李棉管

中山大學

政治與公共事務管理學院

副教授

蘇芮

中山大學

政治與公共事務管理學院

博士研究生

譚添熙

中山大學

政治與公共事務管理學院

碩士研究生

示范的效應及其困境：擠壓型情境與基層政策執行

——石鎮鄉村振興的案例研究

來源 | 《社會學研究》2025年第1期

作者 | 李棉管、蘇芮、譚添熙

責任編輯 |向靜林

作為治理機制的示范服務于多重治理目標，這導致示范效應的復雜化。從“苗木小鎮”的顯著成效到“全域鄉村振興”的形式化落地，石鎮的案例呈現了鄉村振興基層實踐中示范創建與示范效應之間的張力。這一張力的本質是示范效應的目標替代：以政策知識生產和政策模式擴散為目標的任務導向型示范在基層執行時被以政績競爭為目標的政績展示型示范所取代。動態的擠壓型情境使得基層政府在示范創建階段和示范應用階段處于差異化的政策執行情境，進而形塑了基層執行者差異化的政策執行邏輯。擠壓型情境及其結構性變遷是示范效應困境的根本原因。

一、問題的提出

在語義學上，“示范”是指“做出標準的動作、樣子等供人學習”（商務國際辭書編輯部編，2020：954）。可見，示范內在地包含著兩層含義：一是“做出標準的動作、樣子”，即示范創建；二是“供人學習”，即示范效應。從一般的語義學分析轉向政策話語，“示范”的含義則變得更加復雜。在政策話語中，示范是一種治理機制（符平、韓繼翔，2023），服務于國家治理的多重目標，從而使得示范效應多元化：樹立象征性典型和引領公共價值（馮仕政，2003）、完成政策知識生產和政策模式擴散（楊宏山、李娉，2022；Heilmann,2008）、展示政績（Wang & Yang,2021）、撬動治理資源并解決治理難題（邢成舉、吳春來，2023），等等。

正是因為示范目標的分化，語義學上明確的示范創建與示范效應的聯系變得頗具情境色彩：不同示范目標的示范效應各不相同。作為象征性典型的示范是為了展示國家治理的理想形態，“先進性”是示范選擇和示范打造的主要指標（鐘賢哲，2012；郭永平，2015），完成政治符號和價值認同的生產是此類示范的主要示范效應（馮仕政，2003；吳理財、方坤，2018）。當“示范創建”被示范執行者作為政績展示的窗口時，地方政府和基層政府就擁有了通過超常規投入打造不可復制的示范的動力，此時的示范效應更關注政績競爭而不是經驗擴散（吳怡頻、陸簡，2018；吳賓、齊昕，2020）。而下級政府自主發起探索解決本土問題的示范建設能否實現擴散，在很大程度上取決于條塊結構中的政府注意力分配（苗豐濤、慈玉鵬，2022；任倩雯等，2024），具有很大的不確定性。

以政策知識生產為目標的示范通過解決政策創新的目標抽象性和工具模糊性問題（符平、韓繼翔，2023），以可接受的風險完成政策創新和政策擴散（韓博天，2008；楊宏山、李娉，2022）。示范不是為了獲得一時一地的“成功做法”，而是為了形成穩定有效和可推廣的政策模式。也就是說，此類示范所關注的示范效應是政策模式的生產與擴散（Heilmann,2008）。然而，大量的經驗研究卻揭示出此種情形下的示范效應困境（葉敏、熊萬勝，2013；邢成舉、吳春來，2023；Wang & Yang,2021；Yasuda，2024）。本文所研究的石鎮鄉村振興示范點項目便屬于此種情形。

石鎮的鄉村振興示范點建設取得了巨大的成功，但是當建設任務從示范點建設走向石鎮“全域鄉村振興”時，示范效應卻大打折扣，基層政策實踐甚至出現形式化。石鎮的案例呈現了明顯的政策實踐張力：以政策知識生產和政策模式擴散為目標的示范效應被以政績展示為目標的示范效應所取代。因此，本文的研究問題是：什么樣的結構性約束導致了基層實踐中示范效應的困境？

二、文獻綜述：類型學視角下的示范效應

作為治理機制的政策示范服務于不盡相同的治理目標，因此有必要在對示范創建進行類型學分析的基礎上討論其示范效應的差異性。

示范類型學的第一個分類維度是示范的來源。政府層級關系對示范創建有關鍵影響（Zhu & Zhao,2021），自下而上的自主示范和自上而下的奉命示范是兩種完全不同的示范邏輯（張新文，2015）。在示范創建環節，兩種模式的自主性空間和資源依賴程度決定了示范點打造的結果（符平、韓繼翔，2023）；在示范經驗的溢出環節，兩種模式的動力機制迥然不同（朱旭峰，2014）。

示范類型學的第二個分類維度是示范的目的。在理想類型的含義上，示范的目的可以分為兩大類：象征邏輯和事本邏輯。象征邏輯的示范追求符號意義，上級政府通過示范釋放國家治理注意力分配的信號（練宏，2015），或通過樹立典范進行價值倡導（馮仕政，2003）；下級政府則通過示范創建完成政績展演（Li et al.，2024）。事本邏輯的示范則追求具體治理難題的解決。各級政府通過有限成本的“先行先試”在實現風險管控的同時完成政策知識的生產（韓博天，2008；楊宏山、李娉，2022；Heilmann,2008）。

根據以上分類維度，示范可劃分為以下四種理想類型（如表1所示）。

典范倡導型示范是一個自上而下的典型打造過程，高層政府往往是典范倡導型示范的核心打造主體。通過對全國或區域范圍內杰出人物的宣傳或先進事跡的提煉，典范發揮了價值倡導的作用（鐘賢哲，2012；郭永平，2015）。“先進性”或“典型性”是典范選擇的前提，而對典范進行價值提煉以使其符合國家或地方治理的價值倡導，則是此類示范打造的關鍵（吳理財、方坤，2018）。此類示范的示范效應更多指向價值傳播或意義認同，而非具體政策工具的擴散（馮仕政，2003）。

政績展示型示范是一種自下而上的示范打造過程，地方政府或基層政府集中資源打造亮點以實現政績展示的目標。政績展示型示范根源于約束性競爭體制，在上級政府的行政壓力和同級政府的競爭壓力共同作用下，地方政府或基層政府以亮點工程謀求競爭優勢（葉敏，2016；李堯磊，2022）。亮點工程本質上屬于“印象政績”（黃曉春、周黎安，2019），它通過“一白遮百丑”的方式將某項工作或個別案例高亮化，以遮蔽地方治理全局中的某些問題。從這個意義上來說，在政績展示型示范中，正是政績競爭的示范效應遮蔽了政策模式擴散的示范效應（吳理財、方坤，2018；李堯磊，2022）。

問題驅動型示范是地方政府或基層政府在現實治理難題驅動下自主發起的示范創建，此類示范往往以“治理創新”為名而展開。名詞性創新、概念式創新等“偽創新”天然沒有擴散和推廣的潛力（姜曉萍、吳寶家，2021），哪怕一級政府將之強制性擴散，它也只能是形式化推廣。而有助于提升基層治理績效的實質性創新能否得到推廣，則與議題的普遍性、上級政府的階段性注意力分配、條塊結構中的互動關系等因素相關（苗豐濤、慈玉鵬，2022；朱新華、賈心蕊，2023；任倩雯等，2024）。

任務導向型示范是指上級政府分配示范任務，由地方政府或基層政府通過示范創建總結有效、穩定和可推廣的政策模式或政策工具，并最終實現示范效應。作為一種自上而下的政策創新努力，頂層設計具有框架性色彩，具體的政策工具需要通過“摸著石頭過河”來細化（胡鞍鋼，2012），高層政府甚至會通過反復的政策試驗逐步實現政策工具的穩定化（韓博天，2009）。從這個意義上來說，任務導向型示范將政策模式生產和擴散置于示范效應的中心地位。然而，任務導向型示范也可能陷入示范效應的困境。

本研究關注任務導向型示范。關于任務導向型示范中的示范效應困境，學術界重點從“點”和“面”的關系角度（Heilmann,2008）展開了分析。

一方面，“點的打造”中的“示范不范”可能導致示范經驗的推廣難題。“擇優示范”的行動邏輯造成了人為的系統性偏差，這一系統性偏差無法在推廣階段被解決，從而導致示范效應困境（折曉葉、陳嬰嬰，2011；王敬培、任大鵬，2016；Wang & Yang,2021）。示范治理中的“雙軌制”強化了示范點與推廣地區的差異（楊宏山，2013）。各級政府將領導注意力、項目資源、財政資金重復投入到示范村的建設過程（邢成舉、吳春來，2023），漏斗效應的客觀存在人為拉大了示范點與非示范點的差距，導致馬太效應（劉金新、薛偉芳，2019）。

另一方面，“由點及面”中的“推廣不推”是造成示范效應困境的重要原因。學者們普遍認識到示范點建設時期的政策強激勵在推廣階段往往會被削弱，由此會形成示范強激勵與推廣弱激勵的鮮明對比（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。示范點建設階段自下而上的探索邏輯被推廣階段的強制邏輯所取代（姜國兵、王嘉寶，2023），農村和農民的主體性不足成為一個突出的問題（葉敏，2016），由此導致形式化擴散。鄉村振興是一項綜合性戰略，其多維度的內容構成了一個復雜政策體系（楊再蘋、李棉管，2023），而政策內容的復雜性會增加政策擴散的難度（Makse & Volden,2011）。

既有的研究對不同類型示范中的示范效應困境均有所涉及，研究發現具有較強的解釋力，有關任務導向型示范的研究發現也形成了相關的解釋鏈條。然而，目前的解釋仍存在以下推進空間。

第一，盡管既有的研究已經將不同層級政府之間的關系納入分析，但是示范任務的發包方（上級政府）與示范任務的執行者（下級政府）關于示范創建與示范效應之間關系的認知是否存在差異，仍是一個有待研究的議題。

第二，既有的研究更多在地方政府和基層政府行動策略層面上展開分析，但如果缺乏結構性視角的解釋，“策略論”的解釋很難擺脫“偶然論”。政策執行深受執行情境的影響，而執行情境又是結構性約束的結果。只有結合基層執行者所處的政策執行情境和結構性約束，才可能對其執行策略選擇展開透視性解釋。本研究將從基層執行者的結構性約束視角來解釋鄉村振興戰略基層實踐中的示范效應困境現象。

三、擠壓型情境的類型學：一個分析框架

地方政府和基層政府常規性地承受來自行政系統的政策執行壓力，而公共權力部分地從鄉村社會中撤出又塑造了基層政府的懸浮特征。“壓力型體制”（榮敬本等，1998）與“懸浮型政權”（周飛舟，2006）的結合塑造了基層政權“擠壓型”的政策執行環境。壓力型體制構成了擠壓型情境中的壓力源。壓力型體制的核心機制是“政治化機制”，即一項行政任務一旦被賦予政治任務的色彩，便會對政策執行者形成強大的執行壓力（楊雪冬，2012），政策執行者不得不動員一切可動員的資源強力推進該任務（榮敬本等，1998）。但是，動員意圖并不能直接決定動員結果，政策執行者的執行能力對執行結果具有決定性作用。正是在這一關鍵議題上，“壓力型體制”遭遇了“懸浮型政權”。

懸浮型政權構成了擠壓型情境中的阻力源。農村稅費改革尤其是取消農業稅無疑減輕了農民的負擔，但也帶來了改革的意外后果。由于基層政權的主要財政來源已經轉變為“向上爭取”，再加上基層政權的“瘦身與缺員”（付偉、焦長權，2015），其對農村社會的滲透能力、干預能力和干預意愿都被削弱。鄉鎮政權變成了懸浮在農民生活之上的“懸浮型政權”（周飛舟，2006）。由于行政體制的結構性約束，近些年來的項目下鄉、資源下鄉、監督強化并沒有完全改變基層政府的懸浮特征。“懸浮型政權”構成了基層政府政策執行的重要阻力。基層政府常規性地處于“不得不執行的壓力”和“難以執行的阻力”所建構的矛盾性的政策執行情境之中，擠壓型情境由此形成（李棉管，2019）。

與壓力型體制這一概念相比，擠壓型情境更全面地刻畫了基層政府的結構性矛盾處境。上級政府通過施壓的方式將基層政府向下推壓，但基層政府由于懸浮的特征卻難以向基層社會延伸。由此形成基層政府扁平化和缺乏縱深的政策執行情境。擠壓型情境理論將基層政府的政策執行能力帶回分析中心，拓展了壓力型體制的研究預設，它的核心關注是：處于“懸浮”狀態的基層政府如何應對不得不執行的壓力？

對于政策執行者而言，影響其決定采取何種執行模式的因素無外乎執行動力和執行能力（陳家建、張瓊文，2015；倪星、王銳，2017）。擠壓型情境中所包含的執行壓力和執行阻力則直接對應這兩個關鍵因素。但是，研究已經證實，盡管都面對“必須執行”和“難以執行”的矛盾環境，基層政府在不同情況下可能會采取不同的應對策略（歐陽靜，2011；張靜，2019）。“基層自保”是擠壓型情境下政策執行者強烈的訴求（李棉管，2019），但并不是唯一可能的行動邏輯。象征性執行（李瑞昌，2012）、基層共謀（周雪光，2008）、運動式執行（周雪光，2012）、社會情理治理（李棉管、覃玉可可，2022）等各種執行模式不盡相同。因此，擠壓型情境塑造基層政府執行模式的具體過程仍然存在研究的推進空間。

在比較意義上，不同行政任務下的壓力大小和阻力強弱可能不同。執行壓力的決定因素是任務的政治化程度（楊雪冬，2012）、政府注意力分配（練宏，2015）和壓力傳導機制（黃冬婭，2020）等；而執行阻力的決定因素是基層政府的資源動員能力，包括向上動員和向下動員資源的能力（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012；付偉、焦長權，2015；李棉管、覃玉可可，2022）。在“理想類型”的意義上，可能存在“高壓力—弱阻力”“高壓力—強阻力”“低壓力—弱阻力”和“低壓力—強阻力”四種基層執行情境（見圖1）。

“高執行壓力”和“強執行阻力”的組合塑造了“剛性擠壓情境”。如果一項行政任務完成了政治化、在注意力競爭中勝出并通過“突前策略”完成壓力傳遞，那么基層政府便面臨著強大的執行壓力；同時，如果這項任務并不能給政府帶來政績，也無法為民眾帶去好處，則意味著基層政府無論是以“協調性政權”（付偉、焦長權，2015）的角色通過項目制向上動員資源，還是通過“社會情理治理”（李棉管、覃玉可可，2022）向下協調資源，都將面臨很大困難。“必須執行”和“難以執行”同時作用于基層執行者，由此形成了“剛性擠壓情境”。貧困治理等案例已經證實，在這樣一種扁平化和缺乏縱深的剛性擠壓情境中，“自保式執行”或“策略性避責”是基層執行者常見的行動邏輯（倪星、王銳，2017；李棉管，2019）。

“低執行壓力”和“強執行阻力”的結合塑造了“柔性擠壓情境”。如果一項政策沒有在特定階段完成“政治化”或“中心化”（楊華、袁松，2018），它就不會被突出強調。尤其在縣域“多中心工作”模式下（仇葉，2021），那些不被視為中心工作的任務有可能被邊緣化；而邊緣化的任務自然也無法帶來行政資源，使得基層政策執行者缺乏必要的執行資源。“柔性擠壓情境”中的“柔性”就是指執行壓力的弱化可以給基層執行者帶來騰挪空間。研究證實，在“柔性擠壓情境”中，基層執行者可能會采取“目標替代”“追求形式績效”等變通式執行或形式化執行的方式（Li & Walker,2021）。

“高執行壓力”和“弱執行阻力”的結合塑造了“彈性擠壓情境”。基層政府面臨已經被政治化的行政任務，不得不將之作為“中心工作”強力推進；與此同時，基層政府擁有較為充分的執行資源，這些資源可能來自上級政府對重點項目的重點保障（折曉葉、陳嬰嬰，2011），也可能來自通過“借道社會”而實現的社會資本動員（李棉管、覃玉可可，2022）。執行資源塑造了基層政府的“韌性”，使得基層政府在面對高強度的執行壓力時擁有一定的縱深空間，這便是“彈性擠壓情境”的含義。此時，基層執行者的行動策略很大程度上取決于行政任務的“激勵屬性”。如果一項任務提供了“強激勵”，基層執行者便會強力推進，甚至采取“運動式執行”的行動方式（周雪光，2012）；如果一項任務提供的是“弱激勵”甚至是“強懲罰”，應付性執行可能會成為基層執行者的行動選擇。

“低執行壓力”和“弱執行阻力”實際上構成了“非擠壓型情境”。在這種情境下，壓力與阻力實現了低水平的平衡。雖然基層政府仍然身處上下擠壓的結構性處境之中，但是處理“常規任務”是其日常工作狀態。“常規任務”往往意味著任務的非緊迫性和非中心性（唐蒙、孟天廣，2023），以及得到常規保障的執行條件（陳那波、李偉，2020；Ang,2012）。因此，面對低壓力和弱阻力的常規任務，基層政府只需要通過科層制開展常規執行即可。但也有研究發現，如果常規任務出現“推不動”的情況，通過將其“中心化”實現強動員也是基層政府常見的執行策略（仇葉，2021；唐蒙、孟天廣，2023）。

除了執行情境的類型學外，圖1還提示我們不同執行情境之間相互轉換的可能性，從而將執行情境對執行邏輯的影響動態化。面對一項具有時間延續性的行政任務，當執行壓力與執行阻力的組合結構發生變化，擠壓型情境會隨之發生變化，基層政府的政策執行邏輯也會由此而發生變遷。石鎮鄉村振興的案例表明，擠壓型情境的類型變遷導致了基層政府執行模式的變化，這正是導致示范效應困境的關鍵原因。

四、研究設計與案例描述

（一）研究設計

本研究是一項實地調查研究，課題組于2021年10月、2022年1—2月和2023年7—8月三次前往C區和石鎮，就鄉村振興戰略的基層執行議題展開實地調研。具體的資料收集方法包括以下三個方面。

一是深度訪談。在三次實地調研過程中，通過立意抽樣的方法，課題組與C區農業農村局（鄉村振興局）相關科室負責人、石鎮黨委書記和鎮長、石鎮政府負責鄉村振興的主要科室干部（如規劃辦、農業農村辦公室的負責人及工作人員）、示范點及示范帶沿線村“兩委”成員、駐村工作隊、鄉賢和村民等調研對象展開多輪次的訪談，訪談對象共計80余人次。訪談主要以半結構式訪談的方式開展，以基層執行者的執行策略及其原因為中心發散開來。

二是焦點小組。課題組在鎮政府及村莊層面上分別組織了多輪次的焦點小組。在鎮政府層面，課題組先后組織了以鎮政府黨政辦、農業農村辦、規劃辦、綜合執法辦工作人員為對象的四次焦點小組座談。在村莊層面，課題組在兩個示范村分別組織了以村“兩委”成員、駐村工作隊和村民代表為對象的焦點小組座談。課題組共計開展了6次以鄉村振興戰略的基層執行為焦點的座談會。

三是參與式觀察。為了獲取更深入的資料，課題組2022年和2023年的調研均以田野調查的方式展開。課題組在石鎮進行了約3個月的蹲點調查，深度參與石鎮鄉村振興實踐，在深度參與的同時展開觀察。其中，參與石鎮鄉村振興的日常推進工作、陪同鄉鎮干部下鄉、參加市區鎮各級鄉村振興調度會、觀摩全省鄉村振興現場會等活動對了解基層執行過程至關重要。

通過上述三種方式，課題組共收集了30余萬字的訪談資料和觀察筆記。此外，課題組還收集了有關石鎮鄉村振興規劃、預算與決算等的政策文本資料。得益于長期調研所建立的良好信任關系，課題組還通過遠程訪談等方式持續跟蹤案例故事的發展，調研一直持續到2024年3月。

（二）案例描述

石鎮位于華南某省會城市的邊緣位置，鎮域面積約163平方公里，下轄32個行政村（社區），常住人口中超過七成為農業人口。2021年石鎮地區生產總值為34.75億元，其中農業生產總值占比為71%。根據2021年的國土數據統計，石鎮共有82%的農林用地面積。此外，石鎮還承擔了所在區四分之一面積的基本農田保護任務和生態林地資源保護任務。各種指標均顯示，石鎮是典型的郊區農業大鎮。農業大鎮的發展定位使得石鎮在2018年便被其所在區的區政府選定為鄉村振興示范鄉鎮。為了完成區政府發包的鄉村振興示范任務，石鎮對下轄各村開展了廣泛調研，最終選定了位置相鄰且產業基礎優越的麻村和黃村作為示范村來進行重點突破。

到2020年末，麻村和黃村的鄉村振興示范點建設取得了顯著的成績。從產業發展、基礎設施建設、基層治理和農民增收等各個維度來看，兩個村莊均發生了令人驚嘆的變化，培育起鄉村發展的內生動力，各種榮譽紛至沓來。隨著示范點的影響力持續擴大，市級政府和區級政府順勢將石鎮鄉村振興示范點的定位上升到國家級示范鎮，提出了建設“全國鄉村振興示范鎮”和“國家級鄉村振興示范帶”的目標。

然而，取得顯著成績的示范創建卻沒能取得相應的示范經驗擴散效應。石鎮從2021年底開始開展全域鄉村振興工作。作為全域鄉村振興的第一步，石鎮以麻村和黃村為中心，沿貫穿全鎮的省級公路串聯起9個村莊，打造13.5公里的“花田大道”。但是，真正落地的“花田大道”僅是一條地理意義上的“觀光道”，沿線村莊的產業發展、基層治理和農民收入依舊如故。不但村民對此多有議論，就連石鎮的基層執行者也認為“花田大道”的建設走向了形式化。

五、從示范創建到示范效應

2018年2月，石鎮被C區選定為鄉村振興示范鄉鎮，石鎮鄉村振興的探索性實踐就此開始。為了完成示范鎮建設任務，石鎮采取了兩步走的策略，第一步是選擇1~2個村莊打造“示范點”，第二步是通過“以點帶面”最終走向“全域振興”。石鎮示范點建設時期的示范創建取得了顯著的成果，然而從示范點拓展到“全域鄉村振興”時，項目建設卻走向了高度形式化。

（一）成效顯著的示范創建

自被確定為鄉村振興示范鎮以后，石鎮通過優勢選點、行政下沉和資源下鄉，不但成功打造出了亮點政績，而且實實在在培育出了示范點的內生發展能力。

1.示范起點：示范創建中的優勢選點

在示范村莊選擇的過程中，為了選擇基礎條件優越的試點，新上任的石鎮鎮長實地調研考察了下轄的所有村莊，多次召開專題會議討論選址，最終選定麻村和黃村共四平方公里的區域作為鄉村振興試點區域。麻村和黃村位于鎮內南北向的主干道一側，臨近鎮政府辦公地，交通便捷。兩村同時還有獨特的產業基礎和治理條件，能夠近乎完美地滿足試點選址要求。事實上，這一示范點的選擇本身就是一個在優勢權衡后優中選優的結果。

在示范點的選擇過程中，基層干部曾對這種示范點選擇的方式提出過質疑，即“優勢選點”的確符合了示范創建中的“典型性”要求，但也可能因為過于“典型”而影響其建設經驗的示范效應。

說實話，從我規劃辦的角度來看，你要想讓項目能夠推廣，就要好的村子、一般的村子、差的村子各選一個來做示范。全鎮就只有一個麻村啊，黃村雖然村“兩委”差一點，但產業也是全鎮最好的。麻村和黃村都是條件這么好的村，在這兩個村做出來的經驗，別的村子怎么學？所以說，從他們最初要定麻村和黃村做示范點的時候，我就知道，在這兩個村做的項目是不可能推廣的。（訪談對象：石鎮規劃辦負責人）

以上材料顯示了基層執行者在優勢選點和示范效應之間的矛盾處境，當示范點選擇與示范經驗溢出效應確實難以兩全時，基層執行者會通過優勢選點優先保障示范點的成功。

2.示范打造：示范創建中的傾斜投入

傾斜投入的第一個表現是高層級的行政下沉。為體現地方政府對鄉村振興示范工作的重視，一位市委常委掛點聯系麻村和黃村；與之對應，區委書記也將自己的聯系點落在麻村和黃村，通過領導掛點方式形成高層級的行政下沉。與此同時，一個由市農業農村局、市公安局、區農業農村局、石鎮政府共同派出的鄉村振興工作隊常駐示范點，既負責鄉村振興示范點建設的日常工作，又承擔村莊與高層級掛點領導的聯系工作。

傾斜投入的第二個表現是超常規的資源投入。在2018年之前，C區的涉農資金決算穩定在4億元左右，而到了2020年和2021年，C區的涉農資金決算分別達到了12.98億元和8.36億元。各類項目資源均以鄉村振興示范點建設的名義注入石鎮，投向了示范點的基礎設施建設、觀光路線打造和產業轉型及培育。在示范點建設啟動之初，區財政便撥付了3500萬元專項資金給石鎮。2020年初，在受疫情影響財政狀況欠佳的情況下，C區政府仍破格對石鎮的鄉村振興項目予以5000萬元的直接財政支持，并且不設用途限制。在區政府統籌推進下，僅2020年，建設“苗木小鎮”示范點的政府投資就高達1億元，這還不包括來自各職能部門調配的資金。

傾斜投入的第三個表現是突破程序的政策權限。要在三年規劃時間內完成示范點的鄉村振興任務，按照常規的項目流程是無法實現的，所以在項目建設的過程中石鎮被授予了先行先試、特事特辦的權力，很多項目都是以邊立項、邊規劃、邊建設的方式完成的。除了給予石鎮非常規性的權限加速項目建設外，C區還給予其一定的政策突破的權限，例如在區一級進行土地調規，集中建設用地在黃村打造80畝產業藝術園；將區新增建設用地指標劃給石鎮，并以“特事特辦”之名允許其在麻村新建民宿。

3.示范成效：示范點建設的顯著成果

“運動式造點”確實迅速改變了示范點的面貌，麻村和黃村在短短三年時間內發生了翻天覆地的變化，示范點的產業發展帶動了村民增收，村容村貌煥然一新，干群關系融洽和諧，村民廣泛參與專業合作社經營和基層民主自治，主體性地位得到彰顯。

在產業振興方面，示范點的建設實踐引導兩村瞄準“細分市場”，從“高端苗木”和“小微苗藝”兩端發力，成功激活了兩個示范村沉寂許久的苗木產業。2021年和2022年黃村的苗木年銷售額均超過15億元，是名副其實的“特色產業億元村”。在人才振興方面，為了完成對“細分市場”的有效占領，石鎮通過“大師工作坊”等載體培育適應現代市場需要的苗木人才。在組織振興方面，黃村實現了從全市掛牌督辦的“薄弱渙散村”到“全國鄉村治理示范村”的華麗蛻變。在生態振興方面，麻村的一個原來采礦留下的深坑被改造成人工湖，環湖綠道和高端民宿已經成為石鎮的文旅名片。在文化振興方面，作為近代某著名武術家的故鄉，示范點通過故居修葺和活動舉辦等方式引領嶺南武術文化的復興。可以說，無論從政府打造政績亮點的角度評價，還是從鄉村內生發展能力培育的角度評價，石鎮的鄉村振興示范點建設都取得了顯著成績。

（二）示范效應的目標替代

2021年7月，G市要求示范鄉鎮擴大鄉村振興的建設范圍，從鄉村振興示范點拓展到鄉村振興示范帶。C區政府在對于石鎮的工作安排中明確指出，要總結麻村和黃村示范點建設經驗，在全鎮范圍內推廣，以實現“全域鄉村振興”的目標。作為全域鄉村振興的第一步，C區和石鎮規劃了一條以麻村和黃村（苗木小鎮）為中心、輻射周圍9個村莊的“花田大道”。從“苗木小鎮”到“花田大道”，石鎮的鄉村振興從示范創建階段走向示范效應的發揮階段。

從G市和C區的工作安排來看，鄉村振興示范項目是典型的任務導向型示范，其“應然”的示范效應是完成政策知識生產和政策模式擴散。然而，石鎮鄉村振興從示范點建設到“全域鄉村振興”的示范效應發揮過程卻是以“政績展示”為中心：不但示范點打造過程以“亮點政績”為目標，“花田大道”建設也以“可視政績”為中心。“探索和推廣鄉村內生發展能力的有效途徑”這一政策示范的實質意圖被“政績展示”的執行意圖所替代。

1.從造點到造景

在示范點打造時期，雖然形象工程難以避免，但主要的資源和政策注意力還是投向了產業發展、基礎設施建設、生態治理和基層社會治理等領域，作為示范點的兩個村莊得到了實質性發展。但是到了“全域鄉村振興”階段，一億多元的公共財政資源全部投向了一條觀光道路的建設，服務于“形象展示”的建設目的，沿線村莊的產業、集體經濟收入、基層治理等不再是基層政府關注的焦點。

曾經有陪同市級領導視察的工作人員私下問我，說材料里顯示關于基礎設施和產業類的投資比較少，錢大多都放到形象（工程）上了，擔心這會不會有問題。我解釋說，這么做都是領導（區、鎮）定的，而且農村農業的發展非一朝一夕，你們壓得這么緊要求趕快出成績，如果不做這些，一下子上哪去弄看得見的成績出來？（訪談對象：石鎮農辦工作人員）

2.從動員到包辦

示范點的建設過程是一個行政資源和社會資源同時動員的過程，其中村集體組織、新鄉賢在項目建設中發揮了重要作用，比如麻村的產業藝術園就是新鄉賢返鄉投資并與村集體合作經營的。同時，經過政府各種形式的動員和培育，示范點幾乎家家戶戶都投身到苗木產業中。但是，在“全域鄉村振興”時期，政府的社會動員很難發揮作用。原因在于，此時的建設項目難以為村莊的發展和村民生活的改善帶來直接的效應，村民的態度普遍比較冷淡。在此背景下，石鎮鄉村振興的推廣項目只能通過公共財政來完成“包辦”。而“行政包辦”的結果卻與激活鄉村內生發展能力的目標背道而馳。

“花田大道”建設的一個子項目是“十里百園”，就是請觀光道路沿線的村民將自己園子里的精品苗木擺到外面來，對路過的行人車輛開放觀賞。就這件小事，村民也不愿意配合。他們說，我們自己的園子為什么要給你鎮政府臉上貼金？沒有辦法，這件事情要想辦成，就只有政府自己來辦了。我們出錢、找人給各個園子的外墻做設計，粉刷成統一風格。（訪談對象：石鎮農辦負責人）

3.從整合到貼牌

鄉村振興是一項綜合工程，在具體實施過程中，基層需要將鄉村振興的總目標操作化為若干個具體目標，然后將分別推進的子目標整合成綜合目標。在示范點打造的過程中，麻村和黃村的鄉村振興建設以“農業農村現代化”為中心，具體展開產業、組織、人才、生態和文化等維度的建設內容，最后將這些內容整合成綜合性的治理績效。但是，在“全域鄉村振興”時期，石鎮政府用綜合目標中的“鄉村風貌提升”替代了“農業農村現代化”，取得的成果只能展現某一側面的成績。可是，石鎮政府又不得不向上呈現綜合績效以滿足考核要求。此時，石鎮采取了“政績貼牌”的策略。所謂政績貼牌，是指將另一項任務的成果直接挪用至本任務，以彰顯本任務的成效。“赤膊房整治”是石鎮進行政績貼牌的典型案例。“赤膊房整治”是省級政府在2023年8月臨時增加的鄉村振興示范帶建設任務，因為既沒有預算支持，也難以動員村民主動參與，所以是一項難以完成的任務。石鎮只能采取政績貼牌的方法。

我們報到區里面去的需要整治的“赤膊房”共有600多座，然后我們匯報說已經完成了500多座，完成的進度超過80%。其實，這500多座房子的外立面整治是前幾年做“美麗圩鎮”時就已經做完的，不是這次“赤膊房整治”時才做的。（訪談對象：石鎮規劃辦負責人）

六、擠壓型情境與基層示范效應困境的生產

如前文圖1所示，擠壓型情境是動態變化的，不同擠壓型情境之間具有轉化的可能，從而使得基層政府在面對時間延續性任務時可能在不同階段采取不同的行動邏輯。具體到本案例而言，示范點打造階段的“彈性擠壓情境”和全域鄉村振興階段的“柔性擠壓情境”分別促使基層政府采取了“亮點化執行”和“形式化執行”的行動邏輯，從而帶來了完全不同的政策執行結果，這是導致示范效應困境的根本原因。

（一）示范創建的邏輯：“彈性擠壓情境”與亮點化執行

鄉村振興已經成為國家戰略，而示范點建設是當前階段推進鄉村振興工作的主要抓手，作為政策執行的最后環節，基層政府在鄉村振興示范點打造中承受著“高強度的執行壓力”。作為政府注意力競爭中的勝出者，示范點的建設及其打包項目往往會更容易實現資源動員，處于“弱執行阻力”的情境之中。在“高壓力—弱阻力”所建構的“彈性擠壓情境”中，基層政府采取了“打造突出績效”的亮點化執行邏輯來打造示范點。

1.“彈性擠壓情境”：示范點打造的執行情境

C區和石鎮開展鄉村振興示范點建設的壓力主要表現在兩個方面：一是上級部門對于示范績效的高期待，二是“限期出政績”的時間約束。

示范點建設是一個充分凝聚了政策注意力的綜合打包項目。在政策定位層面上，“國家發展戰略”和“新時代‘三農’工作總抓手”的政策定位已經將鄉村振興戰略“政治化”，各級地方政府和涉農部門均將鄉村振興作為“中心工作”加以推進。在組織架構層面上，為體現政策注意力的凝聚，高層級的行政下沉直觀地展現了各級政府對示范點建設的高度重視。在本案例中，市委常委和區委書記掛點示范村，一方面直接帶來了政策資源，另一方面也實現了“注意力推動”。

全市都會盯著這個示范點，因為全市的鄉村振興示范點也是數得過來的。市委常委和區委常委親自掛點聯系，我們必須要提高站位。把示范點做好就是我們的中心工作。（訪談對象：石鎮黨委書記）

做出成績已然是一項明確的壓力，而“限期出政績”更是強化了政策執行的時間壓迫感。雖然鄉村振興是一項中長期規劃，但“先行先試”的鄉村振興示范點卻需要在有限的時間內做出成績。

市里面那個鄉村振興的規劃明確講了，幾年要有個變化，幾年要上個臺階，這些都是明確的時間要求。寫在文件里面就會考核你的。不在相應的時間點做出東西來就沒法交差。（訪談對象：石鎮規劃辦工作人員）

執行情境的另一面是示范點往往擁有資源動員的優勢，這種資源優勢極大地緩解了基層政權的“懸浮窘境”，降低了政策執行的阻力。一方面，鄉村振興示范點的“符號身份”使得基層政權具備了向上動員資源的合法性；另一方面，由于有上級資源作為保障，基層政府對于撬動社會參與也比較有信心。無論是向上動員行政資源，還是向下動員社會資源，示范點都有明顯的優勢。

被選為示范當然有好處，市里區里肯定會給資源、給政策，否則沒法做（示范）……下面這些村子為什么要爭取做示范點，也都是因為做了示范點以后有政策、有錢會進到村子里。（訪談對象：石鎮農辦工作人員）

2.打造突出績效：亮點化執行

示范點建設時期的“彈性擠壓情境”塑造了基層執行者行動邏輯的兩個維度：一是回應壓力，二是利用彈性。

（1）回應壓力：“政績展示”的行動取向。如果說“政策試點”對于試錯有一定的包容度（陳那波、蔡榮，2017；符平、韓繼翔，2023），那么“政策示范”從起點就預設了成功，地方政府和基層政府為此不惜投入大量的資源以打造典型（馮仕政，2003；吳理財、方坤，2018；邢成舉、吳春來，2023）。被選為示范就是一個政績期待明示化的過程。在字面意義上，“示范”只是“做給別人看”，但是在政策意義上，“示范”本就意味著“政績展示”。基層政府對于“政績展示”的示范內涵了然于心。

作為“展示”的政績與“完成工作”具有不同的含義。“政績的展演”要求政策執行者做出“超出平常水平”的政績，于是打造突出政績就成了示范點打造的基本行動邏輯，而打造突出政績的可能辦法便是集中資源做出亮點。

現在上面要搞鄉村振興，集中資金搞一兩個亮點給領導們看還是有必要的，但要是每個村都按這個標準來，那財政是肯定負擔不起的。你們這些鎮村干部要懂得珍惜。（訪談對象：C區副區長）

（2）利用彈性：“打造突出政績”的可能性。示范點建設聚集了大量的資源，正是這些執行資源緩解了基層政府“既缺乏能力又缺乏動力”的“懸浮窘境”。資源聚集的建設預期增強了基層政府“打造突出政績”的執行信心。

石鎮示范點建設也驗證了基層執行者“資源充足”的預期。在示范點建設時期，“高層級的行政下沉”“超常規的資源投入”和“打包式的政策傾斜”使得作為示范點的兩個村莊獲得了巨額的公共財政投入。相對充足的執行資源拓寬了基層執行者的行動空間，“打造亮點”具有了現實可能性。

以前有了想法也只能是想法，沒有相應的支持，這些想法就沒法落地。做麻村和黃村示范點的時候，情況就不一樣了。有了資源以后就看你的謀劃能力了。兩個村子都有上百年的苗木種植歷史……我們就圍繞這個產業為中心做鄉村振興，它有做成亮點的可能性……有了資源支持，就能夠落地了。（訪談對象：石鎮農辦負責人）

“亮點化執行”與“運動式執行”有相似之處，但又不盡相同。“運動式執行”更強調政策執行中的“運動”過程，“一把手掛帥”“一票否決制”“一刀切”等各種具體執行策略在“運動式執行”的相關研究中得到了充分的討論（周雪光，2012；陳家建、張瓊文，2015）。“亮點化執行”雖然也會采納“運動式執行”的某些做法，但是更強調執行結果的“與眾不同”，重點是在有限范圍打造“突出亮點”（葉敏，2016）。如果說“運動式執行”的主要難題是“可持續難題”，那么“亮點化執行”的主要難題則是“推廣難題”（邢成舉、吳春來，2023）。

（二）示范應用的邏輯：“柔性擠壓情境”與形式化執行

從“苗木小鎮”的示范點建設階段到“全域鄉村振興”的示范應用階段，基層執行者所面對的政策執行情境發生了重大變化，“低執行壓力”和“強執行阻力”的組合塑造了基層執行者的“柔性擠壓情境”，基層執行者在這一執行情境下輸出了“形式化執行”的執行模式。

1.“柔性擠壓情境”：示范應用階段的執行情境

示范點建設的成功已經得到市級政府和省級政府的認可，這種認可不僅給石鎮政府帶來了政績展示的合法性，也給區級政府和市級政府帶來了政績資本。因此，地方各級政府對“經驗復制”的政績依賴較低。上級政府對示范點經驗擴散的關注程度與對示范點建設的關注程度相比有明顯削弱。

在示范點建設時期，市里主要領導和市各部門領導幾乎每一周都下來2~3次視察現場，區里分管農業的副區長幾乎將麻村村委會辦公室當成自己的辦公室……到了全域鄉村振興階段就不一樣了，上級領導只在成果驗收的階段出席一下。（田野觀察筆記，2022年2月18日）

上級政府對于石鎮鄉村振興關注程度的變化傳遞出強烈的注意力波動信號，經驗推廣在上級政府的注意力分配中被相對邊緣化，也使得石鎮政府明顯感受到項目推廣階段執行壓力的減輕。

在執行壓力減輕的同時，政策執行的阻力卻顯著增加了：如果要將全域鄉村振興做實，需要動員的資源更多，但實際能夠動員的資源卻變少了。這種資源困局一方面表現為，由于項目不再受到特殊重視，以項目推廣的名義向上直接動員財政資源變得日益困難。

花田大道算是建成了，但是后續它的維護資金只能到處“扯”。區里也沒有說會有這筆資金投入，然后如果要我們鎮政府投錢的話也投入不了，鎮里也沒有錢，所以尚不明確。（訪談對象：石鎮農辦主任）

另一方面，之前示范點建設時期的“要什么政策給什么政策”的政策傾斜也變得不再可能。

他們（上級領導）現在搞一個全域鄉村振興，我覺得如果這些（政策傾斜）都沒有的話，那很難發展起來。其他村的地基本已經發包出去了……如果沒有其他干預的話很難收回來。其他村的政策用地也是沒有的，我也想不出來什么辦法。（訪談對象：石鎮規劃辦副主任）

于是，在“全域鄉村振興”的推廣階段，基層執行者所面對的是“低壓力—強阻力”的政策執行情境，“柔性擠壓情境”塑造了其形式化執行的行動邏輯。

2.做出形式績效：形式化執行

（1）向執行阻力妥協。在“柔性擠壓情境”中，政策執行的最大難題是基層執行者的執行條件不足。無論是向上動員資源還是向下動員資源，“全域鄉村振興”階段的基層執行者都很難獲取相應的資源支持。向上動員資源的困難來自項目推廣所具有的“弱激勵”的天然屬性。

示范點做好以后，做別的村子或地方那就不一樣了，上級政府的考評重點一定不是后面鋪開做的這些村子……甚至可以說你后面鋪開做的這些村子究竟做得怎么樣也沒太多人關注。（訪談對象：石鎮農辦工作人員）

“弱激勵”不但作用于鄉鎮干部，也作用于區級政府。正是因為對項目推廣“弱激勵”的考慮，C區政府對項目推廣的資源投入相較于示范點打造時期有了明顯的縮水：“苗木小鎮”打造時期投入兩個村莊的區級財政資金高達兩個多億，而“花田大道”建設時期投入九個村莊的公共財政資金只有一個多億，且后一時期大量資源繼續投向了“苗木小鎮”的兩個村莊。

基層執行者不得不對執行阻力進行妥協。事實上，基層執行者早在示范點打造之時就已經預測到了推廣階段的執行阻力，所以雖然在打造示范點的同時也開始制定相當全面的全鎮鄉村振興規劃，但是他們非常清楚將來的項目推廣很難按照這一全面規劃去實施。

（2）走向柔性的執行壓力：形式化執行的空間。雖然“全域鄉村振興”也是一項政策，但政策執行的壓力已經大大減輕。同時，“全域鄉村振興”又面臨著很大的執行阻力。面對一項很難執行同時執行壓力相對較小的公共政策，基層執行者可能會選擇滿足形式性要求，而對公共政策的實質意圖有所忽視。

如前所述，在“全域鄉村振興”這一示范應用階段，基層政府所采取的主要執行策略是“從造點到造景”“從動員到包辦”“從整合到貼牌”。所有這些做法的結果是，“花田大道”這一條貫穿九個村莊的觀光道確實被打造完成，基層政府“政績可視化”的訴求得以實現，但這一條觀光道對村莊發展和村民生活改善并沒有發揮實質性作用。

我們都知道政府投了很多錢想把這里搞漂亮，但現在這樣子怎么說呢，有點不像村而像公園了。政府真應該聽聽農民的聲音……領導們覺得好的，村民真的不一定認可。（訪談對象：某村村委委員）

綜上所述，從擠壓型情境視角分析，示范創建和示范效應之間的張力本質上是因為基層政府在示范打造和示范應用階段身處不同的執行情境，差異化的政策執行情境塑造了差異化的政策執行邏輯，進而帶來了不同的執行結果。

七、結論與討論

從“苗木小鎮”的顯著成效到“全域鄉村振興”的形式化落地，石鎮的案例呈現了鄉村振興實踐中示范創建與示范效應之間的張力。這一張力的本質是示范效應的目標替代：以政策知識生產和政策模式擴散為目標的任務導向型示范在基層執行時被以政績競爭為目標的政績展示型示范所取代。本研究從基層執行者所處的結構性約束中探索張力的生成機制，發現壓力型體制和懸浮型政權的結合塑造了擠壓型情境，基層政府常規性地處于執行壓力和執行阻力并存的矛盾性政策執行環境中，但執行壓力和執行阻力的組合結果可能會動態變化。

在示范創建階段，行政注意力高度凝聚的示范點建設帶來強大的政策執行壓力，也賦予基層執行者充分的政策執行資源，這樣一種“高壓力—弱阻力”的“彈性擠壓情境”塑造了基層政府“亮點式執行”的行動邏輯。基層執行者通過“行政下沉”“資源聚集”和“政策傾斜”等策略響應政績考核，同時也確實改變了示范村莊的面貌，在較大程度上激活了示范村莊的內生發展能力。

在示范應用階段，上級政府政策注意力的迅速消退減輕了基層政府的政策執行壓力，同時政策執行資源捉襟見肘，由此形成了一種“低壓力—強阻力”的“柔性擠壓情境”。該情境塑造了基層政府追求形式政績的行動邏輯，“造景工程”“政府包辦”“政績貼牌”等具體策略構建了形式化執行模式。處于示范應用階段的“全域鄉村振興”雖然也打造出了“可視政績”，但對村莊發展和村民需求缺乏實質性的回應。

在任務導向型示范中，示范創建與示范應用本是示范任務的兩個階段，應該共同服務于“政策知識生產和政策模式擴散”的示范目標。然而，動態的擠壓型情境卻使得示范任務的兩個階段在基層實踐中“既分離又合作”，從而導致示范效應的困境。“分離”是指“示范創建的邏輯”與“示范應用的邏輯”是兩套完全不同的行動邏輯。“通過示范創建而發揮示范效應”這一政策創新的路徑就此被切割成“示范創建”和“示范應用”兩項相對獨立的任務：“示范創建”不需要為“示范效應”負責，“示范應用”也不必與“示范創建”保持連續性。“合作”是指示范創建時期的“彈性擠壓情境”為亮點化執行提供了可能性，而示范推廣時期的“柔性擠壓情境”為形式化執行提供了安全性。

2024年中央一號文件指出，要學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制，把推進鄉村全面振興作為新時代新征程“三農”工作的總抓手。而“千村示范、萬村整治”工程的一個重要維度便是示范村要真正發揮示范效應，通過“以點及面、迭代升級”最終實現全面鄉村振興。本研究的政策意義在于，只有從結構性約束和政策執行情境來理解示范效應困境的深層次根源，才能更好地探尋切實發揮示范效應的可行路徑。