導讀：本文成于4月8日。

【正文】

本文聚焦美國經常濫用的“國家緊急狀態”這一工具。

一、宣布“國家緊急狀態”是本次“對等關稅”的首要指向

（一）在2025年4月2日（美國當地時間）特朗普宣布簽發的“對等關稅”行政命令中（Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits），第一項便是“National Emergency”（即宣布國家緊急狀態）。

（二）具體看，特朗普在該行政命令中宣布“美國長期巨額年度商品貿易逆差所反映的狀況已引發國家緊急狀態…這些失衡的累積效應減少了國內制造商的擴張機會…國防工業在內的工業基礎萎縮…外國企業更有能力擴大生產、再投資于創新，并在全球經濟中競爭，這對美國的經濟和國家安全造成了損害”（I have declared a national emergency arising from conditions reflected in large and persistent annual U.S. goods trade deficits…The cumulative effect of these imbalances has been the transfer of resources from domestic producers to foreign firms, reducing opportunities for domestic manufacturers to expand and, in turn, leading to lost manufacturing jobs, diminished manufacturing capacity, and an atrophied industrial base, including in the defense-industrial sector. At the same time, foreign firms are better positioned to scale production, reinvest in innovation, and compete in the global economy, to the detriment of U.S. economic and national security）。

二、宣布“國家緊急狀態”的兩個法律依據：IEEPAEA

（一）在“National Emergency”（即宣布國家緊急狀態）之后，才是互惠關稅政策（“Reciprocal Tariff Policy”），即宣布國家緊急狀態才是本次“對等關稅”的首要指向。進一步，特朗普在行政命令中已經明確根據《國際緊急經濟權力法》（即《International Emergency Economic Powers Act》，IEEPA）和《國家緊急狀態法》（即《National Emergencies Act》，NEA）來宣布國家緊急狀態的。

（二）NEA和IEEPA是美國法律體系中關于緊急狀態和經濟權力的重要法律。其中，NEA于1976年由美國國會通過，旨在規范和限制美國總統在緊急狀態下的權力，其目的是為了加強國會對總統行為的監督。某種程度上來講，NEA更像是一部分程序法，它明確總統有權宣布國家緊急狀態，但在宣布后必須向國會報告是緊急狀態的原因和預計持續時間，同時明確國會可通過決議終止緊急狀態且總統需每年評估緊急狀態和必要性并向國會報告。

（三）IEEPA于1977年由美國國會通過，旨在授權美國總統在宣布國家緊急狀態后，通過經濟手段應對國外威脅。和1976年通過的NEA相比，IEEPA更像是一部分實體法，其目的是賦予美國一種新的靈活工具以迅速應對國外經濟威脅，故IEEPA本質上是美國國會賦予美國總統的一項經濟制裁工具。具體看，

1、總統必須先根據NEW宣布國家緊急狀態，并每年評估其必要性。

2、授權總統在宣布國家緊急狀態后，對經濟交易進行管制（包括凍結資產、禁限制貿易和特定交易等），以保護美國的國家安全、外交政策或經濟利益。

3、IEEPA在賦予總統廣泛權力的同時，也明確提出除非證明有必要性，否則不得干預不涉及“價值轉移”的通信（如個人郵件）或人道主義援助（如食品、藥品）。

三、美國歷史上總共宣布過幾次“國家緊急狀態”？

（一）NEW和IEEPA主要用于應對來自國外的威脅（如恐怖主義、人權侵犯、核擴散或經濟敵對行為等）。初步統計來看，自1977年通過IEEPA以來，美國總統已動用這一制裁工具超過50次（因口徑不同而在次數上有所差異），且其中有許多制裁至今仍有效。

（二）歷史上看，美國曾分別對伊朗（1979年）、南非（1985年）、尼加拉瓜（1985年）、巴拿馬（1988年）、伊拉克（1990年）、南斯拉夫（1992年）、蘇丹（1997年）、阿富汗（1999年）、津巴布韋（2003年）、2004年（敘利亞）、朝鮮（2008年）、俄羅斯（2014年）、委內瑞拉（2015年）等使用過IEEPA工具。

（三）美國動用IEEPA工具的背景涵蓋了地緣政治沖突（如伊拉克、俄羅斯）、人權侵犯（如南非、委內瑞拉）、恐怖主義（如伊朗、蘇丹）、核擴散（如朝鮮）等多種情形。可以看出，IEEPA的動用情形非常廣泛，這也意味著美國總統對這一工具的使用有極大的自由裁量權，即只要有需要，美國就可以拿出來用，以便對其認為的潛在對手進行制裁。

四、結語

（一）和之前相比，特朗普本次動用IEEPA算是歷史上首次適用于貿易端，即以所謂的“對等關稅”對貿易伙伴實施變相制裁。

（二）從過去的實踐來看，動用IEEPA后需要每年進行評估，考慮到貿易端的問題比較復雜，不太可能在短期內就會得到解決，且中美問題的長期性比較突出，預計此次“國家緊急狀態”會延續下去，特別是在特朗普及共和黨任期內，筆者認為這一狀態大概率會持續較長時間（即便中間宣布取消、可能也只是暫時的）。

（三）美國動用IEEPA后的制裁工具有很多，而目前只是宣布“對等關稅”，其它工具還未使用，因此特朗普手里面的確有很多牌可以打，這對其它國家或地區來說確實不是好消息，也是筆者判斷大部分國家或地區不得不選擇屈服的一個重要依據。

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