【編者按】

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度自1993年開(kāi)始醞釀，“二十年磨一劍”，2015年5月1日《存款保險(xiǎn)條例》施行，存款保險(xiǎn)制度正式建立。本文作者宣昌能同志在2009年至2016年期間，擔(dān)任中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)，不僅親歷和見(jiàn)證了存款保險(xiǎn)制度從反復(fù)提出、論證、完善直至出臺(tái)的整個(gè)改革過(guò)程，而且直接負(fù)責(zé)具體落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和中國(guó)人民銀行黨委關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)與組織實(shí)施。存款保險(xiǎn)改革經(jīng)歷了理論研究、框架設(shè)計(jì)、征求意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研、修訂完善、審核報(bào)批、立法實(shí)施等幾個(gè)重要階段。

制度實(shí)施以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，中國(guó)人民銀行扎實(shí)做好制度實(shí)施各項(xiàng)工作。存款保險(xiǎn)在保護(hù)存款人合法權(quán)益、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面作用逐步顯現(xiàn)，提升了我國(guó)銀行體系的穩(wěn)健性和金融安全網(wǎng)整體效能。

“事雖難，為者常成；路雖遠(yuǎn)，行者必至。”值此存款保險(xiǎn)制度實(shí)施十周年之際，本刊特邀中國(guó)人民銀行宣昌能副行長(zhǎng)撰寫(xiě)專欄文章，回顧存款保險(xiǎn)制度三十年跌宕起伏的改革之路，深入分析國(guó)際存款保險(xiǎn)制度的演變趨勢(shì)，梳理總結(jié)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施進(jìn)展，并對(duì)未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行展望，以饗讀者。

簡(jiǎn)要回顧我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的改革歷程

1993年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》正式提出“建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制”。2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)將建立存款保險(xiǎn)制度等作為“方向明、見(jiàn)效快”的改革，要求加快推進(jìn)。2013年12月30日，中央決定成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)，存款保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入加速期。2015年5月1日，《存款保險(xiǎn)條例》正式施行，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度邁入新紀(jì)元。中國(guó)人民銀行堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署和工作要求，深入開(kāi)展調(diào)查研究，反復(fù)論證、廣泛征求意見(jiàn)，逐步完善存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案，以勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為的精神推動(dòng)存款保險(xiǎn)改革向縱深推進(jìn)。

實(shí)地求索，深入開(kāi)展調(diào)查研究

“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。”為穩(wěn)妥推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度改革工作，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行于2007年?duì)款^成立了跨部門(mén)的存款保險(xiǎn)制度工作小組（以下簡(jiǎn)稱“工作小組”），由人民銀行金融穩(wěn)定局負(fù)責(zé)具體工作。在前期準(zhǔn)備階段，工作小組做了大量的實(shí)地考察和調(diào)查研究，通過(guò)案例分析、專題研討、專項(xiàng)調(diào)查等多種方式開(kāi)展，為制度出臺(tái)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

例如，2013年召開(kāi)中國(guó)金融部門(mén)評(píng)估（FSAP）重點(diǎn)建議研討會(huì)，在前期的工作基礎(chǔ)上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)不能做“付款箱”，要有風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率、早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置等職能。當(dāng)時(shí)為了討論清楚我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制，工作小組赴青海、甘肅、福建、江西等地開(kāi)展專題調(diào)研，深入剖析了海南發(fā)展銀行、江西撫州四社等30多家退市機(jī)構(gòu)的處置案例及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討存款保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)處置中可以發(fā)揮的作用。與會(huì)代表普遍認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度在有序處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定、最小化處置成本等方面的作用不可替代，要加快出臺(tái)這項(xiàng)制度，推動(dòng)建立市場(chǎng)化、法治化的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

再如，為了全面掌握存款類金融機(jī)構(gòu)存款賬戶結(jié)構(gòu)，合理確定我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的保障限額，工作小組分別于2005年、2007年、2009年、2012年開(kāi)展了4次全國(guó)范圍內(nèi)的專項(xiàng)調(diào)查，最終經(jīng)過(guò)反復(fù)測(cè)算顯示，50萬(wàn)元的償付限額能夠全額覆蓋99%以上的存款人。制度實(shí)施后，人民銀行仍按季分析存款結(jié)構(gòu)，測(cè)算客戶覆蓋率，保障償付限額的科學(xué)性。

博采眾長(zhǎng)，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

“他山之石，可以攻玉。”在制度出臺(tái)前的多年時(shí)間里，工作小組注重加強(qiáng)規(guī)律研究，組織力量對(duì)國(guó)際存款保險(xiǎn)制度的主要模式、成熟做法及全球金融危機(jī)后的改革趨勢(shì)進(jìn)行了梳理和總結(jié)，翻譯整理了存款保險(xiǎn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，深入開(kāi)展國(guó)別研究、專題研究和案例研究，對(duì)國(guó)際存款保險(xiǎn)的最新動(dòng)態(tài)及典型案例進(jìn)行深入研討，博采眾長(zhǎng)，持續(xù)完善符合我國(guó)國(guó)情的改革方案。

例如，2008年國(guó)際金融危機(jī)實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度的成功改革主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是引入早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制，在危機(jī)時(shí)期能夠維護(hù)公眾信心、防止銀行擠兌，降低危機(jī)程度。二是賦予存款保險(xiǎn)基金更多的靈活性，保證存款保險(xiǎn)有充分的資源應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)和對(duì)存款人的賠付，降低需要政府出資救助的可能性。三是賦予存款保險(xiǎn)對(duì)問(wèn)題銀行包括系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置權(quán)及備份檢查權(quán)，能夠快速有效處置金融風(fēng)險(xiǎn)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)職能模式的選擇、如何發(fā)揮在風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用至關(guān)重要。

集思廣益，廣泛征求各方面意見(jiàn)建議

“兼聽(tīng)則明，偏信則暗。”存款保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜度高、涉及面廣的重要制度安排，工作小組始終堅(jiān)持廣泛征求意見(jiàn)、凝聚各方共識(shí)的基本原則開(kāi)展工作。在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，通過(guò)專題調(diào)研會(huì)、專家研討會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)、立法工作會(huì)、政策解讀會(huì)等多種形式和渠道，廣泛征求了政府相關(guān)部門(mén)、大中小存款類金融機(jī)構(gòu)、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、法律專家、社會(huì)公眾等方面的意見(jiàn)，集思廣益、服務(wù)改革大局，不斷完善存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案，扎實(shí)做好制度出臺(tái)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

在政府相關(guān)部門(mén)方面，工作小組就存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案和《存款保險(xiǎn)條例》等內(nèi)容多次與中央財(cái)辦、全國(guó)人大法工委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、最高法、原國(guó)務(wù)院法制辦、原銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)以及部分地方政府金融辦等部門(mén)溝通交流，凝聚共識(shí)。在金融機(jī)構(gòu)方面，工作小組召集大、中、小型商業(yè)銀行參與調(diào)研座談，與部分已經(jīng)撤銷的金融機(jī)構(gòu)清算組人員進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，并對(duì)部分中小銀行開(kāi)展流動(dòng)性壓力測(cè)試和應(yīng)急預(yù)案演練，深入分析制度出臺(tái)對(duì)行業(yè)的影響。在專家學(xué)者方面，工作小組多次組織來(lái)自研究機(jī)構(gòu)、高校、媒體等單位的專家學(xué)者座談，對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度框架設(shè)計(jì)建言獻(xiàn)策。在社會(huì)公眾方面，原國(guó)務(wù)院法制辦于2014年11月30日在中國(guó)政府法制信息網(wǎng)全文公布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》及說(shuō)明，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，同時(shí)發(fā)布存款保險(xiǎn)知識(shí)專家問(wèn)答。

科學(xué)論證，完善制度設(shè)計(jì)并平穩(wěn)出臺(tái)

為保證制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和有效性，立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和當(dāng)時(shí)需要，經(jīng)過(guò)反復(fù)的科學(xué)論證和數(shù)據(jù)測(cè)算，充分汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在符合國(guó)際存款保險(xiǎn)的基本準(zhǔn)則和一般要求的前提下，體現(xiàn)國(guó)際金融改革發(fā)展趨勢(shì)，最終確定了我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的基本框架，并在實(shí)踐中不斷完善。

一是實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。為保證存款保險(xiǎn)制度的公平性和合理性，更好地保護(hù)存款人利益，避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)存款保險(xiǎn)覆蓋境內(nèi)依法設(shè)立的所有存款類金融機(jī)構(gòu)，包括商業(yè)銀行（含外資法人銀行）、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社等所有吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

二是實(shí)行限額償付。經(jīng)反復(fù)測(cè)算，將償付限額確定為50萬(wàn)元人民幣，在制度出臺(tái)時(shí)能夠?yàn)?9.6%的存款人提供全額保障。后續(xù)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素調(diào)整，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。限額償付能夠增強(qiáng)金融企業(yè)、存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)銀行公平競(jìng)爭(zhēng)。

三是以單一費(fèi)率起步，逐步過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。綜合考慮金融機(jī)構(gòu)承受能力和風(fēng)險(xiǎn)處置需要等因素，我國(guó)存款保險(xiǎn)以低水平的單一費(fèi)率起步，制度實(shí)施一年后就平穩(wěn)過(guò)渡到與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)水平掛鉤的差別費(fèi)率機(jī)制。

四是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有必要的信息收集與核查權(quán)限。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)信息共享機(jī)制從監(jiān)管部門(mén)獲取投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、檢查報(bào)告和評(píng)級(jí)情況等監(jiān)管信息，為滿足控制存款保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)、保證及時(shí)償付、確定差別費(fèi)率等需要，也可以要求投保機(jī)構(gòu)及時(shí)報(bào)送相關(guān)信息。同時(shí)，可以對(duì)投保機(jī)構(gòu)費(fèi)率計(jì)算相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)變化情況，存款規(guī)模、結(jié)構(gòu)，報(bào)送信息、資料的真實(shí)性等內(nèi)容進(jìn)行核查。

五是賦予存款保險(xiǎn)早期糾正職能。2008年國(guó)際金融危機(jī)實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)具有適度的監(jiān)管職能能夠提升監(jiān)管效率，減少監(jiān)管寬容，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，降低處置成本。因此，黨的十八屆三中全會(huì)明確，存款保險(xiǎn)基金不能做單純的“付款箱”，賦予存款保險(xiǎn)基金早期糾正職能，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生更有利，但早期糾正措施和機(jī)制不代替現(xiàn)有的監(jiān)管安排。存款保險(xiǎn)基金與銀行的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)要適當(dāng)分工，各有側(cè)重，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題共同進(jìn)行深入調(diào)查。充分利用金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，依托現(xiàn)有管理體制開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)處置。

六是充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置作用。投保機(jī)構(gòu)被接管、被撤銷或申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)可以為好銀行提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，促成好銀行收購(gòu)問(wèn)題銀行的資產(chǎn)、負(fù)債，以降低風(fēng)險(xiǎn)處置對(duì)金融體系的影響，同時(shí)實(shí)現(xiàn)基金使用成本最小化。存款保險(xiǎn)也可以直接償付被保險(xiǎn)存款，擔(dān)任問(wèn)題銀行的接管組織或?qū)嵤┣逅悖行Х婪痘饨鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。

七是存款保險(xiǎn)基金“取之于市場(chǎng)，用之于市場(chǎng)”。基金主要由投保機(jī)構(gòu)交納的保費(fèi)組成，存款人不需要交納。基金管理和運(yùn)用以安全性為首要原則，初期主要限于存放央行，投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級(jí)較高的金融債券及其他高等級(jí)債券。

八是以基金方式起步，以減少行政成本，提高效率。依托人民銀行已有工作體制開(kāi)展存款保險(xiǎn)工作，能夠最小化行政管理成本，有利于增強(qiáng)公眾對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的信心，確保制度平穩(wěn)推出和運(yùn)行。2019年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行依法設(shè)立存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司，在人民銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下履行存款保險(xiǎn)職能。

國(guó)際存款保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展趨勢(shì)

存款保險(xiǎn)制度的起源與四種職能模式

有研究認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度的雛形來(lái)源于我國(guó)廣州十三行擔(dān)保制度，正式起源于1933年的美國(guó)。廣州十三行擔(dān)保制度是清朝政府（1757年）實(shí)行的一種貿(mào)易擔(dān)保制度，即行內(nèi)所有商人相互作保，并設(shè)有“公所基金”，如果某一行商出現(xiàn)了信用問(wèn)題，其他行商都要承擔(dān)連帶責(zé)任，并由“公所基金”負(fù)責(zé)賠付。這一制度不僅在當(dāng)時(shí)的國(guó)際貿(mào)易中增強(qiáng)了外商對(duì)中國(guó)貿(mào)易機(jī)構(gòu)伙伴的信心，更體現(xiàn)了中華民族深厚的商業(yè)文化價(jià)值觀和底蘊(yùn)。1829年，美國(guó)紐約州借鑒了廣州十三行擔(dān)保制度的靈感，實(shí)施了“穩(wěn)定基金”（Safety Fund）制度，對(duì)廣州十三行擔(dān)保制度進(jìn)行了改進(jìn)和完善，這是最早的存款保險(xiǎn)制度雛形。受紐約州的啟發(fā)，密歇根等5個(gè)州也嘗試推出州層面的存款保險(xiǎn)計(jì)劃。在此后的100年內(nèi)，美國(guó)的其他州都紛紛建立了既有共同點(diǎn)又各具特點(diǎn)的地方存款保險(xiǎn)安排。這些地方層面的制度安排最終都陷入困境。1929年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)近萬(wàn)家銀行連環(huán)倒閉，存款人利益受到嚴(yán)重?fù)p害，為保護(hù)存款人利益、恢復(fù)公眾對(duì)銀行體系信心，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過(guò)了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，并成立美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），正式建立了全球第一個(gè)全國(guó)性的存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度在穩(wěn)定金融體系方面的作用立竿見(jiàn)影，銀行擠兌現(xiàn)象明顯減少，在維護(hù)了公眾對(duì)金融體系信心的同時(shí)，促進(jìn)了銀行體系的多樣性和穩(wěn)健發(fā)展。

存款保險(xiǎn)的四種職能模式。自1933年存款保險(xiǎn)制度建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)90多年的發(fā)展，存款保險(xiǎn)已成為各國(guó)家（地區(qū)）普遍實(shí)施的一項(xiàng)金融業(yè)基礎(chǔ)性制度安排。目前全球已有近150個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。2021年，國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）對(duì)存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)作情況進(jìn)行了全面評(píng)估，指出目前存款保險(xiǎn)職能主要有四種模式：一是“付款箱”模式，存款保險(xiǎn)的職能限于銀行關(guān)閉時(shí)償付受保存款。典型的如英國(guó)（危機(jī)前）、中國(guó)香港。二是“付款箱+”模式，存款保險(xiǎn)除了具有“付款箱”職能外，還具有一定的處置職能，如可以提供一定的財(cái)務(wù)支持。典型的如英國(guó)（危機(jī)后）、西班牙。三是“損失最小化”模式，存款保險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，積極參與成本最小化處置方案的制訂，但職能限于銀行倒閉前后。典型的有加拿大、法國(guó)、日本。四是“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式，存款保險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置和補(bǔ)充監(jiān)管等使風(fēng)險(xiǎn)最小化的職能。典型的如美國(guó)、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣（見(jiàn)表1）。

在具體制度設(shè)計(jì)上，各國(guó)和地區(qū)的做法有趨同趨勢(shì)。在投保形式方面，絕大多數(shù)的國(guó)家和地區(qū)均遵循強(qiáng)制投保和限額賠付，要求所有吸收存款的金融機(jī)構(gòu)必須加入存款保險(xiǎn)。在覆蓋存款類型方面，各國(guó)通常對(duì)活期存款、定期存款和非居民存款等都提供保護(hù)，普遍對(duì)同業(yè)存款不保。在基金建立形式方面，多數(shù)采取事前建立基金的模式，以投保機(jī)構(gòu)交納的保費(fèi)為主，但明確可以從中央銀行或公共部門(mén)借款。在費(fèi)率方面，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)向?qū)嵭酗L(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，費(fèi)率水平體現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)差異，以防道德風(fēng)險(xiǎn)。在賠付限額方面，根據(jù)IADI的評(píng)估，只要能使90%以上存款人得到全額保護(hù)，就能維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定（見(jiàn)表2）。

金融危機(jī)后，存款保險(xiǎn)早期糾正職能更趨強(qiáng)化

存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制有助于在事前防范金融風(fēng)險(xiǎn)，降低處置成本。《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》明確，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為有效金融安全網(wǎng)的重要組成部分，應(yīng)在銀行陷入經(jīng)營(yíng)困難前進(jìn)行有效的早期發(fā)現(xiàn)和及時(shí)干預(yù)，減少銀行最終倒閉的可能性，降低處置成本。IADI 2013年發(fā)布的《存款保險(xiǎn)制度的早期發(fā)現(xiàn)和及時(shí)糾正一般指引》指出，存款保險(xiǎn)是銀行倒閉時(shí)最大的利益相關(guān)方，具有事前主動(dòng)約束防范金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力，賦予其早期糾正職能，有利于強(qiáng)化對(duì)投保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束和金融風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)化解。

金融危機(jī)實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制能夠有效應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)實(shí)踐表明，純粹“付款箱”模式僅限于事后被動(dòng)“買(mǎi)單”，難以有效應(yīng)對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)處置中基本處于消極被動(dòng)地位，不利于穩(wěn)定公眾信心，無(wú)法防止銀行擠兌。危機(jī)中，對(duì)英國(guó)北巖銀行的擠兌，實(shí)際上是對(duì)英國(guó)“付款箱”式存款保險(xiǎn)制度的擠兌。與此相對(duì)比，F(xiàn)DIC擁有廣泛的處置權(quán)和相對(duì)有效的補(bǔ)充監(jiān)管權(quán)，能及時(shí)獲取投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)信息，事前積累了充足的資金，能夠?qū)?wèn)題銀行進(jìn)行補(bǔ)充監(jiān)管、早期糾正和快速有效處置（見(jiàn)表3）。2008年國(guó)際金融危機(jī)暴發(fā)后，美國(guó)共有500多家銀行倒閉，但并未引發(fā)銀行擠兌，存款保險(xiǎn)基金不僅沒(méi)有受到大的損失，危機(jī)后其規(guī)模還有所增加。

從改革趨勢(shì)看，存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不斷完善

國(guó)際相關(guān)準(zhǔn)則明確賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置當(dāng)局的地位和職能。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）出臺(tái)的《金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)有效處置機(jī)制核心要素》提出，應(yīng)明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等具有專業(yè)處置能力的機(jī)構(gòu)擔(dān)任處置當(dāng)局，具有相應(yīng)的處置性權(quán)力。《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》確立了存款保險(xiǎn)在市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的重要地位。存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置職能不僅限于賠付存款，還包括采取各種有效措施（如更換高級(jí)管理層、終止合同、轉(zhuǎn)讓和出售資產(chǎn)及負(fù)債、債務(wù)減記或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)、設(shè)立臨時(shí)性過(guò)橋銀行等），以確保銀行關(guān)鍵業(yè)務(wù)不中斷。

危機(jī)后各國(guó)對(duì)存款保險(xiǎn)職能的改革集中在對(duì)處置職能的延伸和強(qiáng)化上。例如，日本于2013年6月修訂《存款保險(xiǎn)法》，依托存款保險(xiǎn)制度建立有序風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制框架，賦予日本存款保險(xiǎn)公司（DICJ）對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)督權(quán)，可以對(duì)其采取有序風(fēng)險(xiǎn)處置措施。韓國(guó)存款保險(xiǎn)公司（KDIC）最初只具有提供資金救助的職能，風(fēng)險(xiǎn)處置由金融委員會(huì)（FSC）負(fù)責(zé)，由于資金主體與處置主體分離，風(fēng)險(xiǎn)處置通常會(huì)延長(zhǎng)數(shù)個(gè)月，甚至可能造成處置時(shí)機(jī)的延誤。2005年，KDIC開(kāi)始履行部分風(fēng)險(xiǎn)處置職能，但不允許在改善期內(nèi)開(kāi)展任何處置準(zhǔn)備工作。2012年，KDIC可以在改善期內(nèi)開(kāi)展收購(gòu)承接或設(shè)立過(guò)橋銀行的準(zhǔn)備工作。2012年下半年，KDIC在對(duì)4家倒閉儲(chǔ)蓄銀行的處置中實(shí)現(xiàn)了“五一機(jī)制”，也就是將問(wèn)題銀行的停業(yè)時(shí)間設(shè)定為星期五，過(guò)橋銀行利用周末時(shí)間承接，星期一正式更名開(kāi)業(yè)。“五一機(jī)制”避免了金融機(jī)構(gòu)停業(yè)給存款人和市場(chǎng)帶來(lái)的沖擊，保持了金融服務(wù)的連續(xù)性。

風(fēng)險(xiǎn)處置遵循“成本最小化”原則，收購(gòu)承接是最為常用的處置方式。《金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)有效處置機(jī)制核心要素》和主要經(jīng)濟(jì)體的相關(guān)法律法規(guī)中，均明確了在選擇問(wèn)題銀行處置方式時(shí)應(yīng)遵循“處置成本最小化”原則。在實(shí)踐中，存款保險(xiǎn)對(duì)問(wèn)題銀行的處置方式主要包括四種：收購(gòu)承接、過(guò)橋銀行、經(jīng)營(yíng)中救助、直接償付（見(jiàn)表4）。其中，收購(gòu)承接更能保持金融服務(wù)連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題銀行資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)平穩(wěn)過(guò)渡，最大限度地保留銀行經(jīng)營(yíng)價(jià)值，落實(shí)股東和債權(quán)人依法承擔(dān)損失的責(zé)任，降低處置成本，因此是國(guó)際上最為常用的處置方式。2008年以來(lái)，F(xiàn)DIC平穩(wěn)處置了543家銀行風(fēng)險(xiǎn)，95%采用收購(gòu)承接的方式。

專欄1 華盛頓互惠銀行風(fēng)險(xiǎn)處置案例

華盛頓互惠銀行（Washington Mutual Bank，以下簡(jiǎn)稱WaMu）是2008年國(guó)際金融危機(jī)期間美國(guó)倒閉的資產(chǎn)規(guī)模最大的一家銀行。其主要監(jiān)管部門(mén)儲(chǔ)貸監(jiān)理署（OTS）在日常監(jiān)管和防止銀行倒閉方面嚴(yán)重失職，既未及時(shí)采取必要的早期糾正措施，還拒絕FDIC早期介入，導(dǎo)致該行風(fēng)險(xiǎn)一再擴(kuò)大，最終走向倒閉。OTS對(duì)WaMu風(fēng)險(xiǎn)失控、倒閉負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。2011年美國(guó)解散OTS，其功能并入美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC），并將其主監(jiān)管的機(jī)構(gòu)交由FDIC、美聯(lián)儲(chǔ)和OCC按職責(zé)分工加以監(jiān)管。

OTS未及時(shí)采取監(jiān)管措施，并阻撓FDIC獲取WaMu真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)情況和采取早期糾正措施。OTS作為WaMu的主監(jiān)管部門(mén)，在已發(fā)現(xiàn)該行存在500多處風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，拒絕下調(diào)監(jiān)管評(píng)級(jí)、縱容WaMu不落實(shí)監(jiān)管要求、未對(duì)WaMu采取正式的監(jiān)管強(qiáng)制措施、整改跟蹤流于形式等，且阻撓FDIC獲取WaMu的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)情況，多次拒絕FDIC關(guān)于下調(diào)WaMu評(píng)級(jí)、加強(qiáng)監(jiān)管、由FDIC行使現(xiàn)場(chǎng)檢查的若干建議。由于OTS的阻撓和監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機(jī)制的漏洞，F(xiàn)DIC可以采取的風(fēng)險(xiǎn)控制措施極為有限。WaMu虛假的資本水平，使其未達(dá)到FDIC強(qiáng)制介入的標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)DIC獨(dú)立行使早期糾正權(quán)受限。由于風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率與監(jiān)管評(píng)級(jí)掛鉤，F(xiàn)DIC無(wú)法通過(guò)提高費(fèi)率抑制WaMu風(fēng)險(xiǎn)，較低的費(fèi)率無(wú)法對(duì)其不斷增加的風(fēng)險(xiǎn)起到很好的警示和抑制作用，最終導(dǎo)致WaMu風(fēng)險(xiǎn)一再擴(kuò)大，延誤了化險(xiǎn)時(shí)機(jī)。

2008年9月25日，OTS宣布關(guān)閉WaMu，并任命FDIC為接管人。FDIC 采取“接管+收購(gòu)承接+破產(chǎn)清算”的處置方式，通過(guò)招投標(biāo)選擇摩根大通銀行收購(gòu)承接 WaMu。摩根大通銀行全面收購(gòu)了WaMu的資產(chǎn)，承接其存款和部分債務(wù)。存款保險(xiǎn)基金沒(méi)有發(fā)生任何支出；相反，作為交易對(duì)價(jià)，摩根大通支付19億美元給FDIC，作為對(duì)其控股公司W(wǎng)MI的補(bǔ)償。所有的股東、債券投資者等承擔(dān)了相應(yīng)的損失，其中股東權(quán)益被削減至0.05美元/股，債券持有機(jī)構(gòu)損失了約300億美元投資。在整個(gè)處置過(guò)程中，充分保障了存款人權(quán)益，落實(shí)股東和一般債權(quán)人吸收損失的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律、防范道德風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。

存款保險(xiǎn)逐步成為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要平臺(tái)

一是通過(guò)臨時(shí)提高存款保險(xiǎn)限額、擴(kuò)大保障范圍，緩解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計(jì)，2008年國(guó)際金融危機(jī)期間，全球有48個(gè)國(guó)家和地區(qū)采取臨時(shí)提高存款保險(xiǎn)限額、全額擔(dān)保或延伸保險(xiǎn)范圍等非常規(guī)存款保險(xiǎn)政策，加強(qiáng)對(duì)存款人的保護(hù)成為這些國(guó)家（地區(qū)）救助政策的重要組成部分。例如，中國(guó)臺(tái)灣于2008年10月宣布對(duì)存款人在2009年12月31日前的所有存款實(shí)行全額保障，不受最高保額限制，同時(shí)，保障范圍還增加了同業(yè)拆借，以更好地維護(hù)金融穩(wěn)定。此舉在金融危機(jī)中取得積極成效，金融危機(jī)解除后，2011年起中國(guó)臺(tái)灣恢復(fù)實(shí)施存款保險(xiǎn)限額保障制度。

二是充足的基金余額和完善的后備融資制度是有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的“基石”。存款人是否對(duì)存款保險(xiǎn)制度的保障有信心，有賴于存款保險(xiǎn)是否擁有充足、可隨時(shí)動(dòng)用的資金。FSB在《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》修訂版中進(jìn)一步明確了存款保險(xiǎn)后備融資機(jī)制，要求在法律層面明確規(guī)定存款保險(xiǎn)制度的緊急資金安排。例如，按國(guó)際通行的基金規(guī)模水平衡量指標(biāo)（即基金余額/受保存款總額），危機(jī)前歐洲絕大多數(shù)國(guó)家低于1%，平均水平為0.7%，存款保險(xiǎn)基金的水平整體較低，許多國(guó)家還是事后收費(fèi)，當(dāng)金融危機(jī)來(lái)臨時(shí)，只能依賴政府公共資源對(duì)銀行體系風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置。

三是金融危機(jī)期間對(duì)銀行債務(wù)和銀行間信用活動(dòng)提供流動(dòng)性擔(dān)保，有助于穩(wěn)定金融市場(chǎng)信心。2008年國(guó)際金融危機(jī)期間， FDIC根據(jù)授權(quán)實(shí)施臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃（TLGP），為新發(fā)行的高級(jí)無(wú)擔(dān)保債務(wù)提供擔(dān)保，并對(duì)特定的交易賬戶提供全額保障，以重振市場(chǎng)信心。隨著TLGP的實(shí)施，市場(chǎng)流動(dòng)性短缺的問(wèn)題得到了有效緩解。由于TLGP一開(kāi)始就是定位為金融危機(jī)期間的臨時(shí)性救助措施，在市場(chǎng)穩(wěn)定后，F(xiàn)DIC很快有序終止該計(jì)劃。在此期間，大多數(shù)歐盟成員國(guó)也積極推出債務(wù)擔(dān)保措施。截至2009年底，歐盟委員會(huì)共批準(zhǔn)了19個(gè)成員國(guó)提交的債務(wù)擔(dān)保計(jì)劃。此外，歐盟委員會(huì)還批準(zhǔn)了很多成員國(guó)提交的針對(duì)特定機(jī)構(gòu)的擔(dān)保救助措施。這兩類擔(dān)保額度共計(jì)2.9萬(wàn)億歐元。2009年下半年，歐盟成員國(guó)的金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)始好轉(zhuǎn)，大部分成員國(guó)在2010年6月之前退出擔(dān)保計(jì)劃。

四是援引“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款，快速有效處置銀行風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)傳染外溢。為了應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第13（c）（4）（G）規(guī)定了“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”，明確在緊急狀況下，如果遵循“處置成本最小化”原則可能會(huì)嚴(yán)重危害經(jīng)濟(jì)或金融穩(wěn)定，且采取“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款可以避免或減輕對(duì)經(jīng)濟(jì)或金融體系的不利影響，F(xiàn)DIC可以突破“處置成本最小化”限制。同時(shí)規(guī)定了嚴(yán)格的限定條件和決策程序，防止“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款被濫用。

專欄2 硅谷銀行風(fēng)險(xiǎn)處置案例

2023年面對(duì)硅谷銀行（Silicon Valley Bank，以下簡(jiǎn)稱SVB）倒閉，F(xiàn)DIC迅速應(yīng)對(duì)，3月10日最初判斷SVB倒閉屬于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。由于SVB非受保存款面臨的損失不確定性引起了市場(chǎng)恐慌，在SVB倒閉后的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，簽名銀行（Signature Bank）就流失了接近20%的存款，隨即也面臨著倒閉風(fēng)險(xiǎn)。3月12日，經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC判斷，由財(cái)長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)總統(tǒng)決策后立即啟用“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款，對(duì)SVB和簽名銀行存款全額保障，從識(shí)別到判定再到啟用的整個(gè)決策過(guò)程歷時(shí)不到48小時(shí)，快速穩(wěn)定了市場(chǎng)情緒。

總結(jié)來(lái)看，美國(guó)能夠快速平穩(wěn)處置SVB和簽名銀行，主要有以下幾點(diǎn)原因：一是真實(shí)、準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)是FDIC快速?zèng)Q策進(jìn)行接管處置的前提；二是早期糾正、接管設(shè)有明確的時(shí)限要求，對(duì)問(wèn)題銀行快速動(dòng)手，才能止住財(cái)務(wù)窟窿的持續(xù)惡化；三是充足的資金安排是處置金融風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定市場(chǎng)信心的關(guān)鍵；四是法律授權(quán)充分，風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中的報(bào)告路徑和決策機(jī)制清晰明確，防范經(jīng)濟(jì)體系和金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為最重要目標(biāo)；五是處置中各部門(mén)分工明確，F(xiàn)DIC是銀行處置主要操盤(pán)手，處置手段兼具標(biāo)準(zhǔn)化和應(yīng)急性；六是處置不動(dòng)用公共資金，銀行資產(chǎn)負(fù)債處理妥善、徹底，市場(chǎng)化程度高；七是美聯(lián)儲(chǔ)及時(shí)出手，緊急推出銀行定期融資計(jì)劃（BTFP），穩(wěn)定市場(chǎng)信心；八是及時(shí)完善監(jiān)管，提升監(jiān)管有效性。

有效的存款保險(xiǎn)制度均著力于嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)

在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中，股東應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)損失，以落實(shí)銀行自救責(zé)任。經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，銀行應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)自救責(zé)任，窮盡自身手段化險(xiǎn)，若自救失敗，則應(yīng)由股東首先承擔(dān)銀行經(jīng)營(yíng)失敗的損失，并以出資額為限。例如，2023年5月1日，第一共和銀行由 FDIC接管，其全部股東權(quán)益未被承接，預(yù)計(jì)在破產(chǎn)清算程序中無(wú)資產(chǎn)分配，落實(shí)股東吸收損失的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場(chǎng)紀(jì)律、防范道德風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。2023年3月19日，瑞士信貸被瑞士銀行兼并，前者的補(bǔ)充一級(jí)資本債券（Additional Tier 1，簡(jiǎn)稱AT1）持有人權(quán)益被全額減記。在本次兼并交易中，清償順序靠后的普通股東權(quán)益得到了一定程度的保護(hù)，而清償順序靠前的AT1債券卻被全額減記，這一做法因有悖于市場(chǎng)慣例和此前的市場(chǎng)預(yù)期，受到了普遍的質(zhì)疑，相關(guān)糾紛仍在訴訟過(guò)程中。

債權(quán)要按照法定清償順序承擔(dān)損失，確保各類債權(quán)人“所得不比破產(chǎn)清算更差”。從國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，普遍強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，債權(quán)人按照法定清償順序或協(xié)議約定，通過(guò)減記、削債、轉(zhuǎn)股等方式承擔(dān)損失。例如，在第一共和銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中，F(xiàn)DIC將處于第一受償順位的295億美元有擔(dān)保負(fù)債和處于第二受償順位的924億美元存款概括轉(zhuǎn)移至摩根大通銀行，充分保障債權(quán)人和存款人。處于第三受償順位的約46億美元無(wú)擔(dān)保債權(quán)和全部股東權(quán)益留在了壞銀行，預(yù)計(jì)在破產(chǎn)清算程序中無(wú)資產(chǎn)分配，依法承擔(dān)損失。

股東和債權(quán)人依法吸收損失前，不應(yīng)當(dāng)由公共資金承擔(dān)損失。為避免濫用公共資金補(bǔ)貼市場(chǎng)主體，將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府和社會(huì)，國(guó)際上普遍遵循銀行經(jīng)營(yíng)失敗的成本首先由股東及無(wú)擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)這一原則；其次，由行業(yè)收費(fèi)形成的基金（如存款保險(xiǎn)基金）作為救助資金來(lái)源；最后，公共資金可作為兜底性資金安排進(jìn)入，可使用中央銀行及財(cái)政資金對(duì)銀行實(shí)施擔(dān)保或注資，但需有相應(yīng)資金保全機(jī)制。因此，股東和債權(quán)人依法吸收損失前，公共資金不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損失，以嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。

近十年來(lái)，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施取得積極進(jìn)展

2015年以來(lái)，人民銀行堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，始終堅(jiān)守“以人民為中心”的發(fā)展理念，以更好地保障存款人合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，經(jīng)過(guò)十年的努力探索和實(shí)踐，存款保險(xiǎn)制度在增強(qiáng)公眾信心、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，走出了一條具有中國(guó)特色的存款保險(xiǎn)發(fā)展之路。

存款保險(xiǎn)能為99%以上存款人提供全額保障，有效穩(wěn)定公眾信心

由于制度設(shè)計(jì)之初充分考慮了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民儲(chǔ)蓄增加等因素，我國(guó)存款保險(xiǎn)賬戶覆蓋率始終超過(guò)99%，在國(guó)際主要經(jīng)濟(jì)體中處于較高水平。

存款保險(xiǎn)制度有利于促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，提升金融普惠性

民營(yíng)、中小銀行的服務(wù)對(duì)象主要是個(gè)人消費(fèi)者、小微企業(yè)、社區(qū)和“三農(nóng)”，存款保險(xiǎn)制度使中小銀行存款和大銀行存款享有同樣的法律保障，從而大大提高了中小銀行的信用和競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)大、中、小銀行良性競(jìng)爭(zhēng)和差異化經(jīng)營(yíng)，使金融資源的配置更富有效率和普惠性，提升銀行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以來(lái)，大、中、小銀行存款格局總體保持穩(wěn)定，中小銀行存款占比穩(wěn)中有升。

存款保險(xiǎn)宣傳久久為功，有效防范和降低銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度自2015年建立以來(lái)，存款人權(quán)益有了制度化的法律保障。為提升社會(huì)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)的認(rèn)知水平，增強(qiáng)公眾對(duì)銀行體系的信心，在制度推出時(shí)即通過(guò)媒體廣泛開(kāi)展政策宣傳解讀。2020年11月，存款保險(xiǎn)標(biāo)識(shí)正式啟用，使廣大存款人更加方便、直觀地識(shí)別和了解自己的存款受到國(guó)家法律保障。近年來(lái)，存款保險(xiǎn)宣傳主動(dòng)適應(yīng)新媒體、新形勢(shì)，創(chuàng)新豐富宣傳素材，利用自媒體、公益片、宣傳折頁(yè)等多種形式普及存款保險(xiǎn)知識(shí)，并推動(dòng)逐步將存款保險(xiǎn)宣傳嵌入銀行存取款業(yè)務(wù)全流程，存款保險(xiǎn)理念逐步深入人心。當(dāng)前，我國(guó)存款保險(xiǎn)公眾認(rèn)知水平在國(guó)際上處于中等偏上水平。存款保險(xiǎn)宣傳給存款人建立了良好和穩(wěn)定的預(yù)期，有效防范和降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)，為維護(hù)金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。

實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，發(fā)揮正向激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)約束作用

2015年存款保險(xiǎn)制度建立后，我國(guó)存款保險(xiǎn)按基準(zhǔn)費(fèi)率起步，僅用一年左右的時(shí)間就從單一費(fèi)率平穩(wěn)過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率是將投保機(jī)構(gòu)交納的保費(fèi)與其風(fēng)險(xiǎn)水平掛鉤，以消除單一費(fèi)率機(jī)制下低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保費(fèi)補(bǔ)貼，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，促使投保機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)。我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率主要從資本充足情況、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、存款定價(jià)能力、流動(dòng)性狀況、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理水平等方面判斷銀行整體的風(fēng)險(xiǎn)水平。九年來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制運(yùn)行平穩(wěn)順利，有效降低了道德風(fēng)險(xiǎn)，在支持利率市場(chǎng)化改革、促進(jìn)投保機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)等方面發(fā)揮了積極作用。

發(fā)揮早期糾正作用，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)“早識(shí)別、早預(yù)警、早暴露、早處置”

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)之初就明確，存款保險(xiǎn)不能做“付款箱”，要有必要的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和早期糾正職能，但早期糾正措施和機(jī)制不替代現(xiàn)有的監(jiān)管安排，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管部門(mén)適當(dāng)分工，各有側(cè)重，互為補(bǔ)充，共同提高金融安全網(wǎng)效能。人民銀行按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，在制度平穩(wěn)推出和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率順利實(shí)施的基礎(chǔ)上，依法履職，勇于擔(dān)當(dāng)，2017年開(kāi)始探索對(duì)投保機(jī)構(gòu)實(shí)施早期糾正，目前已初步建立風(fēng)險(xiǎn)早期發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正和推動(dòng)早處置的工作機(jī)制。

一是構(gòu)建了具有存款保險(xiǎn)特色的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早預(yù)警；二是因行施策提出有針對(duì)性的早期糾正措施，促進(jìn)“防未病”“治已病”有效結(jié)合，及時(shí)糾正風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大；三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)“通報(bào)-反饋”，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)早暴露，推動(dòng)各方協(xié)同化險(xiǎn)；四是持續(xù)推進(jìn)“不糾正即處置”的硬約束早期糾正工作，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)早處置。截至2024年末，存款保險(xiǎn)累計(jì)已對(duì)900余家投保機(jī)構(gòu)采取了早期糾正措施，在各方的共同努力下，高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量較峰值時(shí)壓降近一半，一些省份已實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)“清零”，有效防范化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)。

存款保險(xiǎn)市場(chǎng)化、法治化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制發(fā)揮了重要作用

存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以來(lái)，人民銀行積極發(fā)揮存款保險(xiǎn)市場(chǎng)化、法治化處置機(jī)制作用，在包商銀行等數(shù)個(gè)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置工作中積累了大量處置實(shí)踐，初步探索出具有中國(guó)特色的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)防范與處置中發(fā)揮了重要作用。

在處置方式上，推動(dòng)主要以“接管+收購(gòu)承接+破產(chǎn)清算”方式處置銀行風(fēng)險(xiǎn)，該方式既能最大限度保障存款人利益，又嚴(yán)肅了市場(chǎng)紀(jì)律，同時(shí)還能保持業(yè)務(wù)連續(xù)性和銀行的經(jīng)營(yíng)價(jià)值。包商銀行是新中國(guó)成立以來(lái)第一例商業(yè)銀行通過(guò)“接管+收購(gòu)承接+破產(chǎn)清算”實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)退出的成功案例。

存款保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步健全，履職體系逐步完善

2015年，為保障存款保險(xiǎn)制度順利實(shí)施和有效運(yùn)行，人民銀行設(shè)立中國(guó)存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)制度的組織實(shí)施與基金管理工作。2019年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行依法設(shè)立存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司。2020年4月，經(jīng)人民銀行研究決定，存保公司進(jìn)入實(shí)質(zhì)化運(yùn)行，依法履行存款保險(xiǎn)職能。

在工作機(jī)制方面，充分依托人民銀行現(xiàn)有工作機(jī)制，建立了“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的履職體系。整體來(lái)看，存款保險(xiǎn)隊(duì)伍較為穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)合理，高效完成存款保險(xiǎn)宣傳、投保機(jī)構(gòu)管理、保費(fèi)歸集、實(shí)施早期糾正及風(fēng)險(xiǎn)處置等職責(zé)。在立法方面，人民銀行積極爭(zhēng)取在《金融穩(wěn)定法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《公司法》等法律及司法文件修訂、起草中，持續(xù)完善存款保險(xiǎn)制度，推動(dòng)多法聯(lián)動(dòng)，夯實(shí)存款保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)。在信息科技方面，2017年存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)啟動(dòng)建設(shè)以來(lái)，人民銀行以金融科技為切入點(diǎn)，依托科技力量推動(dòng)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施。目前，存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)已成為集央行評(píng)級(jí)、費(fèi)率管理與保費(fèi)歸集、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置等五大功能為一體的信息化業(yè)務(wù)平臺(tái)。

存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展與展望

在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施取得了積極成效，在保護(hù)存款人合法人權(quán)益、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，要客觀地看到，存款保險(xiǎn)制度功能也有待進(jìn)一步完善，下一步要從以下幾個(gè)方面，著力推動(dòng)存款保險(xiǎn)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一是推動(dòng)完善存款保險(xiǎn)法律體系，加強(qiáng)制度體系建設(shè)和合規(guī)管理。借助《金融穩(wěn)定法》《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等立法修法契機(jī)，在法律中強(qiáng)化存款保險(xiǎn)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，夯實(shí)履職的法律基礎(chǔ)，以進(jìn)一步發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)處置作用。

二是落實(shí)中央金融工作會(huì)“四早”要求，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)和評(píng)估模型，增強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警的前瞻性。人民銀行將準(zhǔn)確把握存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的職能定位，科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的科學(xué)性、有效性，對(duì)金融監(jiān)管形成有益補(bǔ)充。通過(guò)存款保險(xiǎn)核查等履職手段進(jìn)一步摸清風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)苗頭及時(shí)通報(bào)監(jiān)管部門(mén)、地方政府，推動(dòng)各方落實(shí)責(zé)任，形成化險(xiǎn)合力。

三是健全具有硬約束的金融風(fēng)險(xiǎn)早期糾正機(jī)制。貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)和中央金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步健全硬約束早期糾正工作機(jī)制。完善早期糾正機(jī)制框架，明確早期糾正機(jī)制的法律地位，切實(shí)提升早期糾正約束力。早期糾正提出明確的整改時(shí)限和目標(biāo)要求，對(duì)于在規(guī)定期限內(nèi)不能達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，要強(qiáng)制采取處置措施，避免錯(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)處置的最佳時(shí)機(jī)，造成風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大和蔓延，增加處置成本。

四是推動(dòng)建立市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化、常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。發(fā)揮好存款保險(xiǎn)市場(chǎng)化處置機(jī)制作用，平穩(wěn)有序推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置。健全權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)約束相容的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任機(jī)制。著力構(gòu)建科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于資不抵債的個(gè)別中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)案例，股東要依法承擔(dān)損失直至股權(quán)“清零”，大額債權(quán)依法落實(shí)打折要求。使用存款保險(xiǎn)基金須滿足接管、撤銷、破產(chǎn)等法定條件，遵循處置成本最小化原則。中小銀行發(fā)生擠兌等風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，要迅速判斷風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，如屬于資不抵債風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)及時(shí)接管處置。全面提升風(fēng)險(xiǎn)處置的專業(yè)化水平，建立常態(tài)化的清產(chǎn)核資和盡調(diào)估值工作機(jī)制。積極推動(dòng)以“接管+收購(gòu)承接+破產(chǎn)清算”為主的處置模式，在有效保護(hù)存款人合法權(quán)益、有序處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的同時(shí)，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

五是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置資源積累，拓寬存款保險(xiǎn)基金資金來(lái)源。貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議要求，深入研究論證擴(kuò)大存款保險(xiǎn)基金積累規(guī)模的可行方式。堅(jiān)持雙向發(fā)力，一方面，提升已有資金運(yùn)用效率，穩(wěn)步推進(jìn)存款保險(xiǎn)基金投資運(yùn)用的機(jī)制建設(shè)和技術(shù)準(zhǔn)備，在保證資金安全的前提下，豐富存款保險(xiǎn)基金投資運(yùn)用方式，提升基金運(yùn)用效率；另一方面，拓寬存款保險(xiǎn)基金資金來(lái)源，研究央行再貸款等后備融資渠道，建立健全存款保險(xiǎn)基金資金補(bǔ)充機(jī)制。

六是認(rèn)真總結(jié)每一個(gè)處置案例，通過(guò)實(shí)踐推動(dòng)存款保險(xiǎn)制度不斷完善。從國(guó)際實(shí)踐看，存款保險(xiǎn)制度的完善均經(jīng)歷了多次改革和長(zhǎng)期演進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就。例如美國(guó)FDIC通過(guò)一個(gè)又一個(gè)大大小小的風(fēng)險(xiǎn)處置案例和金融危機(jī)應(yīng)對(duì)事件，逐步形成一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置機(jī)制和成熟流程，贏得了市場(chǎng)和公眾的理解、尊重和廣泛認(rèn)可。我國(guó)也要認(rèn)真總結(jié)每一個(gè)處置案例的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在實(shí)踐中不斷完善存款保險(xiǎn)制度功能，逐步形成具有前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、具有硬約束的早期糾正機(jī)制、具有可持續(xù)性的基金積累機(jī)制，以及市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化、常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和流程，更好地發(fā)揮存款保險(xiǎn)在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)存款人合法權(quán)益、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面的作用，進(jìn)一步提升我國(guó)金融安全網(wǎng)的整體效能。

存款保險(xiǎn)制度靈感最初來(lái)自于中國(guó)廣州十三行擔(dān)保制度，經(jīng)歷了一百多年的迭代和演變，在實(shí)踐中不斷探索和完善，這是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)商業(yè)文明在金融工作中的重要體現(xiàn)。我們要堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色金融發(fā)展之路，堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信、穩(wěn)健審慎、守正創(chuàng)新、依法合規(guī)，為金融業(yè)注入積極向上的傳統(tǒng)基因，同時(shí)借鑒全球金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)成果，推動(dòng)存款保險(xiǎn)制度高質(zhì)量發(fā)展。下一步，人民銀行將繼續(xù)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大、二十屆二中、三中全會(huì)以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央金融工作會(huì)議精神，在《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施十年來(lái)的豐富實(shí)踐基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)出臺(tái)《存款保險(xiǎn)法》，以更權(quán)威的法制建設(shè)鞏固存款保險(xiǎn)制度成果。堅(jiān)持存款保險(xiǎn)工作的政治性和人民性，踐行初心使命，守護(hù)好老百姓的錢(qián)袋子，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

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來(lái)源 | 《清華金融評(píng)論》2025年4月刊總第137期

編輯丨王茅

審核 | 丁開(kāi)艷

責(zé)編丨蘭銀帆