“關稅戰”在特朗普第二任期執政布局中占據核心地位，其影響將會超越經貿領域，給中美關系帶來新的沖擊。特朗普政府試圖借助關稅手段，糾正貿易失衡、增加美國收入、促進制造業回流美國，并在邊境安全、非法移民、芬太尼治理等方面實現相關目標。特朗普政府“關稅戰”具有高懸大棒迫使相關國家對美讓步、注重實現“反規避”目標、利用關稅威脅達成多個政策目標等特征。美國對華“關稅戰”布局包括“直接戰線”和“間接戰線”兩大模塊，呈現“威逼先行、極限訛詐、外線布勢、統合施壓”的策略特征。特朗普智囊宣揚建立“北美堡壘”“兩級關稅貿易體系”，對中美關系的影響值得警惕。中國需不斷豐富政策工具箱，做好對美“非對稱反制”，積極打造新開放格局，為有效應對美國對華遏制戰略奠定堅實基礎。

特朗普再次執政后，美國政府推出一系列“關稅戰”舉措，除宣布對加拿大、墨西哥、中國等輸美商品加征關稅外，還針對鋼鋁銅等特定產業實施貿易限制措施，并推進“對等關稅”計劃。特朗普宣稱，“關稅戰”有助于糾正貿易失衡、增加美國政府收入、促進制造業回流美國。美國還試圖借助關稅手段，在邊境安全、非法移民、芬太尼治理等方面實現相關目標。“關稅戰”無疑在特朗普第二任期執政布局中占據核心地位，其影響將會超越經貿政策領域，對中美關系走向帶來沖擊。

▲2025年4月2日，美國華盛頓，美國總統特朗普宣布國家緊急狀態，全面征收關稅。（epa/IC photo）

特朗普2.0“關稅戰”的深層邏輯

與第一任期相比，特朗普第二任期對“關稅戰”的執念更深。其將19世紀晚期的美國總統威廉·麥金萊稱為“關稅之王”，高度贊揚麥金萊的關稅政策為美國躍升為制造業強國奠定了基礎。特朗普多次宣稱，關稅是“最美好的詞匯”，關稅可以讓美國變得更加富有和強大。美國經濟史學家、達特茅斯學院教授道格拉斯·歐文認為，特朗普的保護主義理念是美國政治傳統的延續，體現了首任財長亞歷山大·漢密爾頓、輝格黨創立者亨利·克萊等人對關稅的推崇，其要義在于利用關稅構建具有保護主義特征的“美國體系”（American System）。綜合特朗普、美國政府高官及其核心智囊的觀點，關稅對于美國的戰略性意義主要包括以下三個方面。

第一，關稅可為美國政府帶來巨額收入，應對美國不斷加劇的公共債務危機。美國前貿易代表萊特希澤等人認為，美國實際上有“關稅立國”傳統，關稅在美國成為世界強國的歷程中發揮了重要作用。1789—1939年美國聯邦政府財政收入來源90%是關稅。在特朗普看來，減免關稅是美國政府對其他國家進行的“補貼”，導致美國政府的收入越來越依靠國內的所得稅，引發公共債務危機。特朗普稱，美國并不富有，聯邦政府債務規模高達36萬億美元。他希望通過關稅收入改善美國政府的財政狀況。2025年1月，特朗普在總統就職演說中宣稱，將全面改革貿易體系，通過向外國征收關稅，讓美國公民富裕起來。為此，特朗普決定設立對外稅務局，實現“為美國人民創造財富”的目標。該機構由商務部長盧特尼克和財長貝森特領導，旨在管理從外國收取的關稅和其他貿易相關的收入。白宮國家經濟委員會主任凱文·哈塞特稱，通過對中國進口商品加征10%關稅，疊加取消800美元以下“小額豁免”機制，美國將在未來10年從中國獲得5000億到1萬億美元關稅收入。在特朗普看來，美國政府亟須“減支增收”，增加關稅收入可以為特朗普第二任期實施大規模減稅創造有利條件。此外，特朗普政府還試圖利用關稅收入，為其在2025年2月初宣布設立的美國主權財富基金提供支持。

第二，關稅是限制外國商品、推動美國制造業振興的手段。特朗普極為重視貿易平衡問題，希望借助關稅減少美國的貿易逆差。他還提出使美國成為制造業第一強國的目標，力圖用“關稅墻”對美國國內產業加大保護，推動“主街經濟”（Main Street，意為傳統實體經濟）的繁榮。萊特希澤稱，中國、德國等利用對美貿易順差獲得巨額財富，導致美國在過去20年流失約20萬億美元資產，美國在半導體和人工智能領域的技術優勢被超越，在汽車等行業成為凈進口國，美國工人陷入就業崗位銳減、實際工資停滯等困境。2025年3月，特朗普在美國國會發表演講宣揚自己維護美國鋼鐵產業的政績，稱“關稅不僅是為了保護美國的就業機會，其關乎保護我們國家的靈魂”。特朗普借助關稅對鋼鋁銅等傳統產業的“保護”主要是為了鞏固選民基本盤，具有突出的政治意涵。此外，特朗普還重視高附加值制造業，如扶持英特爾等芯片制造商以及汽車制造商。他提出，要確保關鍵產品供應鏈100%位于美國本土，在美國進行生產的公司將享受15%的企業稅率。美國貿易代表賈米森·格里爾稱，芯片、制藥、關鍵礦產和稀土是特朗普政府優先關注的產業領域。對于特朗普政府而言，關稅本質上也是產業政策，其試圖扭轉拜登政府時期的補貼型產業政策，轉而以關稅壓力迫使關鍵產品生產向美國境內轉移。美國財長貝森特稱，關稅只是一種手段，最終目標是促進制造業回流美國，保障美國經濟安全。

第三，關稅可用于施壓他國對美讓步，實現“對等”以及其他政策領域的目標。特朗普抱怨，很多國家包括美國的盟友長期“占美國便宜”，美國受到“不公平對待”。2025年2月13日，白宮發布“對等貿易與關稅備忘錄”稱，美國是全球最開放的經濟體之一，加權平均關稅稅率為世界最低，美國對進口設置的壁壘也較少；美國長期遭受貿易伙伴的“不公平對待”，導致出現巨額貨物貿易逆差，損害美國工人和產業利益，威脅美國的經濟與國家安全。哈塞特提出，美國貿易伙伴的關稅水平往往是美國的2—3倍，2023年美國跨國公司向外國政府支付了3700億美元的增值稅和所得稅，而在美國運營的外國企業僅向美國政府繳納了570億美元稅款，這也體現了“不對等”。特朗普試圖通過“對等關稅”計劃，逼迫他國降低對美關稅水平，調整所謂“歧視性稅收安排”（如增值稅和數字服務稅），削弱他國政府的補貼、監管、匯率等政策造成的非關稅壁壘，為美國企業尋求更大市場空間。此外，特朗普還力圖通過高舉關稅大棒，推動相關國家在邊境安全、非法移民、反毒品等方面滿足美國的要求，把關稅和其他政策議題“掛鉤”，將關稅威脅作為談判杠桿。維護美元地位也是特朗普關注的重要議題，他稱如果金磚合作機制成員國繼續試圖削弱美元，美國將采取征收100%關稅等報復措施。

▲2025年4月3日，加拿大渥太華，加拿大總理卡尼宣布對美國汽車關稅采取反制措施，對等征收25%關稅。（reuters/IC photo）

特朗普2.0“關稅戰”的主要特征

特朗普第二任期對“關稅戰”的狂熱展現了其根深蒂固的經濟民族主義特性，這種做法本身也會給美國帶來負面影響。特朗普任命的白宮經濟顧問委員會主席斯蒂芬·米蘭主張將實際關稅從2%提升到20%，但他也承認這將給美國帶來一定風險。鑒于此，特朗普在推進“關稅戰”方面，注重通過推遲征收、有條件豁免等方式減少美國的損失，展現所謂“交易的藝術”。也有觀點認為，這種做法實際上表明特朗普的關稅威脅是“貿易紙老虎”。特朗普政府“關稅戰”策略的主要特征包括以下幾個方面。

第一，大張旗鼓推進關稅舉措，展現其快速實現競選承諾的“強人”姿態。2025年1月20日，特朗普執政當天即發布“美國優先貿易政策備忘錄”，提出將實施全球性普遍關稅、設立對外稅務局等舉措。其后，美國宣布對加拿大、墨西哥征收25%關稅以及對中國加征10%關稅。2月10日，特朗普宣布對所有國家輸美鋼鋁產品征收25%關稅。2月13日，特朗普稱實施“對等關稅”計劃。特朗普政府也尋求針對汽車、芯片、木材和藥品等特定行業采取關稅行動。3月初，特朗普要求美國商務部長根據美國《1962年貿易擴展法》啟動“232調查”， 以確定進口木材、木料和相關產品對美國國家安全的影響。此舉是為相關貿易限制行動預做準備。3月26日，特朗普在白宮簽署公告，宣布對進口汽車加征25%關稅。特朗普援引《國際應急經濟權力法》快速推進一系列關稅行動。此舉雖然被認為缺乏依據且損害了美國國會在關稅問題上制衡總統的能力，但特朗普試圖借此塑造美國民眾對其政治強勢地位的認知。2月9日，哥倫比亞廣播公司公布的民調結果顯示，特朗普新任期伊始總體上獲得美國民眾的積極評價，大多數受訪者認為特朗普“強硬”“充滿活力”“專注”和“高效”，70%的受訪者認為特朗普兌現了其在競選期間的承諾。

▲2025年4月7日，墨西哥總統辛鮑姆表示，不排除對美國25%的鋼鐵鋁制品關稅采取對等報復性關稅的可能。（rex/IC photo）

第二，高懸大棒但留有余地，迫使相關國家對美讓步、輸利。特朗普對墨西哥發出關稅威脅后，墨總統隨即宣布部署10000名國民警衛隊隊員管控美墨邊境等舉措，美方決定暫停對墨關稅行動。為避免美國對日本的關稅施壓，日本首相石破茂在訪美期間宣布大幅增加對美投資，加大采購液化天然氣等美國產品的力度。石破茂團隊透露，其在訪美前反復研究特朗普想要什么，而且思考如何以更具體、更打動人心的方式夸贊特朗普。2月，印度總理莫迪訪問白宮，同意與美國就解決兩國貿易“長期不平衡”問題進行談判，印方承諾增加對美國能源產品、先進武器等采購。在宣布圍繞“對等關稅”對美國貿易伙伴進行審查的同時，特朗普強調，在正式頒布關稅政策前，如果其他國家同意糾正自身政策，部分“對等關稅”可能不會實施；政策實施后，若他國認為美對其關稅過高，只需主動降低或取消對美關稅；若在美國制造產品，則無需支付任何關稅。

第三，關稅行動注重實現“反規避”目標，尤其是強化對北美經濟區的管控。特朗普政府的經貿政策在推進反傾銷、反補貼的同時，高度重視“反規避”，即打擊中國、俄羅斯等國企業通過第三地貿易規避美國關稅的做法。“美國優先貿易政策備忘錄”要求美政府機構深入調查通過第三國規避關稅問題。2月13日，特朗普在社交媒體發文稱，任何國家不管以何種名義通過第三國對美出口商品，只要損害了美國利益，都是不可接受的。在特朗普政府的布局中，北美地區是最為關鍵的。在特朗普第一任期，美國將《北美自由貿易協定》改造為《美國—墨西哥—加拿大協定》。而在特朗普第二任期，其試圖圍繞該協定的條款重新進行談判，針對轉口貿易采取新的保護措施，使其他國家無法通過加拿大、墨西哥將其產品向美國傾銷。貝森特甚至提出構建“歧視性關稅區”“北美堡壘”的構想，力圖強化美國對其他國家經貿政策的掌控力。特朗普則多次表示，如果希望規避關稅壓力，加拿大應考慮成為美國的“第51個州”。

第四，以關稅威脅為抓手，實現多領域政策目標。美國對加拿大和墨西哥的“關稅戰”，在很大程度上是其國內政策的延伸。哈塞特稱，美國對加、墨并非“貿易戰”，而是一場“毒品戰爭”；從加、墨邊境流入美國的芬太尼每年導致9萬人喪命，這是絕對不可接受的。特朗普政府試圖借助關稅手段在解決芬太尼問題上取得進展。針對歐洲，特朗普政府也希望利用關稅威脅達成多個政策目標。總統助理斯蒂芬·米勒稱，美國對歐洲出口汽車的增值稅和關稅高達30%，還有很多非關稅壁壘，而歐洲汽車出口至美國僅需支付2.5%的關稅，這導致美國汽車行業長期受創，損失大量工作崗位。米勒表示，美國除了希望歐洲調整對美關稅，還將施壓歐方解決增值稅問題，減少對美國大型科技企業的數字稅和審查罰款，放寬對美國農產品和汽車等進口。此外，特朗普還試圖借助“關稅戰”，迫使日本、韓國、澳大利亞以及北約盟友等提高軍事開支，為美國分擔更多的安全成本。

特朗普2.0對華“關稅戰”的布局

特朗普多次宣揚美國必須贏得所謂“與中國的競爭”，他的很多重要智囊都將中國視為主要對手。萊特希澤妄稱，中國是美國面對的“最大地緣政治威脅”，應推動美中兩國經濟的“戰略脫鉤”（Strategic Decoupling）。他提出，美國和相關國家應該聯合起來建立全新的貿易體系，通過實施“兩級關稅”實現均衡：一是對非民主國家及實施掠奪性產業政策的國家征收高關稅以削減其順差；二是體系內國家之間實施低關稅，同時進行動態調整，允許發展中國家為實現工業化等目標維持短期順差。顯然，這一構想意圖在全球經濟中孤立中國。

與此同時，一些美國國會議員還在推動取消中國“永久性正常貿易關系”（PNTR）待遇。眾議院“中國問題特別委員會”主席約翰·穆萊納爾稱，與中國建立“永久性正常貿易關系”損害了美國的國家利益，侵蝕了美國的制造業基礎，并將就業機會轉移至美國的主要競爭對手。2025年1月23日，共和黨、民主黨議員首次在眾議院共同提出有關取消中國“永久性正常貿易關系”待遇的法案，要求美國政府針對中國商品單獨設立關稅標準，對自華進口“戰略性商品”征收最低100%的關稅，對“非戰略性商品”征收最低35%的關稅。過去6年，中國商品雖然在美國進口中的占比從20%降至13%，但是在全球出口總額中的占比升至17%，高于特朗普第一任期時的12%。貝森特等人炒作所謂“中國沖擊”，指責中國的“產能過剩”問題給美國等國家帶來挑戰。

在此背景下，特朗普政府的對華關稅施壓在其“關稅戰”中占據重要地位，其已采取的很多關稅行動實際上都與中國相關。萊特希澤宣揚的對華“戰略脫鉤”思想對特朗普政府的深層影響不容輕視，美方仍力圖減少在關鍵產品方面的對華依賴，力圖依靠關稅手段削弱中國在國際產業鏈中的地位。美國對華“關稅戰”實際上包括“直接戰線”和“間接戰線”兩大模塊，呈現“威逼先行、極限訛詐、外線布勢、統合施壓”的策略特征。

從“直接戰線”看，降低對華貿易逆差，實現中美經貿關系的所謂“對等”與“公平”是特朗普政府的重要目標。美國貿易代表辦公室數據顯示，2024年美國對華貨物貿易逆差為2954億美元，在美國貨物貿易逆差總額中的占比接近25%。貝森特稱，中國是美國的軍事和經濟競爭對手，中國正利用其巨額的貿易順差推進大規模軍事建設，美國需要用關稅進行反擊，迫使中國進行經濟再平衡。截至2025年4月下旬，特朗普政府多次宣布對華商品加征關稅，中國出口美國的個別商品累計各種名目的關稅已達到245%。特朗普要求美國商務部、貿易代表辦公室等機構對中美經貿關系展開調查，包括中國方面落實2020年簽署的中美第一階段經貿協議的情況，中國在技術轉讓、知識產權等領域之外的“非市場行為及不公平做法”。無疑，特朗普第二任期的對華“關稅戰”展現出強烈的霸凌性、訛詐性，其試圖利用關稅威脅彰顯對華強硬姿態，迫使中國主動與美國接觸，在美國企業收購TikTok等問題上對美方作出讓步。特朗普政府將關稅工具化、武器化已經到了毫無理性的地步。中方已就美單邊加征關稅多次闡明立場，對于美方這種毫無意義的關稅數字游戲，中方不予理會。

從“間接戰線”看，特朗普對加拿大、墨西哥發出關稅威脅、加征鋼鋁銅關稅、取消“小額豁免”以及推進“對等關稅”計劃，也具有很強的針對中國的意圖。

第一，在美方壓力之下，墨西哥、加拿大或將對中國企業在當地的商業和投資活動進行更多限制。特朗普政府希望墨西哥在對華關稅方面與美保持一致。2月下旬，美國商務部長盧特尼克與墨西哥經濟部長埃布拉德舉行會談，同意成立美墨工作組解決這一問題。為支持國內產業并安撫特朗普政府，墨西哥總統辛鮑姆已采取行動加大對中國廉價進口商品的限制力度。墨西哥政府推動修改相關法律，擴大本土零部件生產，減少從中國的進口。中國企業在墨投資建廠也遇到一定阻力。加拿大在關鍵礦產等領域針對中國企業加大國家安全審查力度，對從中國進口的永久磁體、天然石墨等征收高額關稅。此外，加拿大跟風美國，炒作中國“產能過剩”對北美地區造成的市場扭曲問題。

第二，特朗普政府在鋼鋁銅、汽車、芯片、藥品等特定產業的關稅布局將對中國造成影響。鋼鋁銅關稅表面上主要針對加拿大、墨西哥和巴西，實際上劍指中國。特朗普高度重視維護“鋼銹帶”“搖擺州”選民的支持，因此提高鋼鋁銅關稅，并強調沒有任何例外和豁免，只有美國本土生產的鋼鋁銅才能免除關稅。有分析認為，當前美國從中國直接進口的鋼鋁份額已降至2%，但中國主要通過轉口貿易對美輸出相關產品，因此本輪提高鋼鋁銅關稅明顯是針對中國。白宮貿易和制造業高級顧問納瓦羅稱，盡管美國擁有豐富的銅儲量，但冶煉和精煉能力遠落后于中國等競爭對手，中國的銅冶煉產能占全球50%以上，中國利用政府補貼和過剩產能控制全球銅供應鏈，對美國的國家安全和經濟穩定構成直接威脅。特朗普政府醞釀針對成熟制程芯片、藥品等產業加征關稅，力圖借此推動美國企業減少對中國供應鏈的依賴。

第三，特朗普政府宣布取消“小額豁免”待遇，對中國跨境電商產業鏈帶來挑戰。根據美國《貿易便利化和貿易執行法》，800美元以下的進口貨物入境美國可享受免關稅待遇，也稱為“小額豁免”。特朗普政府認為“小額豁免”待遇給中國商品涌入美國提供了漏洞，并加劇了芬太尼及其前體化學品向美國的走私。美國海關和邊境保護局估算，2024財年進入美國的小額包裹總量已經高達14億件，約為2022財年的兩倍，其中具有中國背景的企業Temu和希音等在線零售商是主要來源。另據野村控股估算，低值貨物在中國對美國出口中所占比例超過10%。特朗普政府取消“小額豁免”的做法，將令中國賣家受到直接沖擊，一些跨境電商平臺、跨境物流服務商等也會遭受損失。此外，特朗普政府還在考慮將Temu和希音列入美國國土安全部主導的所謂“強迫勞動”清單。這表明美方對華經貿施壓進一步瞄準中國的跨境電商和消費品行業。

第四，美國推動的“對等關稅”計劃對中國轉口貿易的影響不容低估。“對等關稅”計劃是特朗普第二任期經貿政策的主要抓手。在設置“對等關稅”時，特朗普政府不僅考慮相關國家對美國產品征收的關稅稅率，還將考慮這些國家的國內稅（如增值稅和數字服務稅）、匯率操縱、工資壓制等因素。根據世界貿易組織統計，2023年美國加權平均關稅水平為2.2%。其他一些主要經濟體的加權平均關稅水平如下：日本1.9%，歐盟2.7%，中國3%，加拿大3.4%，墨西哥3.9%，越南5.1%，巴西6.7%，韓國8.4%，印度12%。如果特朗普政府實施“對等關稅”計劃，越南、印度、巴西等國受到的美國關稅壓力將會顯著上升，這將對中國與這些國家之間的貿易關系造成延伸性影響，涉及行業包括電氣機械、塑料制品、家具、玩具等。

結語

特朗普政府的“關稅戰”違背世界貿易組織規則，對多邊貿易體系構成嚴重挑戰，是“害人害己”的錯誤做法。摩根士丹利前首席經濟學家、美國耶魯大學高級研究員斯蒂芬·羅奇認為，特朗普的關稅政策缺乏對宏觀經濟學原理的基本認知，武斷地將美國自身原因造成的貿易失衡歸咎于他國。造成巨額貿易逆差的根源是美國國內過低的儲蓄率，而非貿易伙伴之間缺少所謂“對等”。自特朗普第一任期以來，雖然“關稅戰”持續展開，但美國的貨物貿易逆差不減反增。特朗普政府經濟政策具有內在矛盾性，關稅疊加減稅、大規模遣返移民等舉措，勢必推高美國通脹，政策的不確定性對美國股市的負面影響也在呈現。國際貨幣基金組織前首席經濟學家莫里斯·奧布斯菲警告，“關稅戰”將推動美元走強和關鍵中間品價格上漲，導致美國企業的出口進一步下降。過去幾年，面對美國發起的“關稅戰”，中國不畏脅迫、沉著應對，外貿出口展現出較強韌性。當前和今后一個時期，中國需要不斷豐富政策工具箱，做好對美“非對稱反制”，按照既定部署加快推動各項改革，持續促進對外貿易多元化，積極打造新開放格局，為有效應對美國對華遏制戰略奠定更為堅實的基礎。

原文標題《趙明昊：特朗普2.0“關稅戰”的邏輯、特征及布局》，文章來自公眾號“當代世界”，原刊于《當代世界》2025年第4期，作者趙明昊，復旦大學美國研究中心副主任、教授，復旦大學一帶一路及全球治理研究院高級研究員。

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