竹西公園內的體育館。 圖片來源：冷萬欣/攝

中房報記者 冷萬欣 揚州報道

“淮左名都，竹西佳處”——南宋詞人姜夔筆下的風雅之地，正是如今江蘇省揚州市竹西街道核心區域。

曾因生態修復與免費開放獲市民青睞的竹西公園，近年來卻因土地權屬糾紛與違建爭議陷入輿論焦點。

這座始建于上世紀80年代的城市公園，歷經多次產權變更與開發改造，其復雜的歷史遺留問題與商業開發沖動，正成為城市治理中公共利益與資本博弈的典型樣本。

2025年4月1日，中房報記者在揚州市邗城區竹西街道片區實地調查中了解到，圍繞竹西公園的土地糾紛早已年深日久，此外，竹西公園自2019年起，建設了體育館、月子中心以及童學館等建筑，這些建筑物在2020年被揚州市邗江區城市管理局定為違建并要求限期拆除。

一面是公園運營方與黃金村余前村民小組的租賃糾紛，一面是延宕數年無法執行拆除的“違建”，多方爭議情況下，竹西街道辦事處亟須對竹西公園內建筑物的拆留、土地征收手續的有無做出準確的回應。

中房報記者先后約訪揚州市邗江區人民政府竹西街道辦事處（以下簡稱竹西街道）、揚州市邗城區城市管理局（以下簡稱邗城區城管局）以及揚州竹西公園有限公司實控人張某梅，截至發稿，竹西街道方面對于部分問題未予回應，張某梅則是匆匆掛斷電話，對相關問題不予置評。

在竹西公園門口路標指示牌。 圖片來源：冷萬欣/攝

集體資產到私營化 埋下爭議伏筆

竹西公園的誕生可追溯至20世紀80年代。彼時，作為郊區城北鄉的集體資產，公園以竹林景觀為核心，兼具生態保育與社區休閑功能。2002年，隨著城市化進程加快，公園改制啟動，原集體資產全部退出，揚州竹西公園有限公司成立，負責人徐某清接手運營。2010年，江蘇慶峰工程集團（以下簡稱慶峰集團）完成收購，標志著公園從集體所有制徹底轉向私營化管理。

這一時期，揚州市推進“園林城市”建設，引入社會資本被視為激活公共資源的創新路徑，卻也為后續矛盾埋下隱患——改制后的公園延續收費模式，與周邊社區的公共屬性逐漸割裂。

2017年12月5日，揚州市政府發布揚府辦﹝2017﹞127號，市政府辦公室關于印發《揚州市區2018年黑臭水體整治行動計劃》的通知，要求創造條件恢復已覆蓋的河道水體，打通“斷頭河”，加強城市水系溝通，構建健康水循環體系，恢復河道生態功能。

在揚州市黑臭水體整治工程中，冷卻河、竹西河被列入重點治理名單，彼時，揚州市對于兩處河流的整治要求為控源截污、清淤疏浚、生態修復、景觀提升、水環境治理以及拆建竹西閘，竹西公園也因此迎來命運轉折點。

2018年，揚州市政府辦公室印發《2018年城市建設和環境提升重點工程項目計劃表》（揚府辦發〔2018〕9 號），竹西公園開放式改造屬于城市環境提升重點項目，建設內容包含景點恢復、綠化提升、新建健身跑道和健身設施等內容。

河道生態修復與公園開放式改造被捆綁推進，公園由此轉型為免費開放景區。

然而，改造過程中，管理方以“景觀提升”名義拆除部分歷史建筑，新建餐飲、游樂設施，土地權屬模糊、規劃審批滯后等問題開始顯現。

竹西公園內，竹西八景之一的“蜀井”被商業包圍。 圖片來源：冷萬欣/攝

租賃協議合法性成訴訟焦點

2018年改造啟動后，黃金村余前村民小組提出異議，指出公園部分用地租賃程序存在重大瑕疵。

據知情人士介紹，彼時村民代表稱，上世紀90年代簽訂的用地協議未經村民大會表決，且租金標準遠低于市場水平。

揚州竹西公園有限公司則主張協議合法有效，強調數千萬元改造投入面臨損失風險。雙方矛盾激化，2019年起，村民小組多次向邗江區法院提起訴訟，要求確認協議無效或調整租金，

據企查查，揚州竹西公園有限公司與揚州市邗江區竹西街道黃金村余前村民小組的租賃合同糾紛案件目前已經進入二審階段，尚無判決。

對于雙方的爭議，黃金村相關負責人告訴中房報記者：“當年竹西公園改制后，負責人徐某清負責經營。改制過程中，徐某清曾按照當年的土地征收標準向余前村村民小組支付過土地補償金額40萬元左右，不過并沒有辦理相關征地手續。”

“而且，支付補償金的過程中也存在著問題，其中部分補償金是以借款的名義支付的，每年付10%的利息，直至轉讓給慶峰集團之際，補償金才支付完畢，中間每年給3萬元左右。”

“當年的改制文件中明確，（竹西公園）土地還是歸村集體，土地使用權歸徐某清所有，后來隨著發展，竹西公園公司資不抵債，徐又將使用權轉讓給了江蘇慶峰工程集團（張某梅）。”他補充說道。

據上述負責人介紹，余前組村民認為土地是村集體所有，雖然使用權目前歸屬慶峰集團，但慶峰集團應當支付租金，慶峰集團方面則認為，其從徐某清處通過轉讓收購取得竹西公園土地使用權，且當年改制已經簽訂過相關協議，不應再支付土地租金，雙方分歧不可調和。

記者聯系揚州竹西公園有限公司法定代表人張某梅，其稱“相關問題請咨詢主管部門”后掛斷電話；竹西街道對土地權屬細節未予回應。

公園內建設的竹西精舍院門緊鎖，尋常游客無法進入。 圖片來源：冷萬欣/攝

商業擴張與違建困局

土地糾紛尚未解決，公園內違建問題進一步激化矛盾。

2020年12月25日，揚州市邗江區綜合行政執法局向揚州竹西公園有限公司發出﹝2020﹞第2044號處罰決定書。

其中載明，揚州竹西公園有限公司在邗江區竹西路30號竹西公園內于2019年2月起建設城市書房、體育館、配套餐廳、盆景園、管理用房、游客中心及客棧的行為涉嫌違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款和《江蘇省城鄉規劃條例》第三十八條第一款的規定，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條和《江蘇省城鄉規劃條例》第六十二條第一款的規定，應依法給予處理。要求該公司限期拆除違法建筑。

2025年4月1日，中房報記者實地探訪可見，竹西公園核心區域被商業設施環繞：兩層高的體育館、童學館、月子中心等仿古建筑占據顯著位置，這些從事商業活動的建筑正是前述邗江區城市管理局要求限期拆除的建筑。

此外，公園內部分歷史景觀如“蜀井”被商業建筑包圍，公共步道狹窄，綠化空間壓縮。記者以創業者身份咨詢得知，所有商業用房租賃均需通過張某梅所在的慶峰集團辦理，其中童學館由其直接管理，月子中心（揚州義妁文化傳播有限公司）法定代表人亦為張某梅，42天收費4萬至5萬元。

對于竹西公園的現狀，竹西街道回應稱并強調“周邊百姓對公益性體系認可度較高”。但市民反饋截然相反，有市民向記者指出：“免費開放是事實，但商業占據大量空間，完全背離‘竹西八景’的文化底蘊。”

值得注意的是，竹西公園商業規劃已形成明確框架。2021年起，公園以“竹西里”三文融合創意產業園為定位，引入童學文化、優客工場、新加坡母嬰品牌等，形成“體驗+成長”“健康+體育”“創業+孵化”三大板塊，甚至在2020年竹西街道年度表彰大會上交流發言。這與違建認定形成鮮明沖突，凸顯管理部門在公共屬性與商業開發間的角色矛盾。

竹西公園童學館門口擺放的招生廣告。 圖片來源：冷萬欣/攝

歷史遺留問題與執法效能考驗

竹西公園的爭議在揚州并非孤例。

2020年9月，自然資源部掛牌督辦揚州13個公園違法占地案件，問題集中在未批先建、未履行征地手續等。

此次竹西公園違建處罰決定長期未執行，暴露出基層治理中歷史遺留問題與現實利益的復雜博弈：一方面是村民集體土地權益訴求，另一方面是企業巨額投資的現實壓力，加上規劃調整周期漫長，導致執法陷入僵局。

截至發稿，邗江區城管局未回應違建久拆不決的具體原因，竹西街道亦未明確土地征收手續辦理進展。

此外，對于竹西公園違建以及土地權屬爭議的處理，竹西街道方面回應稱由于竹西公園歷史成因復雜，本著“尊重歷史、面對現實、依法依規、謹慎處理”的原則，區住建局、區資規分局、竹西街道積極對接市級部門，目前市、區部門聯動，已調整部分區域控規，逐步妥善處理竹西公園歷史遺留問題。

這場持續多年的爭議，不僅是單一項目的產權糾紛，更折射出城市更新中公共空間保護、資本合規運營與基層治理效能的深層挑戰。當“竹西佳處”淪為商業博弈場，如何在歷史欠賬與現代治理間找到平衡，成為考驗地方政府的一道必答題。

（應受訪者要求，部分信息已做匿名處理）