“EOD項目要開始自己找飯吃了。”在生態環境部環境規劃院EOD創新中心主任趙云皓的會議室里，這位全程參與模式設計的專家，用茶杯在桌上擺出兩個點位，形象地解釋道，“政府結束手把手指導EOD項目不是終點，而是市場驅動、自主謀劃的新起點”。

近期，生態環境部發布《關于進一步推進生態環境導向的開發（EOD）模式工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確EOD不再通過國家生態環保金融支持項目儲備庫推送金融機構，生態環境部也不再開展入庫技術指導。EOD結束7年“育兒期”，正式開啟市場化運作新時代。

EOD的七年養成記

EOD究竟是什么？

簡單來說，它是一種創新性的項目組織實施方式，通過投入巨大的生態工程，與具備盈利潛力的產業項目打包開發，實現生態環境保護外部經濟性的內部化，最終達成環境變好、經濟變活、財政減負的三方共贏局面。“這種模式不是簡單的肥瘦搭配，而是強調增肥哺瘦。”趙云皓總結道，EOD即通過產業與生態的深度融合，實現長期共生價值。

回溯EOD模式在我國的發展軌跡，時間要撥回到 2016 年。

彼時，國務院在《“十三五”生態環境保護規劃》中提出“探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式”，為EOD埋下理論種子。2018 年 8 月，生態環境部發布《關于生態環境領域進一步深化 “放管服” 改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，正式將 EOD 納入政策探索范疇，這一概念開始從紙面走向實踐。

七年間，EOD 模式經歷了三個重要發展階段，逐步完成從 “政策引導” 到 “市場主導”的蛻變。

第一階段是 2020—2022 年的試點先行期。生態環境部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合選取兩批共94個EOD試點項目，旨在立足不同區域實際，以項目為抓手，總結EOD模式實施正反兩面經驗教訓，為制定EOD模式實施的指導性文件奠定基礎。

基于試點經驗，2022 年 EOD 進入項目培育期。生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，搭建 “生態環保金融支持項目管理系統”，通過建立國家項目庫、提供技術幫扶，手把手指導地方包裝優質項目。這一階段，EOD 模式通過技術賦能提升項目謀劃質量，致力于打造可復制、可推廣的標桿案例。

如今，EOD已邁入自主發展新階段。隨著“入庫指導”的取消，地方政府和實施主體需遵循“自主謀劃，自我發展”原則，獨立識別和推進 EOD 項目；金融機構也將按照 “自主識別，獨立審貸”原則提供資金支持。

多位業內人士在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，EOD模式本身是市場行為，為了EOD模式能實現更健康地發展，需要適應市場變化，其規劃調整、落地布局、產業選擇、要素保障應根據市場靈活調整，也需要金融機構和項目主體進行充分對接。現階段將工作重心從項目培育轉向制度供給，激發市場的創新活力，更有利于實現杠桿效應。近日，生態環境部公布了首批 4 個典型參考案例，分別是山東日照水庫流域生態保護與產業發展EOD項目、浙江溫州“洞頭諸灣·共富海上花園”EOD項目、南京黃龍峴茶文化旅游村綠色發展與鄉村振興項目、深圳市鹽田區小梅沙片區生態環境導向的開發模式項目，共同構建 EOD 發展生態。

各地為何爭先申報EOD？

在浙江溫州302座島嶼串聯的“百島洞頭”，十處新修復的金色沙灘旁，十五組石屋民宿群正迎來客流高峰。

過去近20年來，洞頭區近岸海域優良水質占比不高、城鄉污水處理設施基礎薄弱、海洋垃圾污染問題突出、部分山體破損裸露制約著海島高質量發展。

為破局，洞頭積極探索生態共富之路，謀劃實施EOD項目。由溫州市洞頭國有資源開發建設有限公司作為實施主體，國開行浙江省分行牽頭組建銀團，簽訂了 23 億元融資協議。

這是全國首個海洋生態修復類EOD項目，將礦山修復、海灘整治等生態治理內容，與石屋民宿開發、旅游產品升級等收益性產業相結合，不僅實現了生態環境持續改善，還推動文旅產業蓬勃發展。數據顯示，2024年洞頭區旅游產業增加值13.5億元，占GDP比重達到8％以上，成為共富海上花園建設的典型案例。

洞頭區沙灘整治修復及配套基礎設施建設工 程。圖/ 生態環境部

在廣東省清遠市，首個生態環境導向的開發（EOD）項目——“佛岡縣潖江流域（龍山段）水生態環境治理及生態產業開發項目”，于2024年底成功入選省EOD項目庫。

《中國新聞周刊》從佛岡工業園管理委員會相關負責人處了解到，目前該項目已確認實施主體，在4月份簽訂EOD戰略框架協議。項目總投資額高達9億元，其中生態環境治理投資為1.7億元，計劃申請政策性長期貸款7.1億元。

EOD的申報和試點工作一時間在全國各地掀起一陣熱潮。據介紹，安徽、福建、江蘇、山東、浙江、湖北、廣西等省份相繼開展省級EOD試點，出臺創新政策。江蘇省對EOD項目優先提供“環保貸”“環保擔”支持，省財政給予資金獎勵。廣西開發“桂惠貸—生態貸”，貼息比例為3％，貼息一年，最高可貼息500萬元。安徽、福建等省對EOD項目予以綠色金融傾斜支持，優先給予要素保障。

趙云皓分析，各地對EOD的熱衷，源于其精準回應了三大發展痛點：其一，契合生態文明建設考核要求，實現環境效益、經濟效益與民生效益的多贏；其二，以生態修復為契機，推動傳統工業城市的產業轉型升級，化解 “治污與發展” 的矛盾；其三，通過市場化融資破解環保資金短缺難題，實現生態治理的資金自平衡，避免政府新增負債。

從本質上看，EOD 模式的核心邏輯在于通過“環境治理+產業開發”的打包運作，為生態治理項目注入“造血干細胞”。在投融資層面，它遵循“誰保護誰受益”原則，搭建起社會資本參與生態保護的橋梁；在生態層面，它打通了“綠水青山就是金山銀山”的雙向轉化通道，讓生態價值通過產業發展得以顯性化。正如趙云皓所言，優質的 EOD 項目不是簡單的項目拼湊，而是通過產業與生態的強關聯，形成“生態改善—產業增值—反哺生態”的良性循環。

然而，EOD模式的落地并非一帆風順。隨著政策“培養箱”的撤離，新的挑戰隨之而來，市場化機制既是推動EOD成熟的解藥，也是檢驗其生命力的試金石。要實現EOD模式的落地，需要突破三重門：平衡環境治理的公益性與產業開發的逐利性，協調長周期生態效益與短平快經濟回報，以及政府主導的傳統模式與社會資本的商業邏輯的適配。

EOD如何真正落地見效？

在各地積極謀劃推進EOD模式項目的高峰期，趙云皓辦公室的文件資料堆積如山。

她發現地方申報熱潮背后隱藏著一些共性的問題。比如部分項目對生態環境與產業發展的關聯性認識不足，將“環境導向”簡單等同于“環境內容”，導致項目謀劃偏離本質；有的地方在謀劃儲備項目時，只考慮EOD項目收益好、財務能平衡，而忽略了產業與治理之間的內在關聯，以及市場對項目的認可度、市場主體的可承受度等。

在她看來，項目難以從“庫”中走出去，落地緩慢的主因是前期基礎工作不扎實。具體體現在兩方面：一方面，部分實施主體實力不足，產業運營能力有待提升；另一方面，在項目落實階段，招商效果未達預期，部分參與方對 EOD 模式機制存在誤解。為獲取更多信貸資源，盲目貪大求全、過度包裝項目，導致投資總額 “虛高冒算”，不僅阻礙金融支持，還致使項目要素保障難以落實。

中共中央黨校（國家行政學院）教授李宏偉在研究中提到，建筑類企業善于施工建設，但在產業經營方面的能力不足；傳統的地方融資平臺善于整合資源，但在建設施工和產業經營等方面存在短板，其自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展的意識不強；民營企業綜合考慮項目的長周期風險，以提供技術、參與經營的“輕資產”方式參與，卻不愿意參與投資。

因此，具備集項目策劃、融資、建設施工、產業運營等能力于一體的市場主體尚需培育。

即使順利“入庫”，并不意味著萬事大吉。據統計，兩批入庫的EOD項目能實現融資的不足30％。可見，EOD 項目落地需滿足環境保護可持續、生態價值可變現、投入資金可平衡等要求，具有標準嚴、綜合性強、要素多、主體要求高的特點。

中國工程院院士王金南建議，各地應堅持 “因地制宜、量體裁衣”，重點推進基礎好、融合佳、優勢強、“小而美” 的項目；選擇適合實施主體能力的項目內容，確保活動鏈條通暢；優先發展當地優勢特色關聯產業，保障收益和利潤空間；適度降低項目復雜程度，規模適中，確保輔助活動有力開展。

“EOD不是取代政府投入，而是拓展環保資金的來源渠道。”深圳一家參與過EOD申報的企業負責人向《中國新聞周刊》表示，在生態修復、產業升級等具備價值溢出效應的領域，市場化機制的EOD模式大有可為。

當政府構建起完善的制度環境，市場形成良性價值循環，EOD 模式必將釋放強大生命力。那些沙灘上的民宿、修復后的礦區里的產業園區，已是最好的注腳，詮釋著 EOD 模式的終極追求，讓綠水青山與金山銀山和諧共生。

參考文章

[1] 趙云皓,王金南.基于價值鏈的EOD模式創新機理與實施機制研究[J].環境保護,2025,53(Z1):12-16.

[2] 李宏偉,王溢晟.EOD模式助力生態文明建設的實踐、思考與建議[J].環境保護,2025,53(Z1):17-20.

發于2025.5.17總第1187期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：各地追投的EOD到底是什么？

作者：吳利婷

編輯：馬敏