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1938年武漢會戰后，日軍雖被迫轉向長期持久戰略，暫不擴大作戰面，但不僅戰爭目標絲毫沒有縮減，政略攻勢反而前所未有地得到加強。

在武漢決戰之前，日本軍政當局內部曾出現一股要求實現謀略型停戰的潮流。其代表性意見如當時擔任外務省亞洲局局長的石射豬太郎在1938年6月一份意見書中所說：“我們要征服中國，那就是日本的心情”，但是，“即使中國會屈服的話，那也會使今后一百年發生麻煩。”

石射的結論是，日本必須實行“俾斯麥式的和平”，即像普奧戰爭時期俾斯麥為奧地利人提供寬宏大量的和平條件那樣，實現對華停戰。對此意見，時任外相的宇垣一成也表示“大體上符合我個人的意見”，該派主張為軍部強硬派反對，宇垣于9月底辭職但該派的謀略思想卻得到采納，匯入了日本軍政當局所發動的新的政略攻勢。

1、政治攻勢的加強

1938年11月3日發表近衛首相第二次聲明，改變了本年初提出的“不以國民政府為對手”的強硬態度，宣布“如果國民政府地棄以前的一貫政策，更換人事組織，取得新生的成果，參加新秩序的建設，我方并不予以拒絕”，誘迫國民政府屈服，表示了“雖是國民政府亦不拒絕”的新姿態，同時打出“建設東亞新秩序”的旗幟。

所謂東亞新秩序，12月19日外相有田八郎解釋說：

“在日滿華三國政治經濟文化各方面之密切聯絡與互助”，近衛也有說明，中國事件之最終目的不只在于軍事勝利，乃在于中國之新生與東亞新秩序之確立，此項新秩序以中國新生后日滿華三方合作為基礎，實質是要求建立日本在亞太地區的霸權。被肢解了的中國將“新生”成為日本的附庸，英美在整個遠東的殖民體系亦必在確認日本為霸主的條件下重新加以調整安排。所以，“東亞新秩序”實際是日本整個對外擴張政策的概括表述，是征服與擴張的旗幟，是借助對抗西方殖民勢力而對遠東各民族實施統治的謀略口號。

11月30日，配合進行中的拉攏汪精衛的謀略活動，確定對華政略要求的基本目標，即御前會議所決定的《日中新關系調整方針》：

一、制定以互惠為基礎之日滿華一般合作，尤其睦鄰友好、防共、共同防衛及經濟合作之原則。
二、在華北蒙強劃定國防及經濟上（特別是資源之開發、利用）之日中緊密結合地帶，蒙疆地區除前項外，為防共尤需設立為軍事及政治上的特殊地位。
三、在長江下游地區劃出日華在經濟上的緊密結合地帶。
四、確立在華南沿海特定島嶼上的特殊地位。

對上述原則又作出了具體說明，其要點有：

關于“睦鄰友好”原則具體條件包括：“中國承認滿洲國”，“新中國之政權形式，應按分治合作原則進行施策”，“蒙疆應作為高度防共自治區域”；“上海、青島、廈門根據既定方針應為特別行政區域”，等。
關于“共同防衛”之原則有：日滿華三國共同防共，相互合作維持共同治安；日本為共同防共而在華北及蒙疆要地駐扎必要軍隊；締結日華防共軍事同盟，為保障華北及南京、上海、杭州三角地帶，在治安確立以前，應繼續駐軍，在長江沿岸及華南沿海特定島嶼等相關地點，日本可駐扎若干艦艇部隊，且有在長江及沿海自由航行之權利，等。
關于“經濟合作”原則：
在產業經濟等方面取長補短，互通有無，以共同互惠為原則；日本在華北、蒙疆地區尋求開發日滿所缺乏的資源，尤其是地下資源，中國應提供特殊便利；在其他地區特定資源之開發，中國也應為日本提供必要便利；日中合作建設新上海。
此外，中國還應對日本侵華戰爭以來所蒙受的“權益損失”進行“賠償”，限制第三國在中國的經濟活動及權益，等等。

為更好地推行對華政略攻勢，達成上述目標，協調日本軍部與政府的政策合作，日本又決定建立單獨的“對華最高機構”。過去對各占領地區的控制，軍部、外務省及各種殖民公司經常是政出多門，自行其是。為改變這一混亂局面，自1938年初就開始提出各種方案。

10月1日四相會議決定建“對華院”，規定“對華及其當地機關之設置負責政治、經濟及文化等各領域全部事務，各軍特務部及其他機關在該當地機關設置之時起即將此等事務一并向其移交”。對華院的權限管理范圍限于日本占領地區。

12月16日，正式改稱興亞院，其組織法規定，興亞院總裁由首相擔任，副總裁由外、藏、陸、海各大臣擔任。興亞院的任務和權限是“在中國事變之際，擔當在中國所須處理的有關政治、經濟、文化等事務，有關確立政策的事務以及特殊會社的業務監督等”，在各占領地區設興亞院聯絡部，各聯絡部的設置場所、名稱及其長官均由興亞院總裁即首相任命。同時規定，有關軍事及普備事項，各聯絡部須接受各地方陸、海軍最高指揮官的指揮。

興亞院的設立，是以削弱政府（主要是外務省)權力的方式，使日本在對占領地殖民管理方面減少了混亂，使陸軍掌握了更多的外交實權，加強了對占領地的軍事殖民統治。

汪精衛投日是日本加強政略攻勢的一個重要收獲，給日本政、戰略僵局帶來一線轉機，中國的抗戰也進入了更為艱苦的時期。

2、美英對日的強硬

日本攻占中國大片要地，同英、美等國在華殖民權益發生了巨大沖突。官、軍、商各界摩擦事件與日俱增，據統計自“七七”事變到1939年末，英國向日本索賠案件約三四百件，美國提出約200件，總數達2億日元，此外還發生了日軍擊沉美艦“巴奈”號、炮擊英艦“瓢蟲”號等武裝沖突事件。

1938年11月3日提出“東亞新秩序”口號后，日本御前會議更明確強調：“第三國在中國的經濟活動和權益，由于日滿華經濟合作的加強，當然要受到限制。”

隨著日本在華擴張加劇，英美等國的對日政策也在變化。12月30日美國駐日大使格魯照會日本外相有田表示“美國政府不承認日本的新秩序，不承認日本在這新秩序中的霸主地位”。英法等國也照會日本，不承認日本使用戰爭手段在中國造成的局勢。美英同時開始向中國提供貸款。1939年7月美又宣布停止美日通商條約，對日施加經濟壓力。

針對英美的挑戰，日本決定實施“英美可分”的外交戰略，盡量不同美國發生沖突而集中注意力對付英國。因為英國軍事潛力不如美國，且遭受德國在歐洲挑戰，力量被嚴重束縛，故英國在遠東地位十分虛弱。

日本尋機向英國開刀，炮制了天津租界事件。1939年4月，北平臨時政府任命的天津海關監督、漢奸程錫庚在天津英租界被刺喪命，日本立即要求引渡刺程嫌疑犯，整理租界治安，迫英國與日本的新秩序合作，當英國拒絕日本要求之后，日本隨即派兵封鎖天津英租界。

英國在遠東無力與日本抗衡，被追妥協。7月22日，張伯倫政府在日本壓力下達成《有田-克萊琪協定》，其內容是英國承認中國實際局勢，無意阻礙日軍的目標和行動，等，從而承認了日本的新秩序綱領。此外還于8月11日宣布將刺程的“嫌疑犯”引渡給日本及其華北傀儡政權。日本得寸進尺，又在整理租界法幣問題上提出新的要求，英國難于繼續忍受，在法幣問題談判上“英國態度強硬化趨向明顯”，致使日英矛盾繼續惡化。但前一時期日本在對英交涉中獲得成功，對于打開外交局面獲益匪淺。

在對美外交方面，雙方卻日益陷入僵局。日本發動全面侵華戰爭吞并中國也是對美國利益的沖擊。但由于美國國內強大的孤立主義等因素，美國只發表了“瘟疫隔離”等低調的對日譴責，未能對遠東日益嚴重的戰爭局勢作出有力的反應。

隨著戰局擴大，美國政府的態度日漸明朗。日本攻占武漢后，美國即于次月向中國提供1.7億美元借款。1939年2月日軍攻占海南島，美將調往大西洋的太平洋艦隊調回太平洋。美國的態度直接影響到英國的政策變化，美國在租界法幣問題等一系列交涉中支持英國，在滇緬路問題上，美國也對英施如影響，使英對日政策轉為強硬。日美之間醞釀著更為嚴重的沖突。

日本在遠東外交方面最大的收獲是同納粹德國加強了合作。1938年5月又承認滿洲國，以取悅日本。德國成了日本在遠東擴張的主要支持者。

3、蘇聯對日態度的轉彎

變化較大的是對蘇關系。

蘇聯對日與對華政策一直處于較大矛盾與搖擺之中。為了維護自身的利益，蘇有時踐踏國際法并犧性中國利益以換取對日和平，如單方面出售中東路等事件；另一方面蘇又不愿日本吞掉中國變得過分強大，形成對自己的威脅，決定支持中國抗戰以牽制日本。

斯大林在派遣崔可夫出任駐華軍事總顧問時曾親自交代任務：

“您的任務，我們在華全體人員的任務就是要緊緊束縛日本侵略者的手腳，只有當日本侵略者的手腳被捆住的時候，我們才能在德國侵略者一旦進攻我們的時候避免兩線作戰。”

而崔可夫后來則滿意地總結道：“甚至在我們最艱苦的戰爭年代里日本也沒有進攻蘇聯，卻把中國淹沒在血泊中。”

基于這種聯華或援華制日的戰略意圖，蘇聯同意了中國政府在“七七”事變后的要求，于8月21日締結了《中蘇互不侵犯條約》。其后又向中國提供巨額軍事援助，包括派遣志愿飛行人員對日作戰，在遠東邊境線上也不斷增加守備部隊，對日施加壓力。

日本全面侵華前后，日蘇雙方曾發生較大沖突事件，主要有1937年6月的干岔子島事件、1938年7月的張鼓峰事件與1939年5月的諾門坎事件，等。

特別是諾門坎事件，在蘇軍陸空優勢力量打擊之下，日軍第二十三師團等部幾被全殲，損失慘重。但是，鑒于在中國戰場的艱苦作戰，日軍抽調大批部隊對蘇報復作戰是不可能的。日軍決定采取對蘇妥協戰略，以等待時機。

9月1日納粹德國進攻波蘭，大規模歐戰爆發，進一步轉移了日蘇兩國視線。蘇聯有了德蘇協定，需要進入波蘭東部，同納粹德國一道瓜分波蘭，并單獨侵占波羅地海三國。日軍則需要全力解決中國問題。9月9日，由日駐蘇大使東鄉首先提出停戰，蘇聯立即同意。雙方的矛盾與沖突所造成的諾門坎事件，終以日本的忍痛妥協而暫告停息。隨即，遠東蘇軍大批西調，援華作戰的蘇聯空軍也陸續抽調回國。

后來更因為日蘇關系改善，日本邀請蘇聯加入日德意一方以成為“四國同盟”，雖經談判未能達成協議，卻為1941年4月締結《日蘇中立條約》打開了局面。

從上述外交活動可以看出，日本攻占武漢之后，在軍事上轉入對華持久戰的同時，企圖最大限度地改善外交地位。這時期的日本對英美各國外交及對蘇戰略，同日本的對華戰略與政略是緊密聯系的。日本雖取得了對蘇聯的部分成功，但并沒有辦法解決日益嚴重的遠東危局，特別是同美英等國的矛盾沖突將成為對日本致命的威脅。遠東各國關系正在分化與組合之中形成新的戰略格局。

4、日本的戰爭總動員令

日軍發動全面侵華戰爭后，在1937年度第73次“戰時議會”上，通過了為強化國內戰時體制的《國家總動員法》。其后又經過多次討論修改，于翌年4月1日頒布，5月5日起實施。

該法案對“國家總動員”概念作了規定：

“所謂國家總動員，即在戰時（包括準戰爭事變狀態)為達成國防目的、最有效地發揮國家全部力量而對人力與物力資源進行統制使用。”

日軍實施總體戰的目的，總體戰對日本的對外戰爭有何意義，日軍統帥部對此有更為詳盡的解釋：

“戰爭歷史發展所帶來越來越顯著的特點是，要傾國家全力進行戰爭。總體戰發展到頂點，就要毫無保留地統一部署國家的全部力量，并始終指導和運用它來貫徹戰爭目的。所使用的手段分為武力、經濟、政治和思想四個方面，它們互相聯系，互相影響。武力是決定性的手段，對于在其他手段方面比較薄弱的我國來說尤其如此。所有方面都動員起來以后，國家的全部力量就可以作這樣的部署，即劃分為直接參加戰斗的第一線，維持和培養實力的第二線，和包括上述一切保證國家生存的第三線。此時，構成國家的一切要素都是總體戰略的對象。”

從法律程序看，總動員法是一種授權法。在日本，它使國家（實為軍部)通過敕令或命令形式，擺脫了聚集在議會中的政黨勢力特別是民主派等反對派的干擾，對于人力以及企業、礦山、金融、商業、新聞出版等各行各業可以更為隨意地實行征調或控制。

對于至關緊要的軍費問題，包括大量的臨時軍費的支出，不再受到議會的咨詢阻撓。所以，1938年總動員法的實施，剝奪了自1936年軍部法西斯體制確立之后殘存于議會的立法權利，進一步鞏固日本的法西斯軍國主義體制。

以總動員法的頒布為中心，日本相繼頒發了石油資源開發法、重要礦物增產法、日本產業振興法等數十項法律，使一切物資生產都為戰爭服務。在思想政治領域加強了專制控制，4月28日頒布《昭和13年度國民精神總動員實施基本方針》，結合各類組織如町內會（街道組織）、部落會（農村自然村落組織）等，對國民的人身自由實行半強制或強制性束縛，隨時可以將其驅上戰場，或在戰時生產的名義下使其進行奴隸勞動。

日本還提出了“舉國一致、盡忠報國、堅忍持久”三大口號和十四項實踐要點，如懸掛國旗、厲行儲蓄、購買公債、禁酒節煙、來去步行，等等。凡逃避兵役及反戰活動都將遵嚴厲鎮壓。還提有“一億總動員”、“一億一心”等口號，將全體國民納入戰爭軌道。

日本總動員法提出后，不斷頒布各種法令以補充加強。1939年1月17日制定了《生產力擴充四年計》，為支撐戰爭而強行提高主要工礦生產指標，主要有：

鋼產量，從1938年到1941年度，由461.5萬噸提高到726.0萬噸，特種鋼由52萬噸提高到100萬噸，生鐵由330萬噸提高到636.2萬噸，鐵礦石由225.0萬噸提高到570.0萬噸，煤由5856.5萬噸提高到7818.2萬噸，航空汽油由4.5萬千公升提高到24.0萬千公升，汽車由1.57萬輛提高到8.0萬輛，船舶由40.2萬噸提高到65.0萬噸，等等。

按上述指標，到1941年各項產業比1938年產量，生鐵、特種鋼和錫產量增加近1倍，鐵礦增加1.5倍，機床增加1.6倍，航空汽油增加4.3倍，工業用鹽增加5.5倍，鋁增加5.6倍，無水酒精增加12倍，鎳增加32倍，等等。

日本不遺余力地全面發展重工業、化學工業，必然損傷其基礎工業與農業的發展，在戰爭后期，特別是1943年以后，弊端完全顯出。但另一方面，日本實施總動員法，為戰爭而傾斜發展以軍事工業為中心的戰爭經濟，較快地補充了對華戰爭的消耗，并配合在華殖民掠奪手段，聚斂了又一批物質力量，為其發動太平洋戰爭，進一步擴大對外戰爭規模而作了準備。

5、擴軍的局限性

如果說確立總體戰體制是為了拓展戰爭基礎，那么昭和新軍制的推行便是直接強化其戰爭機器本身。它為達成日本對外戰爭根本目的服務，旨在建立能與多國作戰并擁有進行長期戰爭的龐大兵力的體制。

昭和新軍制自被稱為一號軍備的1936年《軍備充實計劃大綱》的制定而開始實施，全面侵華戰爭爆發更促使其飛速發展。其增兵自1937年開始，除補充消耗外，還每年擴充多個整編師團。如1937年增加7個；1938年增加10個，1939年增加11個，同年除傷殘較重的4個師團復員，仍凈增7個師團；1940年增加9個；1941年增加2個，為穩定與鞏固期。到太平洋戰爭爆發后再度掀起新的擴軍狂潮。

日軍增兵主要是通過增加戰略師團來實現的，而師團的增加主要辦法除新編之外，還企圖改編原常設師團，即從原師團4個聯隊中抽調1個聯隊以組合為新的三單位制師團。這樣雖然可以增加新的戰略單位，卻必然削弱原常設師團的戰斗力，故1936年改編戰略單位的方案一提出，就遭到軍部不少人的反對。

全面侵華戰爭爆發后，該項計劃更因戰事拖延下來，列入首批改編的第八、第十一師團計劃到1940年才能完成。新編師團中，也不全是三單位制。

由于戰斗激烈，1937和1938年的戰略進攻時期，新編特設師團第一○一、第一○四、第一○八、第一○九、第一一四和第一一六等師團照舊為四單位制師團，多用于各戰場的進攻作戰。

新編三單位制師團則主要擔任守備任務。自1937年后主要新編有第十五、第十七、第二十二、第二十六、第二十七等師團。

1939年又新編第二十四、第三十二、第三十三、第三十四、第三十五、第三十六、第三十七、第三十八、第三十九、第四十、第四十一等師團，數量眾多，多配置于華北及華東占領區維持治安，亦稱為“治安師團”。每師團有師團司令部1個，步兵集團司令部1個，步兵聯隊3個，騎兵（搜索)聯隊、炮兵聯隊、工兵聯隊、輜重兵聯隊各1個，此外還有通訊隊、衛生隊、野戰醫院，病馬院等特種兵部隊，兵員自1.4萬至1.7萬人不等。

這時期日軍戰略單位的增加方式，總體上說呈現較為復雜的不穩定狀態。軍部內對戰略單位的要求也是多方面的，如1938年初日軍制定持久戰略時，陸軍要求在1940年整備出的25個常設師團中，應有三單位制師團7個、四單位制師團18個。而有的意見則要求完成四單位制師團60個。

所以，對華戰爭全面擴大，既加速了日軍的軍備擴充，也牽制了日本的新軍制轉換。

1939年4月陸軍的一份議案承認：

“按既定計劃希望于本年四月一舉完成全部師團的三單位制改編，但須看到由于事變之影響，實現這一計劃十分困難，今后將努力使之逐次實現。”

軍備擴充必須要求軍需增長。除國內確立總體戰體制、傾斜發展重化工業，刺激戰爭經濟之外，還須依靠“以戰養戰”直接從占領區榨取人力物力。

1939年3月陸軍的一份計劃中規定：“現地兵團應為生存而取得長期自給的態勢，且能在遂行新的作戰任務之外，努力充實戰力，同時盡力節減人和物的消耗。”

顯然，對占領區的壓榨，必然會導致抗戰軍民的加倍反抗，直接威脅著日軍的統治基礎。所以日軍的軍備擴充存在著不可緩解的矛盾。

漢口作戰后日軍戰略陷入僵局，兵力不敷使用，故其對華作戰兵力的安排也舉棋不定。1939年12月，日軍制定被稱為“二號軍備”的《修正軍備充實案計劃大綱》，要求到1942年日軍地面部隊發展到65個師團，航空部隊164個中隊。

但軍部內有人強調，應加強對蘇戰備并應付歐戰，要將在華85萬兵力到1941年時減至50萬人。這一“兵力漸減”方針要求提高火力裝備，以質量彌補數量。

又因戰略陷入困境，還有人建議撤出武漢及廣州地區，集中兵力確保華北、蒙疆及滬杭寧長江三角地帶，爭議不休。為調整在華日軍部署，1939年9月23日正式成立中國派遣軍序列，總司令部設于南京，總司令由西尾壽造大將擔任，總參謀長為板垣征四郎中將。

統一指揮華北、華中及華南各地日軍。從數量上看華北日軍最多，華北方面軍轄有第一軍、第十二軍及駐蒙軍；從進攻力量看，駐武漢的第十一軍為日軍裝備與訓練最強的軍隊。駐武漢的第十一軍和駐上海的第十三軍直接由中國派遣軍總司令予以統帥。這一序列表明，日軍作戰重心仍在繼續南移，南方戰略地位上升，兵力部署也有增加，這是日軍確立南進戰略的前兆。

（正文完）

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