孟曉蘇：繼續扎實推進保障房建設，以“商辦改保障”盤存量、增供給

改革創新

2024年底召開的中央經濟工作會議要求穩住樓市股市，持續用力推動房地產市場止跌回穩，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。在此背景下，本文建議繼續扎實推進保障房建設，并以優化存量空置商辦樓宇處置政策為突破口，“商辦改保障”，推進處置存量商品房工作，同時增加保障房市場供給。

2024年12月11日至12日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議提到，2025年的重點任務之一，是有效防范化解重點領域風險，牢牢守住不發生系統性風險底線。會議要求穩住樓市股市，持續用力推動房地產市場止跌回穩，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。合理控制新增房地產用地供應，盤活存量用地和商辦用房，推進處置存量商品房工作。在此背景下，筆者建議繼續扎實推進保障房建設，并以優化存量空置商辦樓宇處置政策為突破口，“商辦改保障”，推進處置存量商品房工作，同時增加保障房市場供給。

推動保障房建設的原因和政策依據

保障房的規模化提供，將能同時滿足剛需和改善性需求。剛需應當是以保障房的購買者為主，改善性需求一般是指中等以上的住宅。但是對于擠住出租房的新市民來說，保障房將對他們的居住條件帶來很大改善。

此外，近年我國房地產投資規模和房屋新開工面積逐年下降，對相關產業影響很大。如果能通過保障房建設，每年增加投資規模5萬億元左右，每年增加新開工面積10億平方米左右，恰好能堵上商品房開發萎縮造成的缺口。保障房建設在施工與建材等各方面的需求一點也不亞于商品房。如果能這樣用力地做，未來10年將是房地產業與相關產業復蘇發展的10年，將讓現在低迷的房地產業、建筑安裝業、建材業、家居家電業等180多個相關產業重現生機。

上述工作，中房集團公司在過去就曾涉及。20世紀80年代到90年代，中房集團每年向230多個城市投資建房，占到全國建房總量的大約20%，主要是保障房。那時只考核新開工面積和竣工面積，從不考核銷售面積，因為所有房子都能銷售掉；更不考核利潤指標，因為保障房不應該有利潤。

2008—2018年，我國也進行過較大規模的“保障性安居工程”建設，緩解了保障房的供需矛盾，惠及民生。事實證明，我國每年建設七八百萬套保障房的能力是具備的，市場需求是足夠的。

還有，如果能實現保障房的規模化供應，有利于整體房價止跌回穩。有人認為，只有商品房價格下跌才能解決低收入群體買不起房的問題，這種聲音一度影響房地產政策。實際上房價高的根本原因在于缺乏足夠的保障房，把本該用于保障房的“限購、限售”政策錯用到商品房上，造成了目前的樓市萎縮。如今已明確住房供應體系是“市場+保障”，保障房建設應以政府行為為主，限購和限售等政策都應當運用于保障房；而商品房供應則應以市場行為為主，不應當實行“限購”，應減少限制性措施，允許居民購買。

因此，推動保障房建設，一方面，助力解決好國務院文件指出的“保障性住房供給不足的突出問題”，加快建立“市場+保障”房地產新發展模式；另一方面，在精準造福工薪家庭與低收入家庭的同時，促進我國經濟社會的全面發展。

我國房地產發展的新模式是“市場+保障的住房供應體系”，其中關鍵就是保障房建設。從2023年中央政治局兩次會議、國務院14號文件、2023年底中央經濟工作會議，到2024年黨的二十屆三中全會、9月中央政治局會議，從中央層面強調保障房建設就有6次之多，多次提到“加大保障性住房建設和供給”，足以看出中央對保障房建設的重視。

保障房需求的市場空間

目前我國的城鎮化率，按照城鎮常住人口計算是66%，對應9.3億的城鎮常住人口；但如果按照城鎮戶籍人口計算，則僅為48%，對應6.8億的城鎮戶籍人口。兩者的差距有2.5億人之多。2.5億的新市民，雖然已進入城市，但仍為非城鎮戶籍人口，沒有享受到城鎮居民的多項保障。按照我國居民家庭平均人口為2.6人計算，保障房約有一億套的缺口。這還沒有計算上不斷產生的城鎮年輕人新家庭以及農村留守兒童、留守老人。

這些新市民絕大部分應該享受保障房。黨的二十屆三中全會的決定已經明確，要按照城鎮常住人口提供社會保障、住房保障和義務教育保障。所以，我國保障房的缺口總量應在1億套左右。保障房需要多少年建成呢？在“十四五”規劃中，全國5年籌集與建設的保障性住房為870萬套間。如果按照這個速度建設保障房，從時間上難以充分滿足人民群眾的需要。

如果將保障房建設時間壓縮至10年，每年需要提供保障房1000萬套。面對這每年1000萬套的保障房市場需求，少部分通過拆遷改造歸集，每年歸集兩三百萬套；更多還是需要新建保障房，每年新建規模七八百萬套。這樣，在增加增量的同時，化解了存量。

保障房的資金來源

針對每年1000萬套保障房需求，包括“商改保”和新建保障房在內，其對應投資額在4萬億~5萬億元。其中絕大部分是銀行貸款，少部分是政府和社會機構提供的資本金。

資本金部分，由中央帶頭投資并由央企引領實施，在保證資金充足到位的同時，能促成保障房建設順利進行。假設中央財政每年提供5000億元，地方政府再配套投資5000億元，那么資本金就能達到1萬億元。如果再調動銀行貸款4萬億元，就能達到5萬億元左右的投資規模。近年要增發超長期特別國債和地方政府專項債券，中央特別要求“擴大投向領域和用作項目資本金范圍”。投向保障房就是投向“民生基礎設施”。其中地方政府的5000億元可以不是資金，而是土地整理成本。

國務院規定保障房用地“土地劃撥”，即僅支付相應的土地成本，不用繳納土地出讓金，全部用在建設上。因此，這5萬億元投在保障房上，對建筑業的拉動力要大于商品住房的5萬億元，可能要大一倍；同時也能達到比商品房開發更大的效應，完全可以做到每年七八百萬套的保障房產出。

推動保障房建設的好處

保障房建設與其他基礎設施建設不同，保障房建設的回款速度較快。配售型保障房兩年左右就能夠賣出，獲得回款，若加上預售，回款速度則更快。只要能連續投資三年，后續資金就能循環滾動起來，不需要增加新的投資。保障房建設能帶動建筑施工、建材供應、裝修服務、家居家電等180多個行業的發展，能夠促進經濟、恢復就業、增加稅收。

現在商品房市場確實存在著銷售困難。但如果認為保障房建設會抑制人們購買商品房，甚至沖擊商品房市場，這本身就是個錯誤的命題。

工薪階層特別是低收入家庭本就應該享受保障房。過去是由于保障房供應不足的突出問題，才讓他們只能面對商品房市場。今后有了規模化保障房供應，這些人群當然會回到保障房市場。

保障房建設如何“持續用力”

2024年12月，中央經濟工作會議針對房地產，專門提及“持續用力推動房地產市場止跌回穩”，更彰顯了中央穩樓市的強烈決心。

如何“持續用力”？首先，就需要啟動規模化的保障房建設。如前文所述，保障房需求按城鎮常住人口計算，缺口約為1億套，如果分10年來完成，平均每年就需要提供1000萬套。其中少部分是通過拆遷改造來歸集，大部分還是要靠建設。

其次，在增加增量的同時，要用力化解存量。

存量問題如何解決？方向已經由中央指明，即“盤活存量用地和商辦用房”。因為商辦用房的空置總量大于商品住宅。現在待售商品住宅總量是3.8億平方米，按照每套房100平方米估算，就是380萬套房；而商業和辦公樓在開發商手里待售的是2億平方米，在各持有機構手里空置的是3億平方米，加起來就有5億平方米，相當于500萬套住房。

推動“商辦改保障”，優化存量空置商辦樓宇處置

“商改住”有兩種政策選項：一種選項是財政增收選項，即補足土地出讓金，把它們變成商品住房，這樣做能夠增加地方財政收入；第二個選項是保障房選項，即通過“商改保”把它們變成保障房。

在中央部署“收購存量商品房改為保障房”后，有些人只把“商品房”片面地理解為“商品住房”。但商品住房當中包含著高地價，拿它改為保障房難度太大，導致商品房改保障房推進緩慢。

在大城市商品住房的成本與價格中，往往三分之二是地價。比如北京房屋均價約6萬元每平方米，其中樓面地價達到4萬元每平方米；上海的住宅樓面地價是4.5萬元每平方米。包含如此高地價的商品住房，無論如何壓價收購，地價是退不回來的。所以，要落實中央要求，就必須面對現實、實事求是。此外，針對“商業改保障”，把商辦用房改做保障房，有其價格優勢。現在有些地方在落實“收購商品房變成保障房”時，把“商品房”只理解為“商品住宅”，結果讓“商改保”很難進展。這些商品住宅中的土地出讓金比重很大，把高地價的商品住宅變為不含土地出讓金的保障房，難度可想而知。

而用空置的辦公樓和商業樓進行“商改保”，就容易多了。因為商辦用房沒有多少土地出讓金，在特大城市土地出讓金也只是相當于商品房價格的三分之一。這些價格低廉的商辦用房比價格昂貴的商品住宅更適合改為保障房。

現在一方面是大量過剩的商業辦公樓群閑置，另一方面需要加快“商改保”。將存量商辦用房稍加改造就可以轉化為保障房。這就相當于這邊一群小伙子愁娶，那邊一群大姑娘愁嫁，把兩件事情湊到一起，就很容易解決了。

國家對保障房的房價要求，就是國務院2023年“14號文件”中規定的“土地劃撥”和“不攤入城市基礎設施建設費用”。其成本只是土地成本和建安成本，這樣的房子才能成為面對工薪收入群體的保障房，才能讓這些家庭買得起。“商辦改保障”，指把商辦用房改為保障性住房。因為大城市商辦用房的地價比較低，比如北京、上海的商辦用房平均房價僅為每平方米2萬元左右，包括土地成本但不含土地出讓金。它們比同等地段商品住房每平方米六七萬元的均價低很多。

如果能達到這樣的較低房價，工薪家庭就能享受到價格優惠。再加上首付比例降低、銀行對保障房的貸款利息進一步降低，就能讓工薪家庭買得起。買保障房可能也需要拿出大筆積蓄，還要購房者當若干年的“房奴”，但這個“房奴”當得要比買商品住房的人輕松多了。

一些國家不斷實施“商改住”，根據市場需求及時調整規劃與建筑結構。過去在“商改住”方面的經驗太豐富了，比如著名的紐約“特朗普大廈”就是“商改住”的范例。

把我國大城市部分商辦用房用于“商改住”，技術上不難辦。第一是這些商辦用房都是現房，賣房叫“現房銷售”；第二是地理位置都不錯，公共交通甚至地鐵可以通達；第三是停車位充裕，供電也不錯。只是需要通燃氣，只要政府允許，這也是不難辦到的事。

空置商辦用房優于商品住宅的特點還有：商辦用房的層高都比較高，有的能達到4.8米，減去鋪地與吊頂，住房層高也仍很可觀；電梯設備比較好甚至相當于高端住宅；而且很多商辦樓宇的外墻是采用石材或幕墻，比普通商品住房外形好看。即使這樣的建安標準，不含地價的成本也只是每平方米2萬元左右。如果能基本按照成本價出售，符合條件的居民購買就可以得到實惠。

還有，存量商辦用房變成保障房，是因為現實問題就擺在面前，商業和辦公樓積壓空置嚴重。它源自不少城市供應商辦用地與住宅用地的比例失調。本來商辦用地與住宅用地的比例關系，應該是二八關系，即20%比80%，但一方面有一段時間，地方政府認為增加商辦用地可以招來投資人，從而帶來稅收；另一方面由于前些年房地產的限購政策主要是針對住宅，而商辦房不限購，導致一些地方出讓商辦用地過多。如今各城市逐步取消房地產限購后，留下很多“后遺癥”需要修復。其中之一就是過去大量批售商辦地，造成商辦用房產出過多。如果不適時進行處置，很可能成為城市的瘡疤。推動“商辦改保障”，一方面能夠降低普通家庭的購房成本，另一方面有助于推動解決商辦用房存量過剩的問題。

那么，“商辦改保障”后市場能否消化呢？

“商辦改保障”中，尤其要重視大單位居民用房。商辦項目動輒面積達到20萬~30萬平方米，可以改造出幾千套房子。這種改造最適用于一些大型單位，包括事業與企業單位。

總結

在構建房地產發展新模式上，2024年末召開的中央經濟工作會議著重提到要有序搭建相關基礎性制度，這個制度應當是“市場+保障”的住房制度。據此需要一系列的制度搭建，包括住房土地供給制度、保障房建設分配管理制度和住房金融制度等。在此背景下，筆者建議繼續扎實推進保障房建設，并以優化存量空置商辦樓宇處置政策為突破口，“商辦改保障”，推進處置存量商品房工作，同時增加保障房市場供給。

筆者希望能在近幾年，著力解決好國務院文件指出的“保障性住房供給不足的突出問題”，加快建立“市場+保障”房地產新發展模式。在精準造福工薪家庭與低收入家庭的同時，促進我國經濟社會的全面發展。

【 孟曉蘇：長安街讀書會主講人、原國家房改課題組組長】

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