作者|楊鐵軍

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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為進一步規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施開放行為，根據(jù)《中華人民共和國能源法》有關(guān)規(guī)定，國家能源局修訂形成了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。

《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡稱《辦法》）自2014年實施以來，繼在2019年進行第一次整體修改后，又迎來一次比較大的修改。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，強調(diào)分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。同時，完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，要求油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。2019年，《辦法》修改后對此進行了落實，明確了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的基本原則，強化了對公平開放的制度保障和監(jiān)管措施。

此次《征求意見稿》對現(xiàn)行《辦法》作了較大修改，共37條，其中，新增規(guī)范6條，包括第十四條、第十五條、第十八條、第三十條、第三十一條、第三十二條。其中，有13個條文在原基礎(chǔ)上作了不同程度修改，修改和增加的條文總計19條，占《征求意見稿》全部條文的51%。

主要亮點

總體而言，《征求意見稿》與2019年修改后的《辦法》相比，主要有以下幾個方面亮點。

規(guī)范充分吸收2019年以來我國法治建設(shè)的新成果。《征求意見稿》第九條中關(guān)于“實行市場化定價的，收費標準由供需雙方協(xié)商確定”的規(guī)定充分體現(xiàn)了《中華人民共和國民法典》主體平等、意思自治原則，即，合同雙方可以基于協(xié)商確定合同條款。同時，《中華人民共和國能源法》中關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定為《征求意見稿》中監(jiān)管措施和法律責(zé)任的設(shè)置提供了修改依據(jù)；《征求意見稿》中關(guān)于信息公示的規(guī)定與2019年修改的《中華人民共和國政府信息公開條例》保持一致，為管網(wǎng)企業(yè)信息公開建立起可靠的制度依據(jù)。

規(guī)范充分保障交易公平。《征求意見稿》第六條明確規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)要公平無歧視為符合條件的用戶提供油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)，并進一步規(guī)定在具備服務(wù)能力情況下，不得拒絕為符合條件的用戶提供服務(wù)或提出不合理的要求。這在融合現(xiàn)行《辦法》第五條和第十二條內(nèi)容的基礎(chǔ)上刪去了“在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)并具備剩余能力的前提下”的表述，提高了用戶公平獲得油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)的機會。同時，《征求意見稿》第十四條、第十五條明確規(guī)定了油氣管網(wǎng)設(shè)施能力分配規(guī)則，為用戶公平獲得使用油氣管網(wǎng)設(shè)施提供有效指引。《征求意見稿》第十四條要求管網(wǎng)企業(yè)制定“油氣管道輸送容量、儲氣庫庫容、液化天然氣接收站窗口期分配實施細則，明確相應(yīng)服務(wù)能力和分配方式、退還與收回等內(nèi)容，并依照細則開展容量分配”；第十五條第四款則明確規(guī)定了分配能力的考量要素。這些要素雖然有排列順序，但并非依據(jù)要素排序確定能力使用順序，而是需要綜合在一起考慮。

鼓勵交易自由。現(xiàn)行《辦法》將對油氣管網(wǎng)企業(yè)與用戶交易應(yīng)遵循的規(guī)則明確為行為規(guī)范，要求參與交易的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照指引規(guī)則確定交易合同內(nèi)容。《征求意見稿》則極大地降低了交易行為指引的傾向，將絕大多數(shù)行為規(guī)范指引性的內(nèi)容變成了鼓勵交易當(dāng)事人協(xié)商確定。

加強制度實施監(jiān)管。《征求意見稿》改變現(xiàn)行《辦法》監(jiān)管手段少、法律責(zé)任力度不足的問題，在第五條明確規(guī)定，國務(wù)院能源主管部門負責(zé)全國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管工作，縣級以上地方人民政府能源管理部門依照職責(zé)負責(zé)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放相關(guān)工作。《征求意見稿》第六章“監(jiān)管措施及法律責(zé)任”部分在吸收現(xiàn)行《辦法》中部分內(nèi)容基礎(chǔ)上，以《中華人民共和國能源法》法律責(zé)任章的內(nèi)容為依據(jù)，規(guī)定了更有力量的法律責(zé)任，尤其是在第三十一條、第三十二條讓制度長上了“牙齒”，這將使油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放得到切實有效的制度保障。

立法技術(shù)更成熟。《征求意見稿》更加注重規(guī)范的體系性，整部規(guī)范包括總則、公平開放服務(wù)基本要求、公平開放服務(wù)申請與受理、合同簽訂與履行、信息報送與公開、監(jiān)管措施及法律責(zé)任、附則。這七章內(nèi)容除總則和附則外，按照行為的實施順序排列各章，內(nèi)在邏輯性更強，便于規(guī)范適用。

完善建議

盡管《征求意見稿》在促進油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管上做了很大努力，但為了提高油氣管網(wǎng)設(shè)施利用效率，促進油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施開放行為，維護油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)和用戶的合法權(quán)益，建立公平、公正、競爭、有序的市場秩序，還可以進一步完善。

立法層級有待提高。不論是現(xiàn)行《辦法》，還是在其基礎(chǔ)上修改形成的《征求意見稿》，都僅是部委印發(fā)的規(guī)范性文件。效力低意味著在適用中如果發(fā)生規(guī)范之間的沖突時，很可能因為其效力層級低而被排斥適用。筆者認為，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展十分重要的油氣基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)提升保護層級，依據(jù)《中華人民共和國能源法》的規(guī)定制定“油氣管網(wǎng)設(shè)施條例”，并在其中規(guī)定公平開放的內(nèi)容。

多次出現(xiàn)彈性規(guī)范，需要其他制度予以支持。《征求意見稿》中有不少彈性規(guī)范，例如第六條的“提出不合理要求”、第十八條的“不得提出不合理的要求”。這兩款中的“不合理”發(fā)生的情形都是在合同簽訂過程中，但什么是不合理的要求，文件并沒有明確界定，這在實施中會存在尺度把握不統(tǒng)一的問題。從有效落實規(guī)范，保證規(guī)范適用統(tǒng)一角度考量，應(yīng)當(dāng)通過制定實施細則對彈性規(guī)范作出相對比較確定的解釋。鑒于油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)交易專業(yè)性強，關(guān)系到運行安全、環(huán)保等方面問題，為避免重要內(nèi)容遺漏及降低交易成本，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機構(gòu)制定油氣設(shè)施服務(wù)合同示范文本，將主要情況寫入合同示范文本中，為交易當(dāng)事人簽訂合同提供可以參考的資料。

運輸能力分配規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確。《征求意見稿》第十四條、第十五條都是關(guān)于能力分配的規(guī)范，但是兩個規(guī)范表示的內(nèi)容不完全一致，第十四條對于服務(wù)能力的分配允許制定實施細則，第十五條第四款則規(guī)定“在明確相關(guān)規(guī)則的前提下，綜合考慮受理時序、服務(wù)周期、采暖季非采暖季使用情況等因素決定剩余容量分配”。這兩個規(guī)范都涉及服務(wù)能力分配問題，但在表述上有較大區(qū)別。服務(wù)能力獲取是用戶的核心利益之一，因此應(yīng)當(dāng)將分配規(guī)則明晰化，避免發(fā)生不必要的爭議。

綜上，《征求意見稿》依據(jù)已生效的《中華人民共和國能源法》，總結(jié)2019年修改后的《辦法》實施以來的經(jīng)驗而形成，契合了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的要求，但依然有進一步完善的空間。希望《征求意見稿》在完善之后盡早公布實施，推動油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放工作更好發(fā)展，為我國的油氣體制改革作出新的制度上的貢獻。

（作者為黑龍江省石油石化知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略發(fā)展研究院研究人員、大慶師范學(xué)院法學(xué)院教授）