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（一）低空空域管理改革試點進程

2010年8月，國家制定下發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》（國發(fā)﹝2010﹞25號），正式拉開了我國低空空域管理改革大幕。

第一輪改革試點（2010-2014）：突出空域分類化管理，軍航空管系統(tǒng)率先在試點地區(qū)將低空空域由原來的全部為管制空域，改為管制、監(jiān)視、報告三類空域，按照審批和報備兩種方式實行分類管理以提高低空空域的使用效率。

第二輪改革試點（2015-2018）：突出空域精細化管理，在首輪試點的基礎(chǔ)上，重點優(yōu)化空域?qū)徟贫取⒔⒌涂湛展芊?wù)保障示范、加強“低慢小”航空器安全管控等，著力解決空域管理粗放、使用效率不高的問題。

第三輪改革試點（2018年至今）：突出空域協(xié)同化管理，在試點城市成立了由省政府牽頭組成的軍地民三方低空域協(xié)同管理機構(gòu)和運行管理中心，將任務(wù)、空域、飛行計劃3個申請環(huán)節(jié)簡化為飛行計劃報備1個環(huán)節(jié)，給予地方政府更多管理權(quán)，實現(xiàn)飛行計劃“一站式”審批服務(wù)。

（二）低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)現(xiàn)狀

按照低空飛行活動主要分有人和無人駕駛來看，為傳統(tǒng)通用航空（含部分無人機）服務(wù)的低空飛行服務(wù)保障體系已經(jīng)建立并逐年完善。而無人機則主要依靠無人機空中交通管理系統(tǒng)（UOM）、飛行服務(wù)站（FSS）、軍民航管制單位來實現(xiàn)空管服務(wù)提供。低空飛行運行管理模式大致如圖3所示，具體到飛行服務(wù)保障，包括以下幾個方面：

1.體系架構(gòu)。按照《低空飛行服務(wù)體系建設(shè)總體方案》，我國低空飛行服務(wù)包括國家信息系統(tǒng)、區(qū)域信息系統(tǒng)和飛行服務(wù)站（FSS）三級，一二級的建設(shè)工作主要由民航空管系統(tǒng)承擔，第三級服務(wù)站的建設(shè)主要由地方政府和社會力量承擔。在低空空域管理改革試點中的服務(wù)站，都是以地方政府為主開展的建設(shè)。

2.服務(wù)對象。我國設(shè)立的FSS僅為通用航空（含少部分無人機）提供各類低空飛行服務(wù)。

3.服務(wù)功能。主要包括飛行計劃、航空情報、航空氣象、搜尋與救援、飛行中的動態(tài)監(jiān)視和通信（A類FSS）等。

4.服務(wù)費用。我國為低空用戶提供的各類基礎(chǔ)服務(wù)均免費，部分FSS可提供收費的個性化服務(wù)。飛行服務(wù)站運行維護費用的來源有多種，地方政府投資興建的飛行服務(wù)站，由政府補貼進行支出；地方企業(yè)建設(shè)的飛行服務(wù)站，由地方企業(yè)自行出資；空管單位建設(shè)的飛行服務(wù)站，由空管單位通過事業(yè)性支出解決。

5.數(shù)據(jù)提供。我國FSS數(shù)據(jù)源來源種類較多，通信監(jiān)視信號主要引接于民航各空管分局（站），以及FSS自建的通信監(jiān)視設(shè)備；情報和氣象數(shù)據(jù)引接于民航各空管分局（站）、國家和地方氣象局、機場氣象觀測設(shè)備、航空公司氣象部門。

圖3：低空飛行運行管理模式

（三）低空飛行服務(wù)面臨的主要問題

通過上述分析，可以看出構(gòu)建低空飛行服務(wù)保障體系仍面臨較多問題：

1.試點中偏離現(xiàn)行國家空域管理規(guī)章的做法尚未得到立法確認，也缺乏全國統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標準。比如試點中采取的諸如簡化審批流程、動態(tài)空域管理等一些改革措施沒有相應(yīng)立法確認，或?qū)е赂母锎胧┑暮戏ㄐ院蜋?quán)威性受到質(zhì)疑；空域劃分、飛行監(jiān)控、數(shù)據(jù)共享等在技術(shù)實施上存在地區(qū)差異，將導致各地區(qū)管理方式不一致，影響空域使用的協(xié)同性和效率；放寬通用航空活動范圍、引入新技術(shù)等一些做法與現(xiàn)行國家空域管理規(guī)章存在沖突，可能導致管理上的混亂，甚至引發(fā)法律糾紛；試點地區(qū)在低空空域管理中的權(quán)限和責任尚未通過立法明確，可能導致地方與中央管理部門的職責劃分不清，出現(xiàn)管理效率低下甚至推諉扯皮現(xiàn)象；試點地區(qū)的安全管理水平參差不齊，增加了低空活動的安全風險；數(shù)據(jù)共享與協(xié)同管理不足，容易引發(fā)信息孤島現(xiàn)象，影響空域管理的整體效率；試點中的技術(shù)規(guī)范和管理措施與國際標準存在差距，可能影響我國低空空域管理的國際化水平，影響通用航空和無人機產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

2.試點范圍較局限，多數(shù)限于軍航管理的低空空域，尚未涉及民航航路及機場周邊低空空域。軍航管理空域的管理需求與民航航路及機場周邊空域存在較大差異，因此形成的改革措施可能無法直接適用于民航航路及機場周邊空域，影響改革的實際效果和推廣價值，難以形成可推廣的全國性經(jīng)驗；民航航路及機場周邊區(qū)域的空域管理復雜性和重要性較高，也是通用航空和無人機活動的重要區(qū)域，未納入試點可能導致改革措施在實際應(yīng)用中面臨挑戰(zhàn)。

3.有人機與無人機的低空飛行服務(wù)尚未實現(xiàn)融合發(fā)展。有人機和無人機的空域管理目前處于分離狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的空域使用規(guī)則和協(xié)同管理機制，這將導致空域資源利用效率低下，甚至引發(fā)飛行沖突，增加安全風險；在通信、導航、監(jiān)視（CNS）等方面的技術(shù)標準尚未統(tǒng)一，兩類飛行器無法實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)共享和協(xié)同運行，影響低空飛行服務(wù)的整體效率；監(jiān)管體系、安全管理和應(yīng)急處理體系尚未實現(xiàn)融合，無人機的監(jiān)管相對滯后，增加了安全風險和管理難度；飛行規(guī)則存在差異，例如飛行高度、速度限制、避讓規(guī)則等，將導致兩類飛行器在低空空域運行時產(chǎn)生矛盾，影響飛行安全和效率；在飛行數(shù)據(jù)共享方面存在不足，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺和共享機制；低空空域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如通信、導航、監(jiān)視設(shè)施）尚未充分考慮無人機的需求，影響低空飛行服務(wù)的融合發(fā)展；產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，無人機產(chǎn)業(yè)相對新興，尚未與傳統(tǒng)有人機產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)深度融合；尚未建立統(tǒng)一的低空飛行服務(wù)平臺，無法實現(xiàn)飛行計劃申報、空域使用協(xié)調(diào)等功能的整合。

4.飛行服務(wù)站的建設(shè)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一標準。部分省市尚未制定飛行服務(wù)站的建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)國家規(guī)定，飛行服務(wù)站運行前必須通過民航行業(yè)的符合性檢查，如未通過符合性檢查情況下先行建設(shè)完成飛行服務(wù)站將導致無法正常運營的情況；未建立飛行服務(wù)站退出機制，個別通過局方符合性檢查的飛行服務(wù)站由于運營情況不佳難以滿足低空用戶的需求，由于缺乏退出機制導致更有實力和能力建設(shè)飛行服務(wù)站的單位企業(yè)因服務(wù)范圍內(nèi)已存在飛行服務(wù)站而無法納入規(guī)劃建設(shè)；UOM或USS與FSS數(shù)據(jù)接口不規(guī)范，現(xiàn)行飛行服務(wù)站的主要服務(wù)對象是通航，目前尚無法提供相應(yīng)的無人機計劃申報和運行管理服務(wù)，且在實際工作中，適飛空域外的計劃申請難題仍然存在；FSS的規(guī)劃可能缺乏長期考慮，未充分考慮未來低空飛行服務(wù)的發(fā)展需求，導致飛行服務(wù)站的功能無法滿足未來需求，影響其可持續(xù)發(fā)展。

【作者】李善財 孫珂 （單位：山東省機場管理集團）

本文刊登于《空運商務(wù)》2025年第3期

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