編者按 最高人民檢察院日前聚焦行政生效裁判監督主題發布第五十八批指導性案例。這些案例或法律關系復雜,或矛盾爭議尖銳,都是難啃的“硬骨頭”。檢察官們堅持“三個善于”和依法全面審查,敢于監督、善于監督,把一個個“硬骨頭”案件辦成了具有指導意義和示范作用的“標桿案”。本期封面“連線”本批指導性案例的承辦檢察官(辦案組),聽他們講述辦案背后的故事。

穿透協議看本質

河南省人民檢察院 李軍

李軍

指導性案例:

曹某等訴河南省某市某區人民政府某街道辦事處行政獎勵訴訟監督案(檢例第233號)

曹某等16戶獨生子女家庭的訴訟之路,始于一份政府未能兌現的“承諾”——《河南省人口與計劃生育條例》(2011年修正,下稱《條例》)明確規定,獨生子女家庭在征地補償中可“多分一人份”。然而,在實際操作中,“一人份”成了“半人份”,政府的“承諾”被悄然“打折”。

作為此案的承辦人,我意識到這起案件不僅關乎16戶家庭的合法權益,更涉及行政獎勵的法定性、行政協議效力認定等法律問題。翻閱案卷時,一份《改造項目搬遷補償安置協議》引起了我的注意:從協議性質來看,這份協議表面上采用了平等協商的形式,實則是行政機關單方意志的體現;從協議締約過程來看,協議文本由行政機關單方擬定,村民只能選擇“簽或不簽”。這種情形下形成的“合意”,顯然難以體現真實的意思表示。在權力不對等的關系中,所謂的“協議”往往只是披著合意外衣的行政命令。檢察監督就是要揭開這層外衣,從紛繁復雜的法律事實中準確把握實質法律關系。

2019年2月,河南省檢察院將本案提請最高檢抗訴。同年10月,最高檢在鄭州就該系列案舉行公開聽證,查明曹某等人在協議上簽字時并未充分了解相關獎勵規定的內容,放棄獎勵并非出于自愿。聽證會上,法學專家一致指出,“放棄權利需以知情為前提”“案涉城中村改造中的拆遷補償應當執行《條例》有關計劃生育獎勵的規定”。

2021年,最高檢向最高法提出抗訴,最高法采納抗訴意見,指令河南省高級法院再審。案件最終通過“抗訴+類案檢察建議+爭議實質性化解”的“組合拳”得以妥善解決。在我看來,該案更深層的價值在于確立了三個規則:一是地方性法規設定的獎勵標準,行政機關無權打折執行;二是權利放棄明示規則:不能僅以簽字推定放棄法定權益;三是協議合法性審查標準:凡是減損相對人權益的行政協議,必須審查是否履行告知義務。

回望此案的辦理過程,我有三點感悟尤為深刻:

要敢于監督,做法律的忠誠“捍衛者”。當前,行政訴訟監督工作同人民群眾更高要求相比還存在一定差距,這要求我們每一名行政檢察干警要牢牢樹立“高質效辦好每一個案件”理念,對每一個案件都要有“雞蛋里挑骨頭”的較真勁兒,才能發現問題。要用足用好調查核實權,從案卷中走出來、從辦公室里走出來,從檢察機關走出來,以法律事實最大限度還原客觀真實。

要善于監督,做基層治理的“助推器”。監督不是冰冷的糾錯,抗訴不是對抗的起點,結案不是治理的終點。本案揭示了基層治理中一個普遍存在的困境:在政策執行過程中,一些地方政府習慣于用“土政策”替代法律法規,用“慣例操作”架空明文規定。這種治理方式的危害性在于,它使法律在基層實踐中被層層消解,最終導致“紙面上的法律”與“現實中的法律”脫節。本案得以成功辦理很關鍵的一點就是正確把握了行政訴訟監督案件的價值取向,凝聚了法檢共識,通過雙方聯動,推動系列行政爭議得到實質性化解。

要堅持檢察為民,做群眾權益的“代言人”。習近平總書記強調,“中國式現代化,民生為大”。我們每一名行政檢察干警都要認真貫徹黨中央、最高檢決策部署,在辦案中回應當事人正當訴求,在聽證會上讓當事人“把委屈說透、把道理講明”,以實實在在的履職監督做實人民群眾可感受、能體驗、得實惠的檢察為民。

以“全案證據鏈”破解歷史遺留難題

湖南省人民檢察院 陳艷霞

陳艷霞

指導性案例:

甲村村民小組訴湖南省某縣人民政府、某市人民政府山林權屬行政裁決及行政復議訴訟監督案(檢例第234號)

山林權屬爭議案件往往涉及數十年歷史沿革,證據材料龐雜且存在權屬憑證沖突,這起指導性案例也不例外。該案歷經三級法院審理、最高檢抗訴,涉及土地改革、“林業三定”、國土詳查等多時期權屬憑證,法律關系復雜,爭議各方提交的山林權屬證據均不足以支持各自主張,檢察機關依法調查核實還原真相。回顧辦案的全過程,有三點體會。

辦理涉及歷史遺留問題類型的行政訴訟監督案件,只有打破“就案辦案”的思維,通過構建縱向溯源、橫向比對、立體印證的多維證據體系,方能穿透表象發現真相。比如,在辦理該案中,我們縱向梳理事實脈絡——先后整理了土改證、“林業三定”權證、國土詳查圖、集體土地證等12類40余份證據,并繪制出權屬演變時間軸,發現了行政行為自相矛盾之處;我們橫向比對登記瑕疵——通過調取同期13個村組的1982年山林權證,發現普遍存在無編號、未蓋章、聯次錯亂等問題;我們立體印證管理事實——結合甲村1983年的看牛合同、2006年的養殖場租賃協議等經營管理證據,形成“權證+管理”的完整證據鏈,證實爭議地的實際管理情況。

要加強調查核實,以“行政行為合法性審查”糾正行政亂象。調查核實是實現有力有效監督的基礎。結合這起案件的特點,我們采取了“四查法”深入推進調查核實工作。一查權證核發合法性,二查證據采納標準,三查履職連續性,四查程序公正性。“四查法”幫助我們及時發現和查明了該案中存在的權證核發程序違法,行政裁決證據不足,重形式確權、輕爭議化解等問題,為后續向自然資源部門精準發出社會治理檢察建議、推動開展林權登記專項整改、促進依法行政打牢了基礎。

踐行新時代“楓橋經驗”,以多元協同實現案結事了。此案爭議持續了8年,矛盾尖銳。我們在依法監督的同時,創新運用“三協同”工作法,積極促成爭議化解。一是協同專業力量。我們通過向省林業局咨詢、組織省內其他區縣權屬糾紛處理專家研討,破解林業權屬糾紛專業知識不足難題;二是協同基層組織。我們聯合縣、鄉人民政府及村集體經濟組織,商討妥善處理案涉村莊之間矛盾的重要性,從維護當事人合法權益和社會和諧穩定的角度出發,凝聚共識;三是協同利益平衡。我們會同法院組織各方當事人召開協調會,為他們搭建溝通平臺,按照處理林權爭議應當尊重歷史和現實情況,遵循有利于安定團結,有利于保護、培育和合理利用森林資源,有利于群眾生產生活的原則,對案涉權屬爭議提出解決方案,并逐步被各方當事人接受。

經湖南省檢察院提請抗訴,2021年11月24日,最高檢就該案向最高法提出抗訴,成功推動再審改判。我在辦理此案時也深刻感受到行政檢察在推進法治政府建設中所發揮的獨特作用。它是對權利的救濟——當法院審判程序未能有效糾錯時,檢察監督成為當事人實現權利救濟的最后渠道;它是對權力的制約——通過對行政行為的合法性進行審查,倒逼行政機關完善執法程序、提升履職效能;它是法律統一正確實施的有力保障——糾正法律適用偏差,維護確權規則運行的一致性,避免“同案不同判”;它還是推動社會治理的重要力量——從個案監督延伸至類案治理,推動林權歷史登記不規范問題得到全面整改。

高質效辦案重在精準監督

湖北省人民檢察院 張望

張望

指導性案例:

湖北省安全生產監督管理局不服甲公司訴湖北省安全生產監督管理局行政處罰訴訟監督案(檢例第235號)

2016年5月,因工作需要,我從刑事檢察部門調入負責行政檢察業務的部門,秉持對公平正義的追求開啟了新的旅程。

2017年7月,我院受理了湖北省安監局不服甲公司訴湖北省安監局行政處罰訴訟監督案。這是我辦理的第一件由行政機關提出監督申請的案件。當時,在我還不十分豐富的行政訴訟監督經歷中,該案顯得神秘而特殊——作為手握公權力的執法部門,竟然也會因為不服判決向檢察機關申請監督。

這起案件主要分歧在于證據采信問題。三級法院采信的證據系事故技術專家組作出的《技術報告》。該報告未對甲公司是否應當承擔相應責任作出判斷,僅指出,即便事故橋梁護欄按國家標準修建,事故車輛的撞擊力同樣能將事故護欄撞斷導致車輛沖出。從法律效力來講,《技術報告》僅作為事故調查組作出的《事故調查報告》的參考依據,而《事故調查報告》則是經過多部門調查后得出、經湖北省政府批復同意的法定結論,理應作為法院作出判決而采信的證據。法院對專家組成員所做的調查筆錄也證實了施工質量與車輛撞擊護欄沖出有因果關系,甲公司對該工程監理失職,導致了事故后果的嚴重性。但在二審、再審階段,法院均未采信專家組成員的證言,且未對不采信上述兩份證據說明理由。

《事故調查報告》一經作出即具有公定力,未經法定程序撤銷不能否認其效力。秉持這一理念,經過對基本案情和相關證據的全面審查,我初步形成了該案系法院采信證據錯誤導致認定事實錯誤作出錯誤判決、應提請最高檢抗訴的意見。經我院檢察官聯席會議討論后,該案被提請最高檢抗訴。

此后不久,我又被調回了刑事檢察部門。慢慢地,辦理這起案件的點點滴滴在我的記憶里漸漸遠去。直到2023年5月,我接到了原省安監局(現省應急廳)訴訟代理人的電話,被告知我們當年提請抗訴的這起案件,經過最高檢向最高法抗訴,最高法改判行政機關勝訴,認定原處罰決定正確!剎那間,關于該案的一切再次閃現在我的腦海中——安全生產事關民生福祉,事關經濟社會發展大局,我們通過檢察履職,支持安全生產監督管理部門作出的行政處罰,依法糾正錯誤的生效判決,既具有保護行政機關依法執法權威和公信力的個案意義,又在司法和執法領域達成了對該類問題在證據采信和法律適用上的統一標準,促使企業重視和加強安全生產監管,落實安全主體責任,提升行業管理水平,確保人民群眾生命財產安全。那一刻,我為我們的堅持和努力感到無比欣慰和自豪。

習近平總書記強調,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。具體到檢察辦案環節,就是要高質效辦好每一個案件。行政檢察監督的實效取決于監督的精準度,唯有準確把握抗點和監督點,行政檢察監督才更具有生命力和權威性。

“職業性中暑”應當認定為工傷

四川省人民檢察院鄒某某案辦案組

四川省人民檢察院鄒某某案辦案組

指導性案例:

鄒某某訴四川省某市人社局行政確認訴訟監督案(檢例第236號)

“檢察官,工傷待遇都兌現了,這是我們一家人繼續生活下去的希望,這個心結總算解開了。”2024年5月15日,我們接到了監督申請人鄒某某的電話。

鄒某某的丈夫羅某某是一名普通的建筑工人。2018年7月19日19時許,他倒在了工地上,后因救治無效死亡。醫院病歷和司法鑒定均顯示其死因是“熱射病”。醫生向鄒某某解釋,熱射病是最嚴重的中暑類型。2018年10月,鄒某某向某市人社局申請工傷認定。由于缺乏職業病診斷證明,人社局認為羅某某的死亡不符合《工傷保險條例》規定的認定工傷以及視同工傷的情形,對羅某某作出《不予認定工傷決定書》。鄒某某起訴到法院后,經過一審、二審和再審,鄒某某的訴求最終未獲法院支持。2021年2月,她向綿陽市檢察院申請監督。

因案件歷時長、爭議大,我們兩級檢察院一體化辦案,成立了辦案組,全面審查了案卷材料,開展了大量調查核實工作,最終認為,人社局和法院嚴格適用法律并無過錯,案件的關鍵問題在于缺乏羅某某的職業病診斷證明。但是目前這樣的結果對于老百姓來說,不是能被感知的正義。這雖然看似一件小案,但對當事人來說卻是天大的事,不管最終結果如何,我們都要爭取讓家屬得到一個職業病診斷的機會。

在我們的建議下,鄒某某再次前往四川大學華西第四醫院(下稱“華西四醫院”)職業病中心掛號并提出診斷請求。華西四醫院接診后,需要用人單位提交相關資料的規定使得診斷又一次陷入困境。2022年3月,華西四醫院商請綿陽市檢察院協助提供相關資料,綿陽市檢察院經過全面調查核實,出具了詳細說明,并將案卷中能夠證明用工關系、勞動者職業史、職業病危害接觸史、工作場所職業病危害因素檢測結果等內容逐一附上。診斷前后歷時幾個月,科室集體審慎討論多次,最終,3位醫生共同出具了《職業病診斷證明書》,認定羅某某屬于職業性中暑(熱射病)。

我們經審查認為,羅某某的職業病診斷證明屬于本案新的證據,該新的證據足以推翻二審判決。2023年11月14日,四川省檢察院依法向省高級法院提出抗訴,最終推動該案行政爭議得到實質性化解。2024年4月19日,人社局重新作出工傷認定,認定羅某某為工傷。同年5月15日,社保中心依法向鄒某某撥付包括一次性工亡補助金在內的工傷待遇75.6萬元。

這起案件是四川省首例勞動者因患職業性熱射病被認定為工傷的司法案例。記得在開庭前,法檢雙方交換了意見,大家的意見雖然存在分歧,但都認為這些分歧屬于司法技術層面的爭議,法檢雙方對案件本身的價值判斷是一致的。再審期間,我們會同省高級法院辦案人員同步開展了行政爭議實質性化解工作,為實現案結事了政和奠定了基礎;針對在辦案中發現的問題,我們與省高級法院一同向相關行政主管機關提出社會治理建議,并邀請衛健部門、人社部門和行業專家等召開勞動者權益保障座談會,共同研究健全職業病診斷與鑒定管理、暢通職業病診斷和工傷認定流程、推進新業態等重點行業專項治理、加強職業病宣傳和教育等舉措,協力推動完善職業病防治管理體系,保障勞動者健康權益。

電話那頭,鄒某某的聲音有些哽咽。通話中,我們欣慰地得知,她和家人的生活正慢慢回歸正軌,女兒也披上嫁衣開始了嶄新的人生。此時,我們真切觸摸到了法治溫度的真實質感。

從“個案正義”到“類案標準”

上海市人民檢察院第一分院 張雪靜

張雪靜

指導性案例:

錢某訴上海市某區某村委會不履行法定職責訴訟監督案(檢例第237號)

當我第一次翻開錢某的監督申請材料時,我以為這是一起相對簡單的案件——沒有復雜的法律關系,沒有煩瑣的證據認定,沒有艱深的論證闡釋,沒有糾纏不清的矛盾沖突,三言兩語就能概括案情:村民錢某向村委會提交書面建房申請,村委會沒有按照規定受理上報,而是答復他不符合條件。他向法院起訴,法院說不屬于行政訴訟受案范圍。

然而,在我審查完全部證據、聽取當事人意見、全面了解錢某家庭情況及另案訴訟情況后,直覺告訴我,這個案子并不簡單。于是,我照例進行了類案檢索。果然,對于村委會受理上報宅基地申請的行為是否屬于行政訴訟受案范圍這一問題,不僅在本市的裁判實踐中存在認識分歧,在其他省市也有同樣的情況。

經過思考,我認為分歧的源頭在于村委會的行為應當如何定性,這個問題如一團迷霧縈繞在我心頭。我深入研究行政訴訟法、土地管理法,發現土地管理法規定,農村村民住宅用地由鄉(鎮)人民政府審核批準。該條款明確了兩個方面:第一,村民取得宅基地必須經過行政審批,宅基地審核批準行為顯然是履行行政管理職責的行為。第二,宅基地審批的法定主體是鄉(鎮)人民政府,其他任何主體也包括村委會都無權對村民是否符合宅基地建房條件作出實質性認定。如果認為村委會行為是自治行為或是代表成員集體行使所有權的行為,則意味著村委會有權作出實質決定,這顯然與土地管理法的規定相悖。

那么,法規、規章的規定是否是對村委會的授權呢?我在檢索案例的時候發現,有的裁判文書雖然認為屬于行政訴訟受案范圍,但并不直接提及“授權”二字。對此,我逆向思考:村委會作為民事主體,以自身名義履行了行政管理職責,如果不是授權,其行政管理職責從何而來?因此我認為,法規、規章關于村委會受理上報宅基地申請的規定,是將宅基地審批職責中的受理程序前置至村委會,其實質是對宅基地審批職責的再分配,具有授權屬性。并且,在土地管理法已經明確規定鄉(鎮)人民政府履行宅基地審批職責的情況下,法規、規章的授權僅限于受理上報這一程序性事項,否則將違背上位法的規定。

在形成初步意見后,我們到上級檢察院行政檢察部進行匯報并得到認可和支持。該案經院檢委會審議后,我院依法向法院提出再審檢察建議。最終,法院裁定再審后,判決村委會對錢某提出的宅基地申請依法作出處理。

回顧整個辦案過程,我執著于挑戰爭議的初心很簡單——讓村民有個說理的地方。不僅僅是為錢某,還有許許多多我并不認識的李某、陳某、王某們,他們是否符合建房條件,依法應當由行政機關審核決定,司法對此應牢牢守住邊界不越位。

作為一名法律人,我感動于法院審判監督工作的實事求是和責任擔當。辦案實踐中,法律爭議和觀點分歧是客觀存在的,但在實現公平正義的路上,我們之間沒有檢察官與法官的身份差異,沒有監督與被監督的立場分別,我們都是追求法治信仰的同路人,秉持著人民至上的信念,并肩守護人民群眾的合法權益。

指導性案例全文