長期外出務工的“空掛”戶、高收入人群、出嫁女、公職人員能享受農村集體經濟組織成員權益嗎？“新媳婦”等新增人口的成員身份又當如何認定？如何避免“兩頭占”和“兩頭空”？

2025年5月1日起，《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱為“新法”）正式施行。成員是農村集體經濟組織最核心的要素，新法中對此的相關規定引發社會各界關注。

按照新法第11條規定，成員認定需具備三個要素：一是戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織；二是與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系；三是以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障。

這些條件應當如何理解和衡量？按照規定，哪些人應當具備成員資格，哪些人又當被排除在外？南方農村報記者采訪了中共中央黨校經濟學部教授徐祥臨、北京千千律所婦女土地權益項目負責人林麗霞，兩人從政策與法律角度進行了分析。

過去缺乏相關法律

成員資格與權益糾紛難以厘清

成員身份界定關系到村民的切身利益，是基層實踐中的痛點、難點。過去，我國對于農村集體經濟組織成員資格界定標準和救濟途徑缺乏明確統一的法律規定，成員資格糾紛是農村集體經濟組織利益分配相關訴訟中常見的糾紛。

“這些年在代理案件的過程中，我們有個很深刻的感受，出嫁女維權的案子很難勝訴，就是因為關于成員身份問題沒有明確法律規定。”從事農村婦女權益保障相關工作十多年，林麗霞所在的團隊接到過超過3000位農村女性的求助。

為更好推動問題解決，早在2006年，林麗霞團隊與河北、湖南、江蘇等地的婦聯、民政、法院等部門合作開展試點，推動出臺相關地方政策。但這一做法也面臨著尷尬的處境，“這些規定對糾紛的解決是有好處的，但上位法沒有規定，他們出臺相關規定，就好像是越界了一樣。”

如今新法中對于成員身份初始確認、新增取得、自愿退出、法定喪失均作出了明確規定，一些問題也隨之迎刃而解。

成員身份決定著村民是否能夠享受成員待遇

誰能享有成員資格？

認定需滿足三大要素

新法第11條明確，成員認定需具備三個要素。對此，林麗霞認為還有進一步細化、完善的空間，尤其是除戶籍因素外的兩大要素，即什么樣的情況才算形成穩定的權利義務關系？什么情況、什么樣的人才算以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障？若嚴格地按照“以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障”這一標準，符合條件的僅有少數低收入群體。“因此，需要有具體的、明確的司法解釋，有更為明確、符合實際情況、簡單可操作的標準和原則。”

對于如何理解上述兩大要素，中央財經大學法學院教授宋志紅在一篇文章中作出了具體解釋。對是否存在“穩定權利義務關系”的判斷，她指出，從實踐操作看，通常考察的因素包括是否屬于二輪承包的承包方、是否參與集體組織的共同勞動、是否參與集體重大事項的表決等。

此外，新法之所以將“與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系”作為成員身份確認的考量因素，是因為農村集體經濟組織及其成員本身早已存在，這些成員事實上一直與農村集體經濟組織存在權利義務關系。

宋志紅還強調，這一考量因素只適用于對歷史成員的確認，至于因生育、結婚、收養、政策性移民等原因而新增取得成員身份的情形，無需也不應考慮該因素，否則將陷入“雞生蛋還是蛋生雞”的悖論。

新法明確，成員認定需具備三個要素。

成員確認是農村集體產權制度改革的特別程序，據徐祥臨介紹，我國涉農地區已完成農村集體產權制度改革，這也意味著，我國絕大部分農村地區已完成農村集體經濟組織成員的確認工作。據公開數據，截至2022年底，全國確認農村集體經濟組織成員約9億人，在農業農村部門登記的農村集體經濟組織約98萬個。

徐祥臨認為，未來的成員確認工作，主要針對新增成員，而在過去的成員確認工作中，不被確認為成員，但按照新法應當具備成員資格的，也可重新進行主張。

對“是否以集體土地等財產為基本生活保障”的判斷，宋志紅認為，不能依據農民實際收入高低和收入結構，例如，是否有穩定的非農收入，非農收入占總收入的比例等，而應當以是否獲得穩定且平等的城鎮居民社會保障待遇為判斷標準。

徐祥臨也表達了相似的觀點，他認為，強調這一因素，是由于鄉村對農民的生存發揮著保障性功能。即使部分農民能夠通過創業、就業等方式獲得更高的收入，但為保障其在遭遇創業失敗、進城失敗等情況時，依然可以退回農村生產生活，獲得基本生存保障。“只要農民未能獲得穩定且平等的城鎮居民社會保障待遇，就不應將其排除在成員范圍之外，避免其遭遇‘兩頭空’的困境。”

對于林麗霞提出的當前法律的“模糊性”問題，徐祥臨認為，這是為發揮村民自治的作用保留了空間，但村民自治的方式，需要通過農村集體經濟組織章程來進行約定。章程的制定也受到一定的監管，按照新法，農村集體經濟組織章程應當報鄉鎮人民政府、街道辦事處和縣級人民政府農業農村主管部門備案。

誰應被排除在成員范圍外？

明確公務員（除聘用制）喪失成員身份

城鄉人口雙向流動加速的背景下，大量進城務工的農民不在本村生產生活，其中少部分長期未履行成員義務，只在形式上、戶籍因素上與村莊存在弱關聯。對于這類“外（空）掛戶”等僅具備形式上戶籍關聯因素的人員，宋志紅主張將他們排除在成員范圍之外。

徐祥臨基本支持這一觀點，他認為，強調成員對集體經濟組織的義務，也是對在村發展、參與村莊日常公共事務和建設的村民的尊重，肯定其付出的價值，保護其權益，也符合農業強國和鄉村振興的要求。但他認為，這不意味著要永久性地取消這類人群的成員資格和權益，當這類村民返回鄉村生產生活，盡相應義務后，應當恢復其成員資格和權益。

新法第17條明確規定，將公務員排除在成員范圍之外（聘任制公務員除外），有觀點認為，排除的范圍應當擴大，包含聘任制公務員、事業單位工作人員、國企員工三類人員，理由是這類人群已經享受由國家提供的生存保障，不應“兩頭占”。

對此，全國人大常委會法工委民法室副主任馬正平在此前釋法時曾表示，國家立法宜保持適當的包容性，不對事業單位工作人員、國有企業員工喪失成員身份問題在法律上作統一規定，根據農村集體經濟組織法第17條第1款第5項的授權，可以由地方立法或者農村集體經濟組織章程根據實際情況確定。“實際上，真正有‘鐵飯碗’的，也只有這些非聘任制的公務員。”徐祥臨補充道。

實際上，在本次立法前，為避免公職人員與民爭利，部分地區已經作出了相關規定。如浙江市在2006年發布了《浙江省貫徹實施〈中華人民共和國公務員法〉工作方案》，明文規定，對使用國家行政編制，經縣（市、區）組織、人事部門批準，并已辦理人員過渡手續，享受公務員相關待遇的鄉鎮（街道）機關聘用制干部，在辦理農轉非手續后，符合公務員登記條件的予以登記，享受公務員相關待遇，不得再享受原農業戶口相關待遇。

截至2020年6月，寧波市已排查17.6萬余名公職人員，7785名公職人員完成股份分紅清退工作，共清退股份125.98萬股、分紅3544.65萬元，整改違規占用農村集體土地問題79起。

農村婦女權益保障成亮點

規定婦女享有與男子平等的權利

“一些基層政府和干部還沒有形成一個法律概念，就是女性作為獨立的個體，她擁有獨立的尊嚴、獨立的財產權，不需要依附于丈夫、父母。”林麗霞認為，新法的一個進步之處在于，對于農村婦女權益的肯定和保障。在新法的總則和成員身份相關的規定中，都對這一思想有所體現。

其中，新法總則第8條第3款明確，婦女享有與男子平等的權利，不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。這與《婦女權益保障法》第56條第1款基本一致。

林麗霞指出，將其寫入新法本身也是一種進步。“《婦女權益保障法》的這一條款在實踐中法官很少使用，他們會認為這是原則性的、倡導性的規定，不是法，不是具體的法律，不能在司法實踐中被適用。”

農村婦女權益保障是新法的亮點之一。

新法還規定，農村集體經濟組織成員不因就學、服役、務工、經商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農村集體經濟組織成員身份。農村集體經濟組織成員結婚，未取得其他農村集體經濟組織成員身份的，原農村集體經濟組織不得取消其成員身份。

“這就很具體，不需要村民來表決，法院直接依據法律規定來判就行了，或者行政部門依據這一條規定直接作出一個行政決定就行了。很關鍵的就在于地方政府和法院如何能夠智慧地適用這個法條。”林麗霞說道。

徐祥臨表示，在婦女權益保障中，除了出嫁女外，“新媳婦”的權益也應當關注。一些地區在進行成員資格認定的時候，參考了家庭承包經營時所提倡的承包戶內“增人不增地、減人不減地”的做法，采取“生不增死不減”的原則，導致嫁入當地的新媳婦等新增人口無法獲得與歷史成員同等的成員資格和權益。

而如今新法中明確規定，對因成員生育而增加的人員，農村集體經濟組織應當確認為農村集體經濟組織成員。對因成員結婚、收養或者因政策性移民而增加的人員，農村集體經濟組織一般應當確認為農村集體經濟組織成員。這有效保障了幾類新增人口的權益。

采寫：南方農村報記者 鄧寶盈