加快以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，滿足城中村村民和租戶的美好生活需要，城中村改造是重要路徑

　　這一輪城中村改造的政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)出對(duì)全部城中村的關(guān)照、對(duì)全體城中村居民的關(guān)照，標(biāo)注出城中村改造的“以人民為中心”價(jià)值注腳

　　“城中村改造項(xiàng)目前期投入大、資金回收周期長(zhǎng)，摒棄‘大拆大建’老路，開拓‘細(xì)水長(zhǎng)流’新路，尤其要積極總結(jié)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的新經(jīng)驗(yàn)。”

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 張舒寧

在改造后的合肥市瑤海區(qū)鐘油坊大郢城中村改造項(xiàng)目，孩子們?cè)谛^(qū)里玩耍（2023 年 8 月 3 日攝） 解琛攝 / 本刊

　　“街坊鄰居盼了好多年，再也不用窩在老房子里了。”在距離北京地鐵17號(hào)線十八里店站僅500米的小武基村城中村改造安置區(qū)，來此查看工程進(jìn)度的村民姜阿姨高興地對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說。

　　緊鄰北京東四環(huán)的小武基村，屬于朝陽區(qū)十八里店地區(qū)，占地16萬多平方米，村民4600余人。村里的大多數(shù)平房建于上世紀(jì)80年代，因年久失修，一到汛期就漏雨，院前屋后積水坑洼。

　　多年期盼之后，村民們?cè)竿烧妗?024年，北京實(shí)施20個(gè)城中村改造項(xiàng)目，小武基村是其中之一。

　　城中村，因工業(yè)化、城市化進(jìn)程而生。地處快速成長(zhǎng)擴(kuò)大的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)，許多城中村因租金低廉成為大量外來人口落腳大城市的“第一站”。由于基礎(chǔ)設(shè)施存欠賬，社會(huì)治理情況復(fù)雜，一些城中村時(shí)有矛盾糾紛和事故案件發(fā)生。

　　空中電線交織成網(wǎng)，自建房屋“握手”“貼面”，高樓大廈中的“洼地”，燈火輝煌中的暗角，是城中村給人的刻板印象。來自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2024年的數(shù)據(jù)顯示，全國35個(gè)大城市需要改造的城中村達(dá)170萬套。

　　加快以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，滿足城中村村民和租戶的美好生活需要，城中村改造是重要路徑。

　　近年來，我國城中村改造加力提速。2023年4月，中央政治局會(huì)議提出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。當(dāng)年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確將城中村改造與保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并列作為“三大工程”，要求加快推進(jìn)。

　　政策支持持續(xù)跟進(jìn)。2024年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確將通過貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬套城中村改造和危舊房改造。同年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)通知，明確城中村改造支持政策范圍從最初的35個(gè)超大特大城市和城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，擴(kuò)圍至297個(gè)地級(jí)及以上城市。

　　各地實(shí)踐證明，這一輪城中村改造正以更大力度攻堅(jiān)克難、更多渠道促資金平衡、更長(zhǎng)周期投資于人，探索不同于以往的城中村改造路徑，惠及數(shù)以千萬計(jì)城中村居民生活，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累豐茂人力資源，匯集更強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。

　　“硬骨頭”攻堅(jiān)提速

　　國家發(fā)展和改革委員會(huì)相關(guān)報(bào)告顯示，2024年全國實(shí)施城中村改造項(xiàng)目1863個(gè)。

　　從各個(gè)城市提出的工作目標(biāo)來看，這一輪城中村改造落實(shí)快、力度大、推進(jìn)深。

　　福建廈門于2023年啟動(dòng)城中村現(xiàn)代化治理三年行動(dòng)，對(duì)全市108個(gè)城市中心型城中村進(jìn)行全域、徹底、科學(xué)改造，全面提升城中村治理能力；安徽合肥同樣計(jì)劃用3年時(shí)間對(duì)市區(qū)104個(gè)城中村實(shí)施征遷改造；浙江要求杭州、寧波、溫州、紹興等大城市于2027年底前全面完成現(xiàn)有城中村改造項(xiàng)目；上海2024年啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目21個(gè)，預(yù)計(jì)2025年內(nèi)共啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目25個(gè)。

　　此前，城中村改造已持續(xù)數(shù)十年。“比較容易改造的都改造得差不多了，剩下的很多是遺留問題多、征遷難度大、改造成本高的‘硬骨頭’”，清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系副主任、土地利用與住房政策研究中心主任田莉教授說。

　　城中村改造加力啃下“硬骨頭”，因應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化。

　　——乘勢(shì)預(yù)期之變。隨著房?jī)r(jià)日益回歸價(jià)值，城中村村民不再抱有過高預(yù)期，這為解決遺留問題提供了契機(jī)。2024年4月，小武基村發(fā)布騰退公告，只用15天就完成全部1072戶村民的簽約。一些地方城中村改造實(shí)施主體負(fù)責(zé)人告訴記者，與以往房地產(chǎn)開發(fā)商主導(dǎo)時(shí)相比，現(xiàn)在征遷用時(shí)大幅縮短。這既是由于地方政府主導(dǎo)征遷標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序公開，也與當(dāng)下村民們的預(yù)期變化有關(guān)。

　　——倒逼模式轉(zhuǎn)變。2023年召開的超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話會(huì)議明確要求，從實(shí)際出發(fā)，采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類改造，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“凈地出讓”。“這意味著，地方政府要切實(shí)履行主體責(zé)任，不能只算經(jīng)濟(jì)賬，只征收經(jīng)濟(jì)價(jià)值高、問題少的地塊，而應(yīng)不分好壞全部征收，徹底解決城中村問題。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說。

　　——助力提振經(jīng)濟(jì)。2024年，國開行新增城中村改造專項(xiàng)借款3817億元，支持北京、廣州等城市723個(gè)城中村改造項(xiàng)目。“城中村改造的大規(guī)模投資直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要拉動(dòng)點(diǎn)。”中國人民大學(xué)二級(jí)教授、公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任葉裕民說。隨著以房票為代表的貨幣化安置方式和“以購代建”的安置房籌措方式廣泛推開，城中村改造將帶動(dòng)更多購房需求釋放和商品房存量消化，從而助推房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

　　今年全國兩會(huì)期間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)倪虹表示，城中村改造項(xiàng)目范圍已擴(kuò)大到全國地級(jí)及以上城市，將在去年新增100萬套的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大改造規(guī)模。

　　“統(tǒng)籌市域內(nèi)改造資金安排”“實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)”“安置房品質(zhì)不低于商品住房水平”……受訪專家認(rèn)為，這一輪城中村改造的政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)出對(duì)全部城中村的關(guān)照、對(duì)全體城中村居民的關(guān)照，標(biāo)注出城中村改造的“以人民為中心”價(jià)值注腳。

　　“長(zhǎng)流水”平衡盈虧

　　建立城中村改造新模式，資金平衡是關(guān)鍵。“城中村改造項(xiàng)目前期投入大、資金回收周期長(zhǎng)，摒棄‘大拆大建’老路，開拓‘細(xì)水長(zhǎng)流’新路，尤其要積極總結(jié)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的新經(jīng)驗(yàn)。”田莉說。

　　目前，從國家到地方，正在探索共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共創(chuàng)成果的可持續(xù)之路。

　　保障資本供給。深圳市安居樂寓住房租賃投資控股有限公司，是廣東深圳城中村規(guī)模化改造提升的實(shí)施主體。該公司董事長(zhǎng)周柏新介紹，當(dāng)?shù)啬軐?shí)現(xiàn)整治提升后基本不漲租金的目標(biāo)，關(guān)鍵在于爭(zhēng)取到了年利率3%左右的長(zhǎng)周期低利率貸款。

　　在本輪城中村改造中新創(chuàng)設(shè)的政策工具——專項(xiàng)借款，扮演著“耐心資本”角色。據(jù)了解，城中村改造專項(xiàng)借款一般為5年期，利率在2%～4%之間。這一新工具推出后10個(gè)月內(nèi)，國開行、農(nóng)發(fā)行就已對(duì)納入支持政策的改造項(xiàng)目授信萬億元。比如，2024年11月，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣東省分行向廣州市黃埔區(qū)“五村七片”城中村改造項(xiàng)目發(fā)放專項(xiàng)借款1071萬元，用于收購存量商品房用作村民安置房。

　　撬動(dòng)社會(huì)資金投入。受訪專家介紹，專項(xiàng)借款可在征收補(bǔ)償安置、安置住房建設(shè)以及安置住房小區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予長(zhǎng)期穩(wěn)定的低成本資金支持，特別是支持拆除新建項(xiàng)目和拆整結(jié)合項(xiàng)目中的拆除新建部分。

　　“由于不在專項(xiàng)借款支持范圍內(nèi)，以整治提升為改造方式的項(xiàng)目需要?jiǎng)?chuàng)新改造模式，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)和支持民間資本，尤其是原業(yè)主的參與。”田莉說。

　　在一些地方，探索早已有之。在廈門市集美區(qū)僑英街道葉厝社區(qū)，曾經(jīng)的城中村變身寬敞干凈的商業(yè)文化街區(qū)。改造過程中，拆違涉及的75戶村民自籌資金1093萬元按規(guī)劃建設(shè)商鋪，吸引一批品牌餐飲、文創(chuàng)企業(yè)入駐，每年租金收益的15%給村集體，其余歸村民所有。

　　深圳市龍崗區(qū)2021年起試點(diǎn)城中村改造更新和治理，也按照產(chǎn)業(yè)配套型、特色文旅型、生態(tài)宜居型等特點(diǎn)，審慎考量在地場(chǎng)域功能和綜合承載力，與村民、村集體企業(yè)實(shí)行共投共建。

　　選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)做好運(yùn)營。一些有條件的城中村，在改造中用足城中村地塊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人氣潛力，用更寬視野選擇適宜產(chǎn)業(yè)，做好運(yùn)營“后半篇文章”，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　比如，2023年12月啟動(dòng)改造的上海浦東新區(qū)唐鎮(zhèn)小灣村，位于張江科學(xué)城，與金橋出口加工區(qū)僅一路之隔。這里的95萬平方米舊屋犬牙交錯(cuò)，設(shè)施老舊缺失，但同時(shí)也是最稀缺的產(chǎn)業(yè)空間。按照規(guī)劃，唐鎮(zhèn)城中村改造區(qū)域?qū)?shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)垂直發(fā)展，未來可形成千億產(chǎn)業(yè)群，實(shí)現(xiàn)“科、產(chǎn)、城、人”深度融合發(fā)展。

　　2024年，江西景德鎮(zhèn)市珠山區(qū)以文化賦能城中村改造，投入資金約800萬元打造“童賓老街”文旅融合項(xiàng)目，撬動(dòng)超1.5億元社會(huì)投資，帶動(dòng)180余家商戶轉(zhuǎn)型升級(jí)，村集體資產(chǎn)的租金收入從每年4萬元增加到80余萬元，解決本村400余人就業(yè)問題，人均月收入4000元左右。

浙江省慈溪市滸山街道東山社區(qū)大河口自然村自 2024 年 3 月起開啟城中村微改造項(xiàng)目，將共計(jì) 1280 平方米的舊住宅和閑置地改造成大河口藝術(shù)部落，并引入特色商業(yè)，建成文化新地標(biāo)。圖為游客在浙江省慈溪市大河口藝術(shù)部落的傳統(tǒng)茶室里喝茶（2024 年 8 月 28 日攝） 徐昱攝 / 本刊

　　重民生安居惠人

　　城中村改造過程中，需要切實(shí)保障村民合法權(quán)益，讓流動(dòng)人口“住有所居”，在“硬件”煥新的同時(shí)升級(jí)基層治理“軟件”。“本輪大規(guī)模城中村改造，重心不僅是‘物’的創(chuàng)造，還以各種形式體現(xiàn)對(duì)城中村村民和租戶安居需求的關(guān)照。”葉裕民說。

　　一方面，穩(wěn)妥推進(jìn)貨幣化安置，讓城中村的居民擁有更多的自主選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)早入住、早安居。

　　目前，以“房票”為代表的貨幣化安置方式在多地推開。中指研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2024年全國已有逾90個(gè)城（區(qū)）鼓勵(lì)采用房票安置方式。貨幣化安置可以更好地滿足群眾自主選擇房型、地點(diǎn)等要求，有利于群眾根據(jù)自己的意愿和需要來選擇合適的房子，減少或不需在外過渡，能夠直接搬入新居。

　　另一方面，回應(yīng)人民群眾新需求，確保把城中村改造安置房建成“好房子”。

　　3月底，國家標(biāo)準(zhǔn)《住宅項(xiàng)目規(guī)范》發(fā)布，以安全、舒適、綠色、智慧為目標(biāo)，對(duì)住宅項(xiàng)目的建設(shè)、使用和維護(hù)作出規(guī)定，將于5月1日起實(shí)施。城中村改造項(xiàng)目也將執(zhí)行這一強(qiáng)制性工程建設(shè)規(guī)范，進(jìn)一步提升建設(shè)質(zhì)量。

　　山東青島2022年開始的城市更新和城市建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)中，改前就搬遷補(bǔ)償方案、安置區(qū)選址建設(shè)等事宜與村民進(jìn)行充分協(xié)商；改中實(shí)行“透明營建”，成立群眾質(zhì)量監(jiān)督小組全過程參與；改后居民滿意度達(dá)85%以上方可竣工驗(yàn)收。

　　2023年以來，浙江等地出臺(tái)的城中村改造實(shí)施方案均明確在改造過程中保障村民知情權(quán)和參與權(quán)，要求配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施與安置房規(guī)劃、設(shè)計(jì)、報(bào)批、建設(shè)、交付“五同步”，確保安置房質(zhì)量。

　　此外，各地積極探索推動(dòng)城中村改造和存量商品房收儲(chǔ)、保障性住房建設(shè)等聯(lián)動(dòng)，確保新市民、青年人、農(nóng)民工等“住有所居”。

　　2025年政府工作報(bào)告提出，擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬億元。“其中一個(gè)使用方向，就是土地收儲(chǔ)和收購存量商品房。”倪虹說，收購的商品房?jī)?yōu)先用于保障性住房、城中村改造安置房、人才房、青年公寓和職工宿舍等。

　　地方實(shí)踐層面，3月31日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、廣州市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于城中村改造項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)保障性住房的意見》顯示，城中村改造地塊，除安置房外的住宅用地規(guī)劃建筑面積應(yīng)當(dāng)按照不低于10%的比例建設(shè)保障性住房。

　　深圳市在城中村整治提升過程中，實(shí)施主體創(chuàng)新與房東合作模式，開展規(guī)模化改造，實(shí)現(xiàn)改造后租金基本不漲的前提目標(biāo)，并控制清租節(jié)奏讓租戶平穩(wěn)過渡改造周轉(zhuǎn)期。

　　“完善城中村基本公共服務(wù)、提升基層社會(huì)治理能力水平，是新一輪城中村改造的題中應(yīng)有之義。”葉裕民說。讓廣大城中村居民共享城市發(fā)展成果，夯實(shí)基層治理之基，城中村現(xiàn)代化治理是一道“必答題”。

　　對(duì)此，《指導(dǎo)意見》以“城市標(biāo)準(zhǔn)”為目標(biāo)導(dǎo)向，提出“拆除新建的應(yīng)按照城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)管理，整治提升的應(yīng)按照文明城市標(biāo)準(zhǔn)整治提升和實(shí)施管理”。“下一步，應(yīng)以人口數(shù)據(jù)及時(shí)準(zhǔn)確采集、網(wǎng)格事件高效妥善處置、黨建引領(lǐng)形成基層治理的強(qiáng)大合力等為著力點(diǎn)，持續(xù)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城中村治理升級(jí)。”廣州市社會(huì)科學(xué)院城市治理研究所副所長(zhǎng)、副研究員趙竹茵說。■