記者觀察：希思羅機場跑道擴建規(guī)劃為何難落地

　　　　鄭博非

　　全球最繁忙航空樞紐之一的英國倫敦希思羅機場3月下旬因附近變電站火災影響供電而停運一天，上千架次航班取消或延遲，逾20萬旅客行程受影響。

　　希思羅機場長期穩(wěn)居全球民航運量“第一梯隊”，卻只有兩條跑道，明顯遜于其他同級別大型國際機場。修建第三條跑道的規(guī)劃從20世紀80年代討論至今，難以落地。新一屆工黨政府雖頻頻表態(tài)支持推進該項目，但仍面臨巨大阻力。

　　【規(guī)劃多年難開建】

　　希思羅機場2024年旅客吞吐量達到創(chuàng)紀錄的8390萬人次，超過新冠疫情前水平；進出港航班數(shù)量同期增長4%達到47萬架次，逼近政府設置的48萬架次上限。根據(jù)機場近日發(fā)布的一季度財報，2025年旅客吞吐量將再創(chuàng)新高。

　　2025年2月，希思羅機場首席執(zhí)行官托馬斯·沃爾比耶宣布，機場將引入數(shù)十億英鎊資金，對機場2號和5號航站樓進行擴容，為建設第三條跑道做準備。

　　實際上，這個“準備”已經(jīng)做了數(shù)十年。

　　新跑道建設規(guī)劃早在20世紀80年代就已提出，卻一直受到環(huán)保組織和周圍居民反對而一再擱置。反對者主要擔憂噪音污染、碳排放和生態(tài)破壞等問題。據(jù)“希思羅機場噪音控制協(xié)會”估算，該機場目前年均排放約2000萬噸二氧化碳，相當于英國航空總排放量一半以上，若第三條跑道建成，估計年均將增加700萬噸碳排放。

　　還有人擔心機場擴建影響周邊房價。公益組織“阻止希思羅擴建”數(shù)據(jù)顯示，自2018年6月英國議會投票通過希思羅機場擴建計劃以來，機場附近區(qū)域房價普遍下跌：溫莎和梅登黑德皇家自治區(qū)房價下跌6%，旺茲沃思區(qū)降幅為4.4%，希靈登區(qū)降幅為1.5%。

　　英國政界高官也意見難合。2025年1月29日，英國財政大臣蕾切爾·里夫斯在政府經(jīng)濟增長計劃中重申支持第三跑道建設。同樣來自工黨的倫敦市長薩迪克·汗迅即在社交媒體上發(fā)聲反對：“我仍然無法相信，每年在希思羅機場增加數(shù)十萬架次航班不會對我們的環(huán)境造成巨大破壞。”他還暗示會通過法律途徑阻止機場擴建。

　　英國政府2016年發(fā)布的報告預測，新跑道將在60年內(nèi)帶來高達610億英鎊收益，在本土創(chuàng)造數(shù)千個就業(yè)和學徒崗位。然而，同年“脫歐”公投導致時任首相戴維·卡梅倫領(lǐng)導的保守黨政府下臺，計劃被再度擱置。

　　根據(jù)英國經(jīng)濟學前沿咨詢公司的最新研究，第三條跑道建成后，預計可推動英國國內(nèi)生產(chǎn)總值到2050年增長近0.5%。項目還可帶動本土鋼鐵行業(yè)增長，這也是沃爾比耶2月選擇在英國鋼鐵公司斯肯索普工廠舉行機場擴建發(fā)布會的原因。

　　【基建審批“老大難”】

　　其實不止希思羅，英國其他機場基建項目普遍面臨“推進難”問題，這與過去十幾年政府更迭頻繁有關(guān)，也折射出英國基建規(guī)劃審批流程拖沓繁瑣的弊病。

　　2024年12月，英國政府第三次推遲批復倫敦盧頓機場擴建計劃。據(jù)估算，機場擴建后，每年旅客吞吐量將增加近一倍，能夠有效紓解倫敦市區(qū)機場壓力；同時創(chuàng)造上萬個就業(yè)崗位。但是，剛接替因丑聞辭職的路易絲·黑格、出任交通大臣的海迪·亞歷山大表示，政府需要更多時間評估項目潛在環(huán)境影響和實際經(jīng)濟效益。有“歐洲最繁忙單跑道機場”之稱的倫敦蓋特威克機場第二條跑道項目最終決策也被推遲至今年10月。

　　基建項目被拖延或否決的理由五花八門。英國《衛(wèi)報》曾報道，政府規(guī)劃審查官2019年出具906頁報告，反對日本日立公司在英國安格爾西島建造核電站，理由之一是擔心該項目削弱當?shù)赝柺空Z言文化。報告稱，安格爾西島居民僅7萬，廣泛使用威爾士語，項目需要引入7500名外來工人，可能對當?shù)刈》亢蛯W校資源構(gòu)成壓力，恐不利于當?shù)乇３滞柺空Z言和文化傳統(tǒng)。英國核行業(yè)協(xié)會首席執(zhí)行官湯姆·格雷特雷克斯曾就此批評道：“否決這一項目，完美體現(xiàn)出英國基礎(chǔ)設施項目規(guī)劃流程如何變成一個迷宮。”

　　英國的規(guī)劃審查官權(quán)限很大。他們有權(quán)審查地方政府提交的地方發(fā)展規(guī)劃，評估其是否合法合理；有權(quán)組織公共聽證會和調(diào)查，其意見可直接送達至分管規(guī)劃的國務大臣手中；若某個項目規(guī)劃被地方政府否決后提起申訴，規(guī)劃審查官有權(quán)決定是否維持、推翻或修改原始決定。

　　一個陸上風電項目可能需要提交上千份規(guī)劃申請文件；一條可再生能源輸電線路建設可能面臨數(shù)萬條來自當?shù)鼐用窈推髽I(yè)的反對意見。英國久未落地的高速鐵路2號線一度成為全球每公里造價最昂貴鐵路，也與規(guī)劃程序復雜有關(guān)。一些地方民間團體一再高呼“別建在我后院”口號，擔心新建項目影響當?shù)亟煌ā⒎績r和環(huán)境。

　　英國《新政治家》周刊總結(jié)道，政府或地方議會可在項目審批的任何階段否決項目，且極易受到反對陣營的影響。即便完全符合規(guī)劃法規(guī)，項目也可能被否決，因為地方議員會優(yōu)先考慮選民的政治訴求而非經(jīng)濟發(fā)展需求。

　　【“取決于政治博弈”】

　　對于“基建落地難”弊病，英國多屆政府都表達過改革意愿。工黨去年大選時發(fā)布的執(zhí)政綱領(lǐng)指出，現(xiàn)行規(guī)劃體系阻礙國家發(fā)展，改革勢在必行。首相基爾·斯塔默在《泰晤士報》發(fā)表文章指出：“盡管眾多項目已準備就緒，但隨之而來的是各種反對聲音、冗長的法律程序，以及政府與監(jiān)管機構(gòu)間無休止地磋商。”

　　針對反對團體屢屢通過“司法審查”阻礙大型基建項目，工黨政府計劃授權(quán)高等法院法官裁定某些“毫無根據(jù)”的案件不得上訴。斯塔默誓要“結(jié)束這種‘挑戰(zhàn)文化’，對抗反對基礎(chǔ)設施建設的群體和破碎的規(guī)劃體系”，以此“松開英國經(jīng)濟的剎車”。

　　只是，阻力依然很大。自然保護組織“野生正義”總監(jiān)露絲·廷蓋說：“經(jīng)濟增長如果以環(huán)境和氣候退步為代價，那是愚蠢的游戲，最終所有人都會為此付出代價。”英國皇家鳥類保護協(xié)會也稱，任何削弱環(huán)境法律的行為都不可接受。

　　財政大臣里夫斯說，希望在2029年之前看到希思羅機場第三條跑道“動工開挖”、2035年投入運行。沃爾比耶則坦言，要實現(xiàn)這一目標，政府需要下“丘吉爾般的決心”。

　　英國利物浦大學歐洲空間規(guī)劃高級講師奧利維爾·賽克斯博士指出，黨派紛爭將給經(jīng)濟增長計劃實施前景蒙上陰影，可以看到工黨政府有意解決監(jiān)管和規(guī)劃弊病，但“一切都取決于政治博弈”。（完）（新華社專特稿）

　　注：本文作者系新華社駐倫敦記者。