來源：法治日報

□ 本報記者 陳磊

民政部近日在門戶網(wǎng)站上公布《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱修訂草案征求意見稿），征求社會各界意見，意見反饋截止時間為5月23日。

值得注意的是，修訂草案征求意見稿第六條規(guī)定，殯葬事業(yè)是重要的社會公益事業(yè)。國家建立基本殯葬服務(wù)制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、布局合理的殯葬公共服務(wù)體系，保障遺體接運、存放、告別、火化、骨灰格位安葬、生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)公平可及。

接受《法治日報》記者采訪的專家認(rèn)為，這條規(guī)定是修訂草案征求意見稿的一大亮點，一旦國家建立基本殯葬服務(wù)制度，意味著民生保障制度進一步得到發(fā)展，在制度層面推動了“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、逝有所安”的生命全周期全覆蓋。

以公益屬性為主導(dǎo)

民政部門戶網(wǎng)站發(fā)布的《起草說明》顯示，《殯葬管理條例》自1997年7月發(fā)布以來，對加強殯葬管理、推進殯葬改革、服務(wù)群眾治喪、促進殯葬事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

在中央民族大學(xué)教授馬金生看來，由于殯葬市場發(fā)育不夠充分、相關(guān)監(jiān)管政策制度不夠完善以及人們對殯葬業(yè)的基本認(rèn)知缺乏共識，目前殯葬領(lǐng)域存在一些突出問題。比如，近年來部分殯葬服務(wù)單位巧立名目、亂收費，局部地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生“天價收費”現(xiàn)象——天價墓地、高價花籃等。

據(jù)馬金生介紹，殯葬業(yè)的屬性問題，一直備受關(guān)注。有的觀點認(rèn)為殯葬業(yè)是服務(wù)業(yè)，應(yīng)該放開競爭；有的觀點則認(rèn)為，殯葬業(yè)是公共福利事業(yè)，應(yīng)該堅守公益屬性。而自2009年以來，國家和政府部門對殯葬業(yè)的屬性定位越來越明晰，那就是堅持并強化殯葬業(yè)的公益屬性。

馬金生認(rèn)為，殯葬業(yè)兼具公益性和經(jīng)營性特點，殯葬服務(wù)可以分為公益性基本服務(wù)和市場化選擇性服務(wù)。基本殯葬服務(wù)包括遺體接運、存放、火化、骨灰生態(tài)安葬等，屬于政府基本公共服務(wù)范疇，具有公益性。選擇性殯葬服務(wù)是基本服務(wù)之外，由群眾自愿選擇，市場主體個性化提供，適應(yīng)群眾多樣化需求的其他延伸服務(wù)，具有鮮明的經(jīng)營性特點。

在馬金生看來，修訂草案征求意見稿提出“國家建立基本殯葬服務(wù)制度”，是為了落實黨中央關(guān)于加大民生兜底保障力度的指示精神，進一步強化殯葬行業(yè)的公益屬性，進一步減輕公眾的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，進一步完善民生保障制度的具體體現(xiàn)。

華中科技大學(xué)社會學(xué)院教授郭林分析，修訂草案征求意見稿提出“國家建立基本殯葬服務(wù)制度”，是為了積極應(yīng)對我國人口老齡化加速趨勢、優(yōu)化民生保障體系、推動殯葬事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

“當(dāng)前我國60歲及以上人口占比已超過22%，近3年每年死亡人口突破1000萬人，群眾對殯葬服務(wù)的公平性、可及性、可負(fù)擔(dān)性需求日益迫切。但部分地區(qū)的殯葬服務(wù)存在公益屬性不足、設(shè)施布局失衡、市場價格虛高等問題，加重了群眾治喪負(fù)擔(dān)。”郭林解釋說。

他認(rèn)為，國家建立基本殯葬服務(wù)制度，能夠助力解除社會成員“死不起”的后顧之憂，也能夠推動殯葬治理法治化、系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展。修訂草案征求意見稿反映了我國殯葬改革進入公益性主導(dǎo)的新階段。

依法保障逝有所安

黨的十八大以來，我國在基本殯葬服務(wù)制度建設(shè)上一直在積極探索。

2012年12月，民政部印發(fā)《關(guān)于全面推行惠民殯葬政策的指導(dǎo)意見》，將基本殯葬服務(wù)納入政府公共服務(wù)保障范圍，著力解決城鄉(xiāng)居民基本殯葬需求，大力支持綠色環(huán)保、生態(tài)節(jié)地、文明節(jié)儉的殯葬方式，加快建立健全保障基本、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展的殯葬公共服務(wù)體系。

2018年，民政部等16部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要堅持基本殯葬服務(wù)公益性，強化政府責(zé)任和投入，依照國家有關(guān)規(guī)定加強基本殯葬服務(wù)收費管理……逐步實現(xiàn)基本殯葬服務(wù)的普惠性、均等化。

據(jù)郭林介紹，目前全國31個省（自治區(qū)、直轄市）普遍建立了惠民殯葬制度，10多個省份建立了面向本區(qū)域所有社會成員的基本殯葬服務(wù)費用免除機制，26個省份出臺了生態(tài)安葬細(xì)則，基本形成了免除基本殯葬服務(wù)費用、倡導(dǎo)生態(tài)安葬、社會保險補助殯葬花費的三軌并進格局，在普惠性服務(wù)與特殊性保障之間實現(xiàn)了初步平衡。

馬金生認(rèn)為，惠民殯葬政策的實施，不僅保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本殯葬需求，也有效減輕了群眾治喪負(fù)擔(dān)，推動了殯葬基本公共服務(wù)均等化，同時也為國家建立基本殯葬服務(wù)制度提供了基礎(chǔ)。

“修訂草案征求意見稿規(guī)定國家建立基本殯葬服務(wù)制度，意味著將近年來我國的基本殯葬服務(wù)改革探索（遺體接運、暫存、火化、骨灰寄存等項目）上升到制度層面，有助于依法保障老百姓逝有所安。”馬金生說。

郭林同時提醒道，現(xiàn)有基本殯葬服務(wù)機制一定程度上呈現(xiàn)碎片化特征，國家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范，地方政策標(biāo)準(zhǔn)不一，有的地方基本殯葬服務(wù)費用免除與養(yǎng)老保險支付喪葬費存在交叉重疊，公共資金利用的整體效能亟待提升。

嚴(yán)格規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

“修訂殯葬管理條例，必須堅持公益屬性貫穿全鏈條，確保基本服務(wù)不變質(zhì)、非基本服務(wù)有序管控。”郭林說。

他解釋稱，具體來看，應(yīng)該將基本殯葬服務(wù)系統(tǒng)性納入國家基本公共服務(wù)體系，保障群眾基本權(quán)益；在規(guī)范統(tǒng)一已有公共資金機制并補足漏洞的同時，健全中央與地方分級分擔(dān)的財政保障機制，明確資金責(zé)任，確保基本殯葬服務(wù)普惠城鄉(xiāng)、覆蓋全人群，防止因地區(qū)財力差異造成保障不均；優(yōu)化供給體系，堅持以公益性機構(gòu)為主體提供包括基本殯葬服務(wù)在內(nèi)的各項殯葬服務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價格秩序，防止殯葬領(lǐng)域過度市場化傾向。

郭林還建議，修訂草案征求意見稿應(yīng)明確把基本殯葬服務(wù)納入國家基本公共服務(wù)清單，推動將逝有所安作為國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的重要方面，也要更加關(guān)注社會保險支付喪葬費用機制與其他殯葬公共資金投入的協(xié)同配合。

“進一步完善殯葬基本公共服務(wù)體系。”馬金生建議，優(yōu)化殯葬基礎(chǔ)設(shè)施布局，重點加強縣（市）級層面和農(nóng)村地區(qū)殯葬基礎(chǔ)設(shè)施、殯葬服務(wù)點的建設(shè)，進一步優(yōu)化殯葬基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)布局；重點加強公益性殯葬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動骨灰廊、骨灰墻等生態(tài)立體公益性殯葬設(shè)施建設(shè)，積極探索并推廣遺體深埋不留墳頭、骨灰海葬、鮮花葬、樹葬等節(jié)地生態(tài)葬法；強化殯葬服務(wù)機構(gòu)的公益屬性，鼓勵有條件的地區(qū)將公建民營、民建民營的殯儀館逐步收歸國有；對于暫時沒有條件的，屬地民政部門要加強監(jiān)管，確保殯儀館公益屬性不發(fā)生偏離；保障遺體接運、存放、告別、火化、骨灰格位安葬、生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)公平可及。

“殯葬基本保障制度的建立，有賴于進一步完善城鄉(xiāng)殯葬基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的配置，以及相關(guān)財政資金的制度保障，從而確保這一制度能夠真正落地。”馬金生說。