作出已將近十二年，在不具有正當(dāng)理由的情況下遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了申請強(qiáng)制執(zhí)行的法定期限，加之涉案行政處罰決定的作出主體與涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定的作出主體不一致，故最終認(rèn)定涉案行政處罰決定不宜再作為本案行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。

二、厘清行政強(qiáng)制的相關(guān)問題

行政強(qiáng)制法的立法目的是為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，對違反行政法律規(guī)范或者不履行生效的行政決定的行政管理相對人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利予以限制或者處分，直接執(zhí)行或者迫使當(dāng)事人履行由具體行政行為所確定的法律上的義務(wù)。行政強(qiáng)制法第二條規(guī)定，行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為，由具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施或者由行政機(jī)關(guān)申請人民法院實(shí)施，是對當(dāng)事人人身自由和財(cái)產(chǎn)的剝奪。如前所述，本案中的建筑物因未辦理相應(yīng)的用地審批及規(guī)劃許可手續(xù)而被認(rèn)定為違法建筑，應(yīng)限期拆除并恢復(fù)土地原狀，而劉某某在收到石角鎮(zhèn)政府的催告書后并未自行拆除涉案建筑物，石角鎮(zhèn)政府遂決定對涉案違法建設(shè)的建筑物進(jìn)行強(qiáng)制拆除。此種行為對當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)直接進(jìn)行剝奪，屬于典型的行政強(qiáng)制執(zhí)行。

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》就行政強(qiáng)制執(zhí)行問題分設(shè)第四章、第五章予以規(guī)定，其中第四章為“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”，規(guī)定的是具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行行為的內(nèi)容；而第五章則為“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，規(guī)定的是不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容，即上述兩章規(guī)定分別對應(yīng)不同的適用前提。也就是說，我國對行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行是實(shí)行行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制執(zhí)行和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行并行的模式。目前，我國共有十多部法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行的情形，例如稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)、公安機(jī)關(guān)、公路主管部門、水行政主管部門、防汛指揮機(jī)構(gòu)等部門和地方人民政府。總體來看，在這兩種模式中，以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外。值得一提的是，雖然行政強(qiáng)制法直接規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以自己執(zhí)行的情況，但各級行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，仍要準(zhǔn)確把握行政強(qiáng)制法對行政強(qiáng)制執(zhí)行體制問題的立法精神，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，正確運(yùn)用行政強(qiáng)制法賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合，既要有效維護(hù)公共利益和社會秩序，又要切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

司法實(shí)踐中，易產(chǎn)生糾紛的案件多集中在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)和土地管理領(lǐng)域的非法占地行為的強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八十三條及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，在涉及拆除違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)以土地管理法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處，則行政機(jī)關(guān)不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其須依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五章的規(guī)定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；若行政機(jī)關(guān)是以城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處，則行政機(jī)關(guān)具有法律賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其可依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章的規(guī)定自行實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。具體到本案，石角鎮(zhèn)政府作出的涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定依據(jù)的是涉案行政處罰決定，而該處罰決定系依據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定作出的。因土地管理法并沒有賦予當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源主管部門對非法占地的違法建筑自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的法定職能，石角鎮(zhèn)政府以土地管理法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處仍須按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五章的規(guī)定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。因此，石角鎮(zhèn)政府以劉某某非法占地為由，依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章第四十四條的規(guī)定作出涉案強(qiáng)制執(zhí)行決定，明顯屬于適用法律錯(cuò)誤。

三、承接縣級職能部門下放行政權(quán)的范圍

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評議、考核制度。”明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的行政處罰主體地位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)作了規(guī)定。目的是擴(kuò)大基層政權(quán)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，完善基層政府功能，提升基層社會治理效能。但下放行政處罰權(quán)并非“一放了之”。行政處罰法未直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政處罰權(quán)，而是通過省、自治區(qū)、直轄市的決定，間接使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦獲得行政處罰權(quán)，還需地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件來進(jìn)一步規(guī)定。本案的石角鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，就可依據(jù)《清遠(yuǎn)市縣級行政處罰權(quán)調(diào)整由鎮(zhèn)街實(shí)施事項(xiàng)目錄（第一批）》的相關(guān)規(guī)定，取得縣級以上行政職能部門下放行使的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)。

同時(shí)需注意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得相應(yīng)下放職權(quán)的前提應(yīng)是該職權(quán)原已由法律法規(guī)賦予給相應(yīng)的縣級以上行政職能部門。例如本案中涉及的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因土地管理法并沒有賦予當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源主管部門對非法占地的違法建筑自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的法定職能，故石角鎮(zhèn)政府在取得縣級自然資源局下放的對土地違法行為的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)中亦不應(yīng)包括行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因此，石角鎮(zhèn)政府若以土地管理法的規(guī)定對違法建筑進(jìn)行查處，其則無權(quán)直接實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。

違法建設(shè)治理是城鄉(xiāng)治理中的難點(diǎn)，但也是提升市容市貌、優(yōu)化人居環(huán)境、提高城市治理水平的重要措施。為解決目前違法建筑強(qiáng)制拆除領(lǐng)域的法律理解分歧和困擾人民法院的諸多現(xiàn)實(shí)難題，準(zhǔn)確理解行政強(qiáng)制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法的規(guī)定精神，切實(shí)維護(hù)公共利益，保障行政相對人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。本案通過行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的詳細(xì)論述，明確了行政機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確適用法律對違法建筑進(jìn)行查處，仔細(xì)斟酌土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法的適用范圍、針對對象以及賦予不同行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)，從而進(jìn)一步規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，全面提升行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效能，減少行政機(jī)關(guān)的敗訴率，同時(shí)統(tǒng)一了此類案件的裁判規(guī)則，切實(shí)從源頭上預(yù)防和減少類案多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，達(dá)到“審理一案、治理一片”的良好效果，為清遠(yuǎn)市法治政府建設(shè)和優(yōu)化法治化營商環(huán)境提供了更強(qiáng)有力的司法服務(wù)保障。

來源：行政庭

編輯：羅雯婕

校對：趙彩紅

審核：肖珍艷

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