關(guān)于市場(chǎng)化理念辦理破產(chǎn)發(fā)揮

破產(chǎn)制度優(yōu)化資源配置功能之解析

·徐子良·

上海三中院破產(chǎn)庭（上海破產(chǎn)法庭）庭長(zhǎng)、審委會(huì)委員

摘要

市場(chǎng)化辦理破產(chǎn)不僅僅是對(duì)破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)處置的市場(chǎng)化方式，還包括對(duì)參與破產(chǎn)程序的市場(chǎng)主體（尤其是管理人）各方動(dòng)能的充分調(diào)動(dòng)，以及破產(chǎn)審理方式應(yīng)更契合市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，破產(chǎn)程序不僅是“分蛋糕”，而且也是“做蛋糕”。具體包括：一是構(gòu)建特殊資產(chǎn)交易平臺(tái)使得破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)處置價(jià)值最大化；二是加力推動(dòng)庭外重組、預(yù)重整并與司法重整有序銜接，讓更多困境企業(yè)得到早期救治；三是破產(chǎn)審理模式應(yīng)以當(dāng)事人主義為主；四是充分調(diào)動(dòng)管理人盤(pán)活資源做大“蛋糕”的動(dòng)能；五是更好發(fā)揮債權(quán)人對(duì)管理人的監(jiān)督作用和民事責(zé)任制約作用；六是在府院聯(lián)動(dòng)工作中將盤(pán)活企業(yè)資產(chǎn)與帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)合實(shí)現(xiàn)各方共贏。

正文

黨的二十屆三中全會(huì)提出，“必須更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化”，2024年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要“統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤(pán)活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率”。破產(chǎn)程序就是盤(pán)活存量、做優(yōu)增量的重要制度工具，優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是破產(chǎn)審判的重要功能，破產(chǎn)程序不僅僅是“分蛋糕”，也是在“做蛋糕”。近年來(lái)，最高法院提出市場(chǎng)化、法治化辦理破產(chǎn)的理念，對(duì)于法治化辦理破產(chǎn)比較好理解，主要是依照破產(chǎn)法及司法解釋等相關(guān)法律規(guī)定辦理破產(chǎn)案件。但如何理解“市場(chǎng)化”辦理破產(chǎn)，筆者認(rèn)為，市場(chǎng)化不僅僅是對(duì)破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)處置的市場(chǎng)化方式，還包括對(duì)參與破產(chǎn)程序的市場(chǎng)主體（尤其是管理人）動(dòng)能的充分調(diào)動(dòng)，以及破產(chǎn)審理方式應(yīng)更契合市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，同時(shí)在府院聯(lián)動(dòng)工作中突出共贏理念取得地方政府的支持，從而充分發(fā)揮“市場(chǎng)配置資源的決定性作用”，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化并帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文結(jié)合破產(chǎn)審判實(shí)踐，嘗試就市場(chǎng)化辦理破產(chǎn)的幾個(gè)方面作一番解析探討。

一、市場(chǎng)化理念下的破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)處置——構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、信息暢通的特殊資產(chǎn)交易市場(chǎng)平臺(tái)

市場(chǎng)化方式處置債務(wù)人資產(chǎn)旨在使資產(chǎn)處置價(jià)值最大化，最大程度保護(hù)債權(quán)人利益。目前，公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)拍賣是最主要的資產(chǎn)處置方式，一般情況下網(wǎng)絡(luò)拍賣能夠最大化發(fā)掘債務(wù)人資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。然而，破產(chǎn)企業(yè)（下文將破產(chǎn)程序中的債務(wù)人企業(yè)、破產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)稱為破產(chǎn)企業(yè)）涉及各行各業(yè)，其名下資產(chǎn)既有相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)（例如證券股票），或評(píng)估價(jià)與拍賣價(jià)差異不會(huì)太大的資產(chǎn)（例如房地產(chǎn)），但也有大量的非標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)，例如機(jī)器設(shè)備、各類存貨、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，品種可謂五花八門(mén)。非標(biāo)資產(chǎn)價(jià)值有的難以評(píng)估，有的即使有評(píng)估價(jià)，但由于找不到合適買(mǎi)家，拍賣成交價(jià)往往遠(yuǎn)低于評(píng)估價(jià)。目前業(yè)界傾向于把破產(chǎn)企業(yè)或困境企業(yè)的這類非標(biāo)資產(chǎn)稱為“特殊資產(chǎn)”，而非“不良資產(chǎn)”，因?yàn)檫@些資產(chǎn)如果能找到有需求的業(yè)內(nèi)合適投資人，就能變廢為寶，賣個(gè)好價(jià)；反之，只能當(dāng)作廢銅爛鐵賣成白菜價(jià)，資源錯(cuò)配往往會(huì)導(dǎo)致不少困境企業(yè)的資產(chǎn)“雪落珠埋”。

因此，需建立統(tǒng)一開(kāi)放的、在全國(guó)有影響力的、信息暢通的特殊資產(chǎn)交易市場(chǎng)平臺(tái)，讓破產(chǎn)企業(yè)或困境企業(yè)的特殊資產(chǎn)在這一交易平臺(tái)中找到最合適的買(mǎi)家，投資人也能在這一市場(chǎng)中“淘寶”，尋得自身業(yè)務(wù)發(fā)展所需要的資產(chǎn)。在數(shù)字化時(shí)代，這一市場(chǎng)需借助大數(shù)據(jù)的力量，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析在全國(guó)尋找合適投資人，將特殊資產(chǎn)信息向這類投資人定向推送，撮合交易，這比一般的網(wǎng)絡(luò)拍賣能更精準(zhǔn)的匹配買(mǎi)賣雙方，形成更優(yōu)的交易價(jià)格。因此，具有大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)可以介入?yún)⑴c建立特殊資產(chǎn)交易市場(chǎng)，為特殊資產(chǎn)交易提供中介服務(wù)，這類服務(wù)可以是有償?shù)摹?/p>

二、市場(chǎng)化理念下的困境企業(yè)早期救治——加力推動(dòng)庭外重組、預(yù)重整并與司法重整有序銜接

除了資產(chǎn)拍賣外，重整是對(duì)雖陷入困境但有挽救希望企業(yè)進(jìn)行拯救，盤(pán)活資產(chǎn)和企業(yè)的重要方式。實(shí)踐表明，困境企業(yè)越早獲得救助，挽救重生的概率越高，因?yàn)槠髽I(yè)陷入財(cái)務(wù)困境的早期其往往還在經(jīng)營(yíng)，機(jī)器設(shè)備還在運(yùn)轉(zhuǎn)，上下游客戶鏈還在，核心管理層和員工還在，擁有的特殊資質(zhì)證照還在有效期，企業(yè)整體價(jià)值尚存。而到了后期，困境企業(yè)停工停產(chǎn)，設(shè)備、存貨缺乏維護(hù)而損耗，上下游客戶流失，人員離散，資質(zhì)失效或被吊銷，此時(shí)再進(jìn)入破產(chǎn)程序往往已沒(méi)有挽救希望，只能破產(chǎn)清算。這猶如病人在患病早期得到及時(shí)救治，獲救成功率高；而病入膏肓再送醫(yī)院則很難再挽救。

為此，最高法院2018年《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》專門(mén)提出要“探索推行庭外重組與庭內(nèi)重整制度的銜接”，世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系亦將“是否建有庭外重組機(jī)制”作為辦理破產(chǎn)指標(biāo)的評(píng)估項(xiàng)。近年來(lái)，各地法院紛紛實(shí)踐探索預(yù)重整機(jī)制，上海三中院在2024年還率先推動(dòng)構(gòu)建市場(chǎng)化庭外重組機(jī)制的探索（指導(dǎo)虹口區(qū)成立“北外灘企業(yè)庭外重組中心”，并就庭外重組與司法重整的銜接等工作簽署備忘錄）。庭外重組、預(yù)重整的實(shí)質(zhì)都是為了對(duì)困境企業(yè)實(shí)施早期救治，都是在進(jìn)入正式破產(chǎn)程序之前，在專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的幫助下，完成有關(guān)主要債權(quán)申報(bào)審核、投資人盡調(diào)、投資人與債權(quán)人債務(wù)人談判、重組方案預(yù)表決等事項(xiàng)，為后續(xù)可能的司法重整打下良好基礎(chǔ)。其中，對(duì)于預(yù)重整，司法只是弱干預(yù)；對(duì)于庭外重組，司法一般不干預(yù)，但需要有一個(gè)庭外重組成果與司法重整程序?qū)拥臋C(jī)制。

庭外重組、預(yù)重整都應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)各類市場(chǎng)主體的積極性。庭外重組、預(yù)重整工作都需要類似管理人角色的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)從中牽線搭橋、撮合談判，現(xiàn)已有不少破產(chǎn)管理人對(duì)參與庭外重組有著濃厚興趣，其中原因一是管理人相對(duì)于其他中介機(jī)構(gòu)，對(duì)破產(chǎn)重整業(yè)務(wù)更熟悉，更具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，其參與庭外重組形成的重組方案與司法重整程序銜接相對(duì)更順暢；二是目前法院對(duì)于進(jìn)入破產(chǎn)程序后指定管理人一般采用隨機(jī)搖號(hào)方式，但如果管理人參與庭外重組、預(yù)重整談判富有成效的，進(jìn)入破產(chǎn)重整程序后可繼續(xù)擔(dān)任管理人，無(wú)需搖號(hào)（上海高院《破產(chǎn)審判工作規(guī)范指引（2021）》第151條），這對(duì)于管理人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是業(yè)務(wù)拓展的重要渠道。

筆者認(rèn)為，應(yīng)鼓勵(lì)管理人積極介入對(duì)困境企業(yè)前端早期救治的庭外重組、預(yù)重整工作，庭外重組、預(yù)重整工作富有成效的（例如重組方案已經(jīng)大部分債權(quán)人認(rèn)可），在后期進(jìn)入司法重整程序時(shí)應(yīng)允許該管理人繼續(xù)擔(dān)任重整案件的管理人。這有利于運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)管理人積極介入對(duì)困境企業(yè)的早期救治，既能提高后續(xù)司法重整的成功率，讓更多困境企業(yè)得到早期救治，還能縮短司法重整的時(shí)間和成本。至于管理人藉此拓展業(yè)務(wù)來(lái)源無(wú)可厚非，目前管理人的案源基本來(lái)自法院受理破產(chǎn)案件后的“發(fā)牌”，將來(lái)庭外重組機(jī)制發(fā)展成熟，也許管理人案源的部分來(lái)自法院受理破產(chǎn)后搖號(hào)指定管理人，部分來(lái)自管理人前端介入困境企業(yè)的庭外重組及與司法重整的銜接，這便是利用市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)各方共贏。

但需注意的事，實(shí)踐中已發(fā)現(xiàn)有的管理人為了刻意規(guī)避“搖號(hào)”指定，在庭外重組、預(yù)重整階段的工作并無(wú)多少成效，所謂重組方案無(wú)可行性且多數(shù)債權(quán)人不認(rèn)可，卻急于要求將企業(yè)進(jìn)入重整程序并繼續(xù)擔(dān)任管理人。對(duì)于此類情形，法院可向管理人釋明，這種情況下如果該企業(yè)進(jìn)入司法重整（或破產(chǎn)清算）程序，法院仍將采取搖號(hào)指定管理人的方式。

三、市場(chǎng)化理念下的破產(chǎn)審理模式——當(dāng)事人主義依然適用于破產(chǎn)程序

上世紀(jì)90年代，我國(guó)民事訴訟經(jīng)歷了審理方式的“大切換”，即從職權(quán)主義審理方式轉(zhuǎn)向當(dāng)事人主義為主的審理方式，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念在民事訴訟領(lǐng)域的必然體現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大大激活了經(jīng)濟(jì)活躍度，各類民商事糾紛激增，之后便出現(xiàn)“訴訟爆炸”現(xiàn)象并持續(xù)至今，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)司法服務(wù)保障需求的客觀體現(xiàn)。民事訴訟量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法官的增長(zhǎng)速度，原有的職權(quán)主義民事訴訟方式不可為繼，當(dāng)事人主義審理方式是必然選擇；另一方面，市場(chǎng)活動(dòng)強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人意思自治，當(dāng)事人有權(quán)利處分的自由，當(dāng)事人對(duì)自己的行為自負(fù)其責(zé)，在民事訴訟中則體現(xiàn)為不告不理、誰(shuí)主張誰(shuí)舉證、尊重當(dāng)事人的程序和實(shí)體權(quán)利處分權(quán)、鼓勵(lì)調(diào)解和解等等。

破產(chǎn)程序的實(shí)質(zhì)是聚集于破產(chǎn)企業(yè)的各類民事糾紛和執(zhí)行程序的集合性概括性處理，所以民事訴訟當(dāng)事人主義的審理原則在破產(chǎn)程序中依然適用。我國(guó)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》于2007年施行，該法的立法理念和諸多條款均體現(xiàn)了當(dāng)事人主義色彩，但該法實(shí)施的前十年，各地法院對(duì)受理破產(chǎn)案件十分謹(jǐn)慎，全國(guó)破產(chǎn)案件的數(shù)量并不多，法官在個(gè)案中尚有精力依職權(quán)較深入地介入一些具體工作，而對(duì)破產(chǎn)審判中法院的職權(quán)介入程度各方認(rèn)識(shí)也不一致。這幾年來(lái)，隨著營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的要求和破產(chǎn)制度特有功能的顯現(xiàn)，中央和各地對(duì)破產(chǎn)審判越來(lái)越重視，破產(chǎn)案件數(shù)量急速增長(zhǎng)（全國(guó)法院破產(chǎn)案件2013年審結(jié)1998件，2017年審結(jié)3373件，而2024年審結(jié)3萬(wàn)件，數(shù)據(jù)引自歷年最高法院在全國(guó)人大的工作報(bào)告）。而隨著對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)“應(yīng)收盡收”、執(zhí)行條線“終本清倉(cāng)”的要求，未來(lái)破產(chǎn)案件數(shù)量仍將持續(xù)增長(zhǎng)，但破產(chǎn)審判的法官、法官助理等受編制約束，不可能有大幅增長(zhǎng)。在這種情況下，破產(chǎn)審理方式的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。當(dāng)事人主義同樣適用于破產(chǎn)程序，這既是市場(chǎng)化辦理破產(chǎn)理念的體現(xiàn)，也是破產(chǎn)程序尊重市場(chǎng)主體意志、更好實(shí)現(xiàn)資源配置的要求，亦是有限的破產(chǎn)審判力量應(yīng)對(duì)急速增長(zhǎng)的破產(chǎn)案件數(shù)量的必然選擇。當(dāng)事人主義的破產(chǎn)審理方式主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是不告不理

不告不理原則在破產(chǎn)程序中依然適用，例如，對(duì)于債權(quán)申報(bào)，由管理人審核認(rèn)定并公示，債權(quán)人提出異議的，管理人審核決定是否作出調(diào)整，仍有異議的，則可提起債權(quán)確認(rèn)訴訟。而對(duì)管理人審核結(jié)論未提異議的，法院即可裁定確認(rèn)該債權(quán)，一般不再對(duì)該債權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。又如，對(duì)于債權(quán)人對(duì)債會(huì)表決議題“沉默”不表態(tài)，是否可視為默示同意，目前較有爭(zhēng)議，各地做法不一。目前上海破產(chǎn)法庭在實(shí)踐中采取“債會(huì)明示同意通過(guò)默示同意規(guī)則，后續(xù)事項(xiàng)可采用默示同意規(guī)則”的表決方式。不告不理可以節(jié)省大量司法資源，不讓有限的司法資源耗費(fèi)在權(quán)利懈怠者身上，這也有利于快速推進(jìn)破產(chǎn)程序。

二是意思自治

破產(chǎn)程序中的意思自治主要體現(xiàn)為尊重債權(quán)人會(huì)議的意志，破產(chǎn)程序中債權(quán)人會(huì)議行使類似于正常公司股東會(huì)的權(quán)力。破產(chǎn)審理中經(jīng)常會(huì)遇到涉及商業(yè)判斷的內(nèi)容，對(duì)于涉及商業(yè)判斷的事項(xiàng)（例如投資人的選擇、重整方案的選擇）一般宜由債會(huì)來(lái)決定，法官不宜職權(quán)介入。法律規(guī)定債權(quán)人會(huì)議采取債權(quán)人數(shù)多數(shù)和債權(quán)金額多數(shù)的“雙多數(shù)決”，非一致同意，故一般情況下，少數(shù)意見(jiàn)的債權(quán)人也應(yīng)遵從債會(huì)的多數(shù)決決定。但需注意的是，正如公司法上區(qū)分股東的共益權(quán)和自益權(quán)、股東會(huì)多數(shù)決不能侵害小股東的固有權(quán)利，破產(chǎn)程序中債會(huì)多數(shù)決適用于維護(hù)整體債權(quán)人利益的“共益權(quán)”事項(xiàng)和破產(chǎn)程序推進(jìn)事項(xiàng)，不能侵害小部分債權(quán)人的固有的“自益權(quán)”（例如不能通過(guò)多數(shù)決方式強(qiáng)行剝奪少數(shù)債權(quán)人享有的抵押物權(quán)），這里就不展開(kāi)敘述了。

三是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證

誰(shuí)主張誰(shuí)舉證在破產(chǎn)程序中的債權(quán)申報(bào)審核、管理人追收財(cái)產(chǎn)、追究相關(guān)責(zé)任人員責(zé)任以及相關(guān)衍生訴訟中都依然適用。在破產(chǎn)程序中，管理人入駐債務(wù)人企業(yè)并接管各類資料，在清收財(cái)產(chǎn)過(guò)程中應(yīng)勤勉盡責(zé)收集證據(jù)材料，努力提高債權(quán)回收率，在這方面管理人應(yīng)盡到更多的舉證責(zé)任。

需特別說(shuō)明的是，與民事訴訟中當(dāng)事人主義不能絕對(duì)化一樣，破產(chǎn)程序中的當(dāng)事人主義也是相對(duì)的，不能絕對(duì)化。破產(chǎn)案件中對(duì)于涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的事項(xiàng)，或發(fā)現(xiàn)有可能明顯損害債權(quán)人或第三方權(quán)益的情形，法官仍需依職權(quán)介入干預(yù)，尤其對(duì)于有重大社會(huì)影響的重特大破產(chǎn)案件的辦理，法官對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)需關(guān)注更多。對(duì)于府院聯(lián)動(dòng)、群體矛盾化解等管理人難以推動(dòng)的工作，法官也需積極作為破解難點(diǎn)堵點(diǎn)。

四、市場(chǎng)化理念下管理人作用的發(fā)揮——充分調(diào)動(dòng)管理人盤(pán)活資源做大“蛋糕”的動(dòng)能

按照最高法院目前的表述，管理人是“破產(chǎn)程序的主要推動(dòng)者和破產(chǎn)事務(wù)的具體執(zhí)行者”，有的學(xué)者認(rèn)為破產(chǎn)程序其實(shí)是“管理人中心主義”的程序，確實(shí)，管理人在破產(chǎn)案件中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前的管理人大部分是律所，另有一部分是會(huì)計(jì)師事務(wù)所和清算事務(wù)所，管理人自身也是具有營(yíng)利性的市場(chǎng)主體。破產(chǎn)程序若要有效發(fā)揮市場(chǎng)資源優(yōu)化配置的作用，尤其是在分蛋糕的同時(shí)盡量把蛋糕做大，關(guān)鍵是要有效激勵(lì)管理人在商務(wù)談判端的資源調(diào)動(dòng)作用，在實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、投資人等各方利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身更多營(yíng)利。

這里首先要明確管理人的權(quán)利（或權(quán)力）的來(lái)源，破產(chǎn)案件中管理人的權(quán)利（權(quán)力）來(lái)源于國(guó)家法定賦權(quán)，而非法院委托授權(quán)。許多不熟悉破產(chǎn)法的人士（包括法律界人士）會(huì)以為破產(chǎn)案件由法院辦理，但法院人手不夠、案子太多、破產(chǎn)案件太復(fù)雜，所以將部分事務(wù)委托管理人辦理，這是對(duì)管理人定位認(rèn)識(shí)的極大誤區(qū)。《企業(yè)破產(chǎn)法》專設(shè)一章對(duì)管理人的權(quán)責(zé)作了規(guī)定，這是管理人權(quán)利（權(quán)力）來(lái)源的法律依據(jù)。在破產(chǎn)程序中，債權(quán)人會(huì)議行使類似正常企業(yè)股東會(huì)的權(quán)利（權(quán)力）；債權(quán)人委員會(huì)（大部分破產(chǎn)案件不設(shè)）行使類似正常企業(yè)的董事會(huì)的權(quán)利（權(quán)力）；管理人行使類似正常企業(yè)總經(jīng)理（含部分董事會(huì)）的權(quán)利（權(quán)力）；法院則對(duì)管理人的履職進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，同時(shí)對(duì)破產(chǎn)程序中的各類糾紛進(jìn)行終局性裁判。可以說(shuō)，在破產(chǎn)程序中管理人是盤(pán)活死水的“鯰魚(yú)”、撬動(dòng)資源的杠桿。對(duì)于管理人的管理、督導(dǎo)、報(bào)酬等制度的設(shè)計(jì)在大方向上應(yīng)著眼于有利于發(fā)揮管理人盤(pán)活市場(chǎng)資源、優(yōu)化資源配置、做大“蛋糕”的功能。

管理人的權(quán)利（權(quán)力）系法定賦權(quán)而非法院委托授權(quán)，意味著在破產(chǎn)案件中，法官與管理人之間在事務(wù)分工上是有各自邊界的，有許多管理人做的事務(wù)法官不宜直接去做，法官既無(wú)精力，也未必有相應(yīng)能力，直接參與在身份上亦不合適。例如，前文提到的困境企業(yè)庭外重組工作，管理人可以前端介入，法官則不適合。又如，當(dāng)重整案件有多個(gè)投資人報(bào)名時(shí)，管理人一般會(huì)制作競(jìng)標(biāo)方案征求債會(huì)意見(jiàn)或與主要債權(quán)人溝通意向，由債權(quán)人來(lái)選擇，或管理人與投資人、債權(quán)人一起談判優(yōu)化投資方案。法官一般不宜對(duì)選擇哪家投資人、哪個(gè)方案發(fā)表傾向性意見(jiàn)；否則，若管理人對(duì)外稱系根據(jù)法院或法官的意見(jiàn)選擇的投資方案并據(jù)此形成重整計(jì)劃，則會(huì)引發(fā)對(duì)重整計(jì)劃投反對(duì)票的債權(quán)人對(duì)法院的不滿，一旦該重整計(jì)劃通過(guò)但卻實(shí)施失敗，則法院更是陷入被動(dòng)。至于具體哪些事務(wù)應(yīng)由管理人去做、法官不宜直接介入還需深入研究和實(shí)踐探索，筆者認(rèn)為可以確立這樣的原則：其一，一般涉及與投資人、債權(quán)人等各方商務(wù)談判的事情應(yīng)由管理人去做，法官不宜直接參與（當(dāng)然，如果投資協(xié)議、重整方案、和解協(xié)議的談成僅差一口氣，管理人希望法官出面做工作，法官可以出面商談推動(dòng)一下，避免前功盡棄）；其二，涉及商業(yè)判斷的事項(xiàng)，管理人可提交債會(huì)征求意見(jiàn)或決定，法官不宜越俎代庖直接去判斷（例如，重整計(jì)劃草案常包括投資人對(duì)企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的規(guī)劃、未來(lái)營(yíng)收增長(zhǎng)預(yù)期、后期經(jīng)營(yíng)性投入等，對(duì)于重整計(jì)劃中這類“畫(huà)餅”的內(nèi)容，是否可信或可嘗試，宜交由債權(quán)人會(huì)議判斷，法官不必干預(yù)）。

至于管理人報(bào)酬，筆者認(rèn)為，管理人報(bào)酬的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)著眼于有利于激勵(lì)管理人做大蛋糕實(shí)現(xiàn)各方共贏的理念。例如，目前規(guī)定對(duì)于抵押物實(shí)現(xiàn)部分的報(bào)酬，規(guī)定管理人只能最多按照非抵押財(cái)產(chǎn)處置的法定報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)的10%比例提取，不少管理人認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。目前實(shí)踐中對(duì)于破產(chǎn)清算程序嚴(yán)格執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)，但在重整程序中，由于有新資金引入且擔(dān)保債權(quán)在投資方案、重整方案設(shè)計(jì)中系一并考慮，能否允許在抵押權(quán)人同意且債會(huì)分組表決同意的情況下，允許管理人適當(dāng)高于上述標(biāo)準(zhǔn)提取涉抵押物處置的報(bào)酬，以鼓勵(lì)管理人積極推動(dòng)重整、盤(pán)活資源。

五、市場(chǎng)化理念下對(duì)管理人的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制——更好發(fā)揮債權(quán)人監(jiān)督作用和民事責(zé)任制約作用

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。破產(chǎn)法賦予管理人在破產(chǎn)程序中對(duì)破產(chǎn)企業(yè)行使類似于總經(jīng)理的權(quán)利（權(quán)力），管理人在履職時(shí)就需要接受監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。實(shí)踐中，已有管理人不當(dāng)履職損害他人權(quán)益情形的發(fā)生。在市場(chǎng)化辦理破產(chǎn)理念下，對(duì)管理人的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)也需要更多借助市場(chǎng)的力量，而不僅僅依賴法院一方的監(jiān)督。對(duì)管理人的履職監(jiān)督應(yīng)有四方主體：債權(quán)人、法院、管理人行政主管機(jī)關(guān)（司法局）、管理人協(xié)會(huì)。但實(shí)踐中，許多人會(huì)認(rèn)為“管理人出問(wèn)題，就是法院沒(méi)管好”，這樣的理解過(guò)于片面，也是“管理人受法院委托履職”思維模式所得出的結(jié)果，如果管理人系受法院委托履職，那管理人履職不當(dāng)?shù)呢?zé)任法院必難逃其咎，管理人的事故便是法院的事故。但前文已述，管理人的職權(quán)是法定賦權(quán)，不是法院委托授權(quán)，對(duì)管理人的監(jiān)督和追責(zé)需是多維度的法律制度設(shè)計(jì)，并結(jié)合市場(chǎng)化辦理破產(chǎn)的特征，而不是簡(jiǎn)單化的職權(quán)主義行政問(wèn)責(zé)。

首先，法院對(duì)管理人履職的監(jiān)督責(zé)任不容推卸，畢竟現(xiàn)在絕大部分破產(chǎn)案件管理人系由法院指定，易給外界形成管理人代表法院履職的錯(cuò)覺(jué)，這幾年法院系統(tǒng)也在不斷完善對(duì)管理人履職的監(jiān)督機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)情況是，隨著破產(chǎn)案件激增，破產(chǎn)案件法官的辦案任務(wù)日益繁重，以上海破產(chǎn)法庭為例，2024年法官人均辦案281.2件，年底法官人均存案100.6件，在這種情況下，法官已難以對(duì)每起案件管理人的履職全程監(jiān)管；如凡有管理人履職不當(dāng)行為就苛責(zé)法官，會(huì)導(dǎo)致法院反而不敢多收破產(chǎn)案件尤其是復(fù)雜案件。因此，應(yīng)更好地發(fā)揮債權(quán)人對(duì)管理人的監(jiān)督作用，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)上海市人大常委會(huì)于2021年11月制定的《上海市浦東新區(qū)完善市場(chǎng)化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》第17條規(guī)定債權(quán)人或債務(wù)人可向法院推薦指定管理人，這種方式似可成為未來(lái)發(fā)展方向，如果管理人系債權(quán)人推薦，則債權(quán)人更應(yīng)成為監(jiān)督管理人的第一責(zé)任人。

筆者認(rèn)為，破產(chǎn)程序?qū)嵸|(zhì)上是集合性的處理聚集于破產(chǎn)企業(yè)的各類民事糾紛即“私”權(quán)利糾紛，故對(duì)于管理人的監(jiān)督首先應(yīng)充分發(fā)揮債權(quán)人等利益相關(guān)方的監(jiān)督動(dòng)能，債權(quán)人應(yīng)是監(jiān)督管理人的第一位主體。因?yàn)楣芾砣耸菫閭鶛?quán)人整體利益服務(wù)的，債權(quán)人會(huì)議類似破產(chǎn)企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，債權(quán)人對(duì)管理人履職進(jìn)行監(jiān)督是應(yīng)有之義。債權(quán)人行使監(jiān)督權(quán)的前提是債權(quán)人能夠有效行使知情權(quán)，《企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋三》第6條、第10條等對(duì)債權(quán)人行使知情權(quán)的范圍已作了相應(yīng)規(guī)定，在實(shí)踐中應(yīng)予適用。除已規(guī)定的知情權(quán)范圍之外，債權(quán)人申請(qǐng)查閱管理人履職的其他相關(guān)信息的，如屬維護(hù)權(quán)利所必要且合理，管理人或法院也應(yīng)予準(zhǔn)許，而不能簡(jiǎn)單以法律無(wú)規(guī)定為由而拒絕。例如，債權(quán)人申請(qǐng)查閱管理人賬戶，并對(duì)賬戶中大額資金進(jìn)出要求管理人予以說(shuō)明的，管理人應(yīng)給予查閱和說(shuō)明；債權(quán)人會(huì)議要求對(duì)管理人履職進(jìn)行審計(jì)并同意將審計(jì)費(fèi)用列入破產(chǎn)費(fèi)用的，應(yīng)安排相應(yīng)審計(jì)。當(dāng)然，與股東對(duì)公司行使知情權(quán)不得濫用、不得妨礙公司正常經(jīng)營(yíng)同理，債權(quán)人行使知情權(quán)也不得濫用，不能妨礙管理人的正常履職或損害其他債權(quán)人利益。對(duì)于債權(quán)人知情權(quán)的行使范圍和行使方式，還需作深入研究和細(xì)化規(guī)定。

至于管理人不當(dāng)履職的責(zé)任，筆者認(rèn)為應(yīng)用好民事責(zé)任的制約和倒逼效能，管理人因過(guò)錯(cuò)履職不當(dāng)給債權(quán)人或第三人造成損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。實(shí)踐中，民事賠償責(zé)任是一把利害的“達(dá)摩克里斯之劍”，多年來(lái)，對(duì)于律師在民事訴訟等法律服務(wù)中不當(dāng)行為損害當(dāng)事人利益產(chǎn)生的法律服務(wù)合同糾紛通過(guò)民事訴訟來(lái)處理已不是新鮮事務(wù)，故對(duì)于管理人履職不當(dāng)責(zé)任的追究，也應(yīng)用好此類法治化的處理方式。至于管理人履職中如有非法侵占、挪用破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)、收受賄賂等行為且情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)追究相應(yīng)刑事責(zé)任。

此外，應(yīng)進(jìn)一步完善法院對(duì)管理人的履職評(píng)價(jià)、法院和司法局對(duì)管理人的定期考核、管理人準(zhǔn)入資格和“升降級(jí)”、管理人協(xié)會(huì)對(duì)管理人的行業(yè)自治管理等配套制度。從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)管理人的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)操守和綜合素養(yǎng)的要求應(yīng)高于一般的律師、會(huì)計(jì)師，故有必要制定專門(mén)的“破產(chǎn)管理人法”或全國(guó)性的行政法規(guī)。對(duì)此，本文不再展開(kāi)。

六、市場(chǎng)化理念下的府院聯(lián)動(dòng)——將盤(pán)活企業(yè)資產(chǎn)與帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)合實(shí)現(xiàn)各方共贏

辦理破產(chǎn)不僅僅是法院、管理人的事情，破產(chǎn)程序推進(jìn)中的許多事務(wù)與諸多政府部門(mén)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)都息息相關(guān)（例如工商、稅務(wù)、規(guī)劃資源、房管、住建、人社、公安、金融監(jiān)管、央行、大數(shù)據(jù)中心等等）。這幾年，各地法院紛紛搭建橫向的辦理破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，已取得不少成果，但距離優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)要求和管理人等市場(chǎng)主體的需求仍有差距，全國(guó)層面辦理破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度供給依然不足。府院聯(lián)動(dòng)不暢既影響破產(chǎn)程序的順利推進(jìn)，還會(huì)影響破產(chǎn)制度優(yōu)化資源配置功能的有效發(fā)揮，例如有的在建工程因難以容缺辦證而只能以在建工程低價(jià)拍賣，有的投資人因顧慮重整稅負(fù)過(guò)高而放棄投資導(dǎo)致重整失敗，等等。

對(duì)此，除全國(guó)和省市級(jí)法院和政府進(jìn)一步加強(qiáng)辦理破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)之外，法院和政府都需要用市場(chǎng)化的思維來(lái)共同推動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)工作，善于利用破產(chǎn)程序盤(pán)活存量、引入增量，既提升債權(quán)回收率，又助力地方招商引資，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)容缺辦證，屬地規(guī)劃資源部門(mén)可能僅按條線上級(jí)有關(guān)正常企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)首次登記的規(guī)定來(lái)審核得出不予辦證的結(jié)論，但如果法院能與所在區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)充分溝通，既講法律也講效果，破產(chǎn)企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)如能辦出產(chǎn)證，更能有效盤(pán)活閑置土地房產(chǎn)，有助于當(dāng)?shù)卣猩桃Y引入優(yōu)質(zhì)商戶，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、財(cái)稅指標(biāo)的提升，以這種對(duì)各方都有利的“共贏”思維來(lái)開(kāi)展府院聯(lián)動(dòng)工作，可能更能獲得地方政府的支持。

需指出，區(qū)縣級(jí)的政府部門(mén)大部分以“塊”上領(lǐng)導(dǎo)為主，條線上級(jí)主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)（稅務(wù)、金融監(jiān)管、海關(guān)等少數(shù)部門(mén)系條線垂直領(lǐng)導(dǎo)），對(duì)于區(qū)級(jí)政府部門(mén)而言，區(qū)委區(qū)府對(duì)區(qū)級(jí)部門(mén)的影響力要比條線上級(jí)機(jī)關(guān)更大，而且區(qū)委區(qū)府領(lǐng)導(dǎo)更傾向于從區(qū)域發(fā)展全局來(lái)考慮問(wèn)題，更會(huì)關(guān)注破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值提升、重整成功對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)功能。如果缺失區(qū)委區(qū)府的意見(jiàn)，區(qū)級(jí)行政部門(mén)可能會(huì)囿于部門(mén)本位主義機(jī)械辦事。而與區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的溝通僅管理人出面往往很難辦成，一般需要法院的院庭領(lǐng)導(dǎo)出面溝通協(xié)調(diào)，而且溝通時(shí)不能只講法律，還要著眼于政策和區(qū)域發(fā)展的實(shí)際效果，盡量讓區(qū)委區(qū)府領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)得懂、聽(tīng)得進(jìn)。必要時(shí)法院可以書(shū)面公函的形式闡釋法院對(duì)某一破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)的意見(jiàn)建議，也為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)和支撐。

當(dāng)前，一些地方已經(jīng)開(kāi)始建立辦理破產(chǎn)事務(wù)政府協(xié)調(diào)機(jī)制，由該機(jī)制“一門(mén)”對(duì)口法院，改變過(guò)去多頭對(duì)口、各自為政的局面，這也有利于地方政府從區(qū)域全局發(fā)展的角度來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與破產(chǎn)有關(guān)的府院聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，破產(chǎn)事務(wù)政府協(xié)調(diào)機(jī)制在省、市、區(qū)級(jí)都應(yīng)建立起來(lái)。

七、結(jié)語(yǔ)

筆者在法院多個(gè)部門(mén)工作過(guò)，在基層法院也分管過(guò)多個(gè)部門(mén)，現(xiàn)在破產(chǎn)庭工作，切身感受到破產(chǎn)審判是人民法院最直接、最深度參與市場(chǎng)資源配置的工作，破產(chǎn)案件集合性概括性處理匯聚于破產(chǎn)企業(yè)各類糾紛并統(tǒng)籌資產(chǎn)處置和引入投資，其所發(fā)揮的資源配置功能，絕非單個(gè)訴訟或執(zhí)行案件所能比擬。從某種意義上講，破產(chǎn)審判法官不僅僅是司法干部，也發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)口干部的功能；破產(chǎn)審判不僅僅是審理一個(gè)個(gè)案件，而且還在推動(dòng)一個(gè)個(gè)項(xiàng)目；破產(chǎn)審判法官除需要熟練掌握破產(chǎn)法、民商法、民訴法規(guī)定外，還需要具備經(jīng)濟(jì)學(xué)素養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)思維以及較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力；破產(chǎn)審判是專業(yè)性和綜合性都很強(qiáng)的工作。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，中央提出要“著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期，以高質(zhì)量發(fā)展的確定性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境急劇變化的不確定性”，在此背景下，破產(chǎn)審判優(yōu)化資源配置、盤(pán)活資源推動(dòng)發(fā)展的突出功能已越來(lái)越被高層領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界所重視。辦理破產(chǎn)工作還是世行和國(guó)家營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系中的重要組成部分，相關(guān)制度建設(shè)和實(shí)施成效直接關(guān)系營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的成效。另外，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》已嚴(yán)重滯后于破產(chǎn)審判實(shí)踐，破產(chǎn)法的修改已列入全國(guó)人大立法計(jì)劃，我國(guó)辦理破產(chǎn)工作處于“規(guī)則重塑”的重要時(shí)段。理念決定發(fā)展方向，破產(chǎn)法修改需更加體現(xiàn)市場(chǎng)化、法治化辦理破產(chǎn)的理念，尤其是“市場(chǎng)化”理念應(yīng)在破產(chǎn)法對(duì)于破產(chǎn)程序各階段的規(guī)則設(shè)計(jì)中得以具體體現(xiàn)，對(duì)此，破產(chǎn)法的理論界和實(shí)務(wù)界需要積極貢獻(xiàn)更多智慧和經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于破產(chǎn)審判法官而言，破產(chǎn)審判使命光榮、任務(wù)艱巨、未來(lái)可期。

來(lái)源：中國(guó)上海司法智庫(kù)

責(zé)任編輯：奚曉詩(shī)

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