摘要

培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是完善城鎮(zhèn)化空間布局的重要舉措。自2019年《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》印發(fā)實施以來，我國都市圈培育取得重要進(jìn)展，同時也面臨著一些問題?；诋?dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，現(xiàn)階段我國都市圈的概念內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，從功能上看，都市圈是交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、品質(zhì)生活圈、統(tǒng)一市場圈的統(tǒng)一，現(xiàn)階段我國都市圈具有規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)得當(dāng)、功能健全、效益突出、安全韌性五大特征。面向“十五五”時期，提出培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，要及時開展都市圈規(guī)劃評估、適時組織規(guī)劃修編，著力提效交通通勤圈、打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、構(gòu)建品質(zhì)生活圈、建設(shè)統(tǒng)一市場圈等。

作者：高國力、潘昭宇

刊載于《行政管理改革》2025年第4期

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十大報告提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。黨的二十屆三中全會明確要求，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。2024年7月，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，進(jìn)一步提出實施現(xiàn)代化都市圈培育行動，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發(fā)展，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。面向“十五五”時期，需要系統(tǒng)總結(jié)近年來都市圈培育進(jìn)展情況、面臨的問題，并結(jié)合現(xiàn)階段都市圈發(fā)展實際，有針對性地推進(jìn)實施現(xiàn)代化都市圈培育行動。

一、現(xiàn)代化都市圈培育取得積極進(jìn)展

2019年《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，都市圈逐漸成為社會關(guān)注的熱點和焦點，有關(guān)部門及地方也積極推動。到2024年底，“十四五”期間重點發(fā)展的南京、成都、福州、長株潭、西安、重慶等都市圈發(fā)展規(guī)劃由省級人民政府印發(fā)實施。都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出良好勢頭，同城化協(xié)作機制有序推進(jìn)、便捷通勤網(wǎng)絡(luò)加快形成、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化、公共服務(wù)共建共享水平提升。[1][2][3]

（一）同城化工作機制逐步健全

各地都市圈已逐步建立省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同配合、決策協(xié)調(diào)執(zhí)行多層次緊密銜接的工作推進(jìn)機制，為都市圈同城化建設(shè)提供了堅實保障。一是建立省級領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)機制。例如，成立由省委主要負(fù)責(zé)同志任組長的都市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮省級在統(tǒng)籌謀劃、高位協(xié)調(diào)等方面的獨特作用，謀劃推動都市圈重大事項。有些都市圈還設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等實體化辦事機構(gòu)。二是穩(wěn)步構(gòu)建市際協(xié)商溝通機制。一方面，部分都市圈建立成員城市黨政領(lǐng)導(dǎo)定期會商機制，輪流召開聯(lián)席會議，推動都市圈事項跨市協(xié)商。另一方面，在都市圈中心城市設(shè)立聯(lián)合辦公室或工作專班，實現(xiàn)實體化運作和集中辦公。三是不斷健全任務(wù)執(zhí)行落實機制。有些都市圈建立了發(fā)展規(guī)劃、三年行動方案、年度工作要點的任務(wù)滾動實施機制，或者制定省際合作重點任務(wù)、省內(nèi)合作重點任務(wù)、年度工作要點“三張清單”。

（二）便捷通勤網(wǎng)絡(luò)加快形成

多個都市圈通過打通城際“斷頭路”、建設(shè)市域（郊）鐵路、推進(jìn)交通干線互聯(lián)互通等舉措，在交通一體化方面取得積極成效。一是“軌道上的都市圈”建設(shè)提速。城際鐵路和市域（郊）鐵路加快建設(shè)，中心城市軌道適度向周邊城鎮(zhèn)延伸。例如，南京都市圈南京至馬鞍山、南京至揚州、南京至滁州城際鐵路加快建設(shè)，成都都市圈成都至資陽市域（郊）鐵路建成運營。二是著力打通城際“斷頭路”。建設(shè)都市圈城際快速通道，全面摸排并滾動實施省際“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，比如實施城際“斷頭路”行動計劃等。三是探索一體化交通運營機制。例如，成都都市圈成都至德陽、眉山、資陽動車用時縮短至23分鐘，都市圈日開行動車104對、日均客流量2.4萬人次。交通服務(wù)同城化發(fā)展持續(xù)深化，“天府通卡”實現(xiàn)四市一卡通刷、一碼通乘、優(yōu)惠共享。

（三）產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化

多個都市圈通過創(chuàng)新跨行政區(qū)合作模式、協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，積極培育先進(jìn)制造業(yè)集群，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是積極培育都市圈先進(jìn)制造業(yè)集群。強化城際產(chǎn)業(yè)協(xié)作“軟聯(lián)通”，共建新能源汽車、電子信息、先進(jìn)裝備制造、生物醫(yī)藥等先進(jìn)制造業(yè)集群。二是協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。創(chuàng)新跨行政區(qū)合作模式，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雙向有序轉(zhuǎn)移。實施“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務(wù)”等協(xié)作模式，推動不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)。三是深化經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。例如，重慶都市圈在川渝交界的高竹新區(qū)建立建設(shè)用地指標(biāo)跨省統(tǒng)籌管理機制，成立全國首個跨省稅費征管服務(wù)中心。

（四）公共服務(wù)共建共享水平提升

全國多個都市圈統(tǒng)籌推動基本公共服務(wù)、社會保障、社會治理一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平。一是推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡。開展不同地區(qū)優(yōu)質(zhì)中小學(xué)與薄弱學(xué)校結(jié)對幫扶、送教送培活動。通過選派優(yōu)秀教師支教、重點中職定向招錄等方式提高都市圈整體教育水平。二是加快社會保障接軌銜接。部分地區(qū)推進(jìn)都市圈內(nèi)門診、住院費用在備案地和參保地雙向直接結(jié)算，優(yōu)化門診慢特病“一單制”結(jié)算，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系跨省無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。三是推動政務(wù)服務(wù)聯(lián)通互認(rèn)。積極推動政務(wù)服務(wù)“跨市通辦”和電子證照互通互認(rèn)。通過建立政務(wù)服務(wù)合作平臺，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項的跨城市辦理和電子證照的共享互認(rèn)。建立政務(wù)服務(wù)合作機制，推動多項政務(wù)服務(wù)“異地代收代辦”。

二、都市圈培育面臨的主要問題

當(dāng)前，我國都市圈建設(shè)取得積極成效，但實際工作中部分地方仍存在各自為政、本地利益最大化的慣性思維，加之成本分擔(dān)和利益分享機制不完善，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享等推進(jìn)落地緩慢。[4][5]

（一）部分中心城市要素持續(xù)聚集，虹吸效應(yīng)并未得到根本扭轉(zhuǎn)

都市圈中心城市，尤其是超大特大城市作為都市圈的核心，承擔(dān)著輻射帶動周邊城市、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。然而，當(dāng)前我國大部分都市圈的核心城市在創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)升級等方面的引領(lǐng)作用發(fā)揮不足，都市圈內(nèi)部發(fā)展不平衡問題突出，核心城市與外圍城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距顯著。[6]以G都市圈為例，據(jù)統(tǒng)計，近5年G都市圈內(nèi)約67%的新增企業(yè)注冊地和約70%的固定資產(chǎn)投資都集中在G市，而一些外圍城市在吸引優(yōu)質(zhì)資源方面明顯處于劣勢，人才、資金、技術(shù)等資源要素的單向流動進(jìn)一步加劇“虹吸效應(yīng)”。[7]2024年，G市人均GDP達(dá)16.34萬元，是某外圍城市人均GDP7.06萬元的2.3倍，相比2017年，差距進(jìn)一步擴(kuò)大了0.5倍。[8][9]同時，要素的單向集聚不僅使外圍城市面臨發(fā)展動能不足的困境，也導(dǎo)致核心城市承載壓力持續(xù)加大，2022年G市建設(shè)用地開發(fā)強度已達(dá)30%，超過國際警戒線。

（二）通勤效率及品質(zhì)不高，制約資源要素高效流動配置

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和都市圈的培育發(fā)展，部分都市圈通勤出行需求呈現(xiàn)快速增長。如深圳與東莞、惠州等毗鄰地區(qū)的每日跨城通勤往來總?cè)藬?shù)達(dá)到20余萬人次。然而，城際通勤交通系統(tǒng)在出行效率及品質(zhì)等方面存在的短板日益突出，已成為制約都市圈高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。一方面，時間成本居高不下。雖然各都市圈都提出打造“1小時通勤圈”的目標(biāo)，但由于線路規(guī)劃、站點設(shè)置等因素，實際通勤時間往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期。以N都市圈為例，某城際線路全程運行時間僅需40分鐘，但由于末端交通接駁體系不完善，“門到門”總通勤時間增加至1.5小時以上，通勤效能大打折扣。另一方面，出行服務(wù)品質(zhì)不高，擁堵、擁擠現(xiàn)象突出。道路交通方面，中心城市早晚通勤高峰時段，進(jìn)出城道路呈常態(tài)化擁堵。軌道交通方面，部分都市圈的市域快線運能不足，高峰時段擁擠現(xiàn)象突出。如S都市圈的11號線在工作日早高峰（7:30—8:30）平均滿載率達(dá)到120%，部分車廂擁擠度超過150%。[10]

（三）利益分配與共享機制不足，直接影響部分領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性合作

建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的前提是不打破行政區(qū)劃，這其中成本共擔(dān)、利益共享機制就成為決定都市圈產(chǎn)業(yè)合作、招商引資、要素流動、公共服務(wù)共享的決定性因素。然而，近年來都市圈建設(shè)中涉及的利益分成、稅收分享、GDP統(tǒng)計歸屬等核心問題并未取得實質(zhì)性突破，制約都市圈的培育發(fā)展。比如在G市和F市同城化進(jìn)程中，由于涉及跨行政區(qū)域的土地整合，兩地政府對土地出讓金、稅收分成等核心利益分配方案存在分歧，導(dǎo)致兩地新城核心區(qū)3.2平方公里的開發(fā)停滯超過5年，2018—2023年，該區(qū)域土地價值因制度性障礙而難以實現(xiàn)其潛在開發(fā)價值。[11]從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，利益分配機制缺失實質(zhì)上提高了區(qū)域合作的交易成本，形成負(fù)向激勵循環(huán)，最終可能陷入“合作困境”的囚徒博弈。深入剖析這一問題的根源，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，現(xiàn)行財稅體制仍以行政區(qū)劃為基本單元，跨市合作項目的收益分配缺乏明確的法律規(guī)則，導(dǎo)致實際合作推進(jìn)存在政策法規(guī)制約；其次，地方政府間簽訂的合作協(xié)議缺乏強制約束力，協(xié)議內(nèi)容沒有分解成具體的落實項目，難以落地實施；[12]第三，政績考核的屬地化特征使地方政府更關(guān)注本地短期利益，這直接削弱了推進(jìn)跨區(qū)域合作的內(nèi)生動力。

（四）評估考核反饋機制不健全，間接制約都市圈規(guī)劃有序?qū)嵤?/strong>

都市圈規(guī)劃實施評估機制不健全。都市圈規(guī)劃涉及跨地級市政府乃至跨省級政府之間的關(guān)系，也涉及政府和市場的關(guān)系，由于主體的多元性和城市發(fā)展的復(fù)雜性，在規(guī)劃實施過程中需要對實施效果以及實施環(huán)境的變化進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測，通過對規(guī)劃實施時序、步驟、措施進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到修正規(guī)劃的目的。目前，大多數(shù)都市圈在規(guī)劃實施過程中沒有相應(yīng)的評估和反饋機制，導(dǎo)致都市圈規(guī)劃難以應(yīng)對新形勢的變化要求。此外，都市圈培育普遍缺乏協(xié)同實施考核機制，也間接制約都市圈的培育壯大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政層級、財政實力、政策資源等差異，都市圈建設(shè)過程中普遍出現(xiàn)都市圈外圍城市合作積極性高、但話語權(quán)較低，而都市圈中心城市則因為缺少利益驅(qū)動和考核機制、積極性相對較低的現(xiàn)象。

三、現(xiàn)階段我國都市圈的內(nèi)涵特征

建設(shè)現(xiàn)代化都市圈以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，實現(xiàn)要素自由流動和高效配置。基于當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗、立足我國國情，準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段我國都市圈的內(nèi)涵特征。

（一）都市圈的概念內(nèi)涵

2019年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》對都市圈的概念進(jìn)行了明確界定，指出都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。由于對1 小時通勤圈缺乏清晰界定，各地的認(rèn)識還存在較大差異。

都市圈本質(zhì)是由職住、通勤關(guān)系形成的統(tǒng)一勞動力就業(yè)市場，作為關(guān)注完整城市功能的區(qū)域范圍，往往具有通勤聯(lián)系緊密、整體職住平衡的特征。[13]結(jié)合國際經(jīng)驗及我國當(dāng)前發(fā)展實際，現(xiàn)階段，我國都市圈主要指都市圈周邊城市組團(tuán)至中心城市城區(qū)“門到門”通勤時間平均在1—2小時、“站到站”通勤時間在1小時左右的空間范圍，都市圈原則上以縣級行政區(qū)為單元、并跨越地級以上城市。[14][15]從功能上看，都市圈是交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場圈、品質(zhì)生活圈的統(tǒng)一（見圖1）。其中，交通通勤圈是基礎(chǔ)，是劃定都市圈范圍的主要依據(jù)，也是產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場圈、品質(zhì)生活圈的重要支撐。產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈是主體，是都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工布局、就業(yè)崗位分布的主要載體，也是統(tǒng)一市場圈和品質(zhì)生活圈的重要依托。統(tǒng)一市場圈是紐帶，是都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作、各類要素高效流通配置的重要平臺。品質(zhì)生活圈是目標(biāo)，是培育現(xiàn)代化都市圈的追求方向，主要體現(xiàn)在都市圈內(nèi)公共服務(wù)均衡普惠、生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治等，品質(zhì)生活圈與交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場圈也是相互影響、相互促進(jìn)。

圖 1 都市圈功能結(jié)構(gòu)示意圖

（二）都市圈的主要特征

一是規(guī)模適度。規(guī)模適度可控是都市圈有序發(fā)展的基本條件。都市圈規(guī)模主要包括人口規(guī)模、面積范圍、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等，其中都市圈面積是決定都市圈規(guī)模的重要依據(jù)。如果都市圈面積過大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度加大，難以起到協(xié)同發(fā)展的作用；反之，如果都市圈面積過小，又難以發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，失去培育都市圈的現(xiàn)實意義。根據(jù)都市圈概念和現(xiàn)階段內(nèi)涵，當(dāng)前我國都市圈面積基本在2萬平方公里左右，主要分布在都市圈中心城市半徑50—80公里左右的空間范圍，常住人口規(guī)模主要集中在1400—2000萬人之間（見表1）。

二是結(jié)構(gòu)得當(dāng)。科學(xué)合理的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是都市圈發(fā)展的必要條件。從空間結(jié)構(gòu)上看，我國都市圈的空間結(jié)構(gòu)主要分為單中心布局和多中心布局兩種類型，單中心布局以南京都市圈、廣州都市圈和成都都市圈等為代表，主要圍繞都市圈內(nèi)一個中心城市分布，多中心布局則圍繞都市圈內(nèi)若干體量相當(dāng)?shù)某鞘谐蔬B綿分布，以蘇錫常都市圈、廈漳泉都市圈等為典型代表。從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)上看，都市圈內(nèi)基本呈現(xiàn)“中心城市—節(jié)點城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來看，都市圈中心城市應(yīng)著力推動產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，形成以現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，外圍中小城市形成以先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整體形成都市圈中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮?、有序競爭、相互融合的產(chǎn)業(yè)布局。

三是功能健全。2015年，中央城市工作會議指出，要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性。都市圈也應(yīng)統(tǒng)籌生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能等多元功能，都市圈內(nèi)部城市共同構(gòu)成相互協(xié)作、功能分工的有機整體。生產(chǎn)功能主要依據(jù)都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局，高效組織內(nèi)部生產(chǎn)活動，形成分工有序的產(chǎn)業(yè)鏈。生活功能主要體現(xiàn)在都市圈的公共服務(wù)、文化娛樂、消費場景等，要滿足人民生活需要，提升人民生活質(zhì)量和幸福感。生態(tài)功能主要體現(xiàn)在都市圈生態(tài)廊道、綠道、河湖水系以及大氣、土壤環(huán)境等協(xié)同共治，在一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升，共建美麗都市圈。

四是效益突出。追求效益、提升效率是培育都市圈的應(yīng)有之義，包括經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、資源利用效率等。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，2022年我國10個典型都市圈的GDP占全國的26.3%，各都市圈GDP均占所在省份GDP總量的30%以上（見表2）。同時，從都市圈內(nèi)部來看，中心城市的GDP基本占據(jù)整個都市圈的一半及以上，城市之間的經(jīng)濟(jì)效益差距仍然較大，未來在提升區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)效益、實現(xiàn)圈內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展方面仍存在較大的潛力和提升空間。

五是安全韌性。安全韌性是培育發(fā)展都市圈的底線要求。當(dāng)前，超大特大城市面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等風(fēng)險隱患形勢嚴(yán)峻。培育發(fā)展都市圈需要通過發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，加快基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、要素資源向周邊流動、功能產(chǎn)業(yè)向周邊疏解，來促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，因此提升都市圈抵御自然災(zāi)害和公共突發(fā)事件能力成為必然要求。未來亟待實施一系列都市圈韌性建設(shè)策略，包括加快構(gòu)建高韌性的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、拓展社區(qū)公共服務(wù)跨區(qū)合作渠道、推動“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的跨界協(xié)同和應(yīng)急能力建設(shè)等，以實現(xiàn)“多城聯(lián)防”和“全域韌性”的目標(biāo)，共同增強都市圈的安全性和穩(wěn)定性。

四、“十五五”時期培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重點任務(wù)

當(dāng)前，我國都市圈正處在培育發(fā)展的關(guān)鍵時期。面向“十五五”，要按照《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》有關(guān)部署，堅持問題導(dǎo)向、立足發(fā)展實際，有序推進(jìn)都市圈規(guī)劃評估、修編，因地制宜、突出效率、提升品質(zhì)、加強協(xié)同，著力提效交通通勤圈、打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、構(gòu)建品質(zhì)生活圈、建設(shè)統(tǒng)一市場圈。

（一）建立都市圈評價體系，開展都市圈規(guī)劃評估及修編

一是建立都市圈同城化評價體系，及時發(fā)布評價報告。同城化是都市圈的重要特征，也是衡量都市圈發(fā)展水平、發(fā)展階段的重要指標(biāo)。“十五五”期間，建議有關(guān)行業(yè)主管部門從都市圈同城化內(nèi)涵出發(fā)，圍繞職住協(xié)同、通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)共保等方面（見表3），組織“十四五”及“十五五”時期重點培育的都市圈，定期開展都市圈同城化發(fā)展水平評價，及時發(fā)布評估報告、總結(jié)經(jīng)驗做法、找出短板弱項，為各地都市圈發(fā)展規(guī)劃評估、規(guī)劃修編等提供技術(shù)支撐。

二是開展都市圈發(fā)展規(guī)劃評估，適時組織規(guī)劃修編。在都市圈同城化評價基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理2019年《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》出臺以來，各地都市圈發(fā)展規(guī)劃編制、實施進(jìn)展情況?！笆奈濉逼陂g重點培育的成都、福州、南京、長株潭等都市圈發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期均至2025年，有必要針對規(guī)劃的目標(biāo)、執(zhí)行過程、效益作用和影響進(jìn)行客觀系統(tǒng)的總結(jié)和評估，深入分析存在的堵點難點問題，對規(guī)劃的內(nèi)容、任務(wù)、舉措、機制等進(jìn)行反思和調(diào)整，并在新一輪的規(guī)劃編制實施中及時修正糾偏。同時，結(jié)合“十五五”各級國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制契機，推動“十五五”期間重點培育的都市圈開展規(guī)劃編制工作，要在充分吸取先行地區(qū)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，深入研判國際環(huán)境、新型城鎮(zhèn)化和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)新趨勢、新特征，做好都市圈發(fā)展規(guī)劃與國家、省級、市級相關(guān)規(guī)劃的銜接，編制內(nèi)容突出針對性和可操作性。

（二）圍繞“硬投資”和“軟建設(shè)”，提效交通通勤圈

一是研究加大政策支持力度，推動都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聚焦擴(kuò)大都市圈通勤服務(wù)供給，提高運營服務(wù)品質(zhì)，圍繞重點都市圈形成0.5—1小時通勤圈，研究超長期特別國債、“兩重”項目和“兩新”政策、地方政府專項債券等支持都市圈城際通勤效率提升。以優(yōu)化通勤供給為重點，推動沿都市圈客流主廊道、強化中心城市與周邊城市通勤聯(lián)系的城際鐵路、市域（郊）鐵路等建設(shè)，加強與其他軌道交通方式合理分工、銜接融合，完善都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)，提升城際通勤效率。支持改造利用既有鐵路資源開行城際、市域（郊）列車。以充分挖掘和釋放既有鐵路運能為重點，加強既有鐵路資源盤活利用，推動具備條件的既有鐵路通過優(yōu)化局部改擴(kuò)建、改造站臺站房、增建復(fù)線及聯(lián)絡(luò)線、增設(shè)車站等方式進(jìn)行適應(yīng)性改造，增強城際客運功能和運輸能力，公交化開行城際、市域（郊）列車。加快建設(shè)都市圈公路環(huán)線通道，全面暢通都市圈內(nèi)各類未貫通公路和瓶頸路段。

二是研究制定促進(jìn)都市圈軌道交通可持續(xù)發(fā)展的政策舉措。順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，進(jìn)一步研究明確城際鐵路、市域（郊）鐵路功能定位，合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有序推進(jìn)建設(shè)實施，理順發(fā)展體制機制，提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，創(chuàng)新運營服務(wù)模式，促進(jìn)城際鐵路、市域（郊）鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。推動各地及時開展城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃評估及調(diào)整修訂，對已批復(fù)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃、多層次軌道交通規(guī)劃等開展系統(tǒng)評估，重點對規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃方案、實施效果進(jìn)行評估分析，對于規(guī)劃期限已到但經(jīng)調(diào)整具備繼續(xù)實施條件的城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃進(jìn)行修訂，持續(xù)推動各項任務(wù)順利實施。

三是建立健全都市圈軌道規(guī)劃建設(shè)運營管理機制。創(chuàng)新都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)體制機制，加強跨省市項目規(guī)劃、建設(shè)、運營、要素保障等協(xié)調(diào)對接，完善相關(guān)政策法規(guī)、監(jiān)管制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。推進(jìn)運營管理創(chuàng)新，因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式；推動地方自主運營城際鐵路與干線鐵路實現(xiàn)跨線運營。推進(jìn)城際鐵路與其他軌道方式安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容。

（三）推進(jìn)分工協(xié)作取得實質(zhì)性突破，打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈

一是進(jìn)一步強化都市圈產(chǎn)業(yè)分工。推動各城市功能互補，強化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、錯位布局，是我國培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的目標(biāo)之一。超大特大城市要聚焦做優(yōu)做強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等核心功能，推動非核心功能向周邊地區(qū)疏解，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動制造業(yè)與服務(wù)業(yè)深度融合。都市圈周邊中小城市要充分依托土地、人力等綜合成本低的比較優(yōu)勢，全面提高綜合承載能力，主動承接中心城市產(chǎn)業(yè)功能外溢，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)深化構(gòu)建“研發(fā)+制造”“總部+基地”“鏈主+配套”等新型協(xié)作關(guān)系，在協(xié)作中實現(xiàn)建鏈、延鏈、補鏈、強鏈，避免同質(zhì)化惡性競爭，實現(xiàn)差異化定位、特色化發(fā)展，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)格局。

二是構(gòu)建都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺。借鑒南京、杭州都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)驗做法，成立都市圈主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，由政府組織、企業(yè)、研究機構(gòu)、專家團(tuán)隊等主體共同參與，聚焦原材料、供應(yīng)商、展銷、創(chuàng)新、人才、技術(shù)合作、招商、品牌等環(huán)節(jié)，聯(lián)合舉辦產(chǎn)業(yè)推介活動、發(fā)布產(chǎn)業(yè)動態(tài)，加強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在都市圈各城市之間的緊密聯(lián)系和協(xié)同發(fā)展，培育形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。探索聯(lián)合設(shè)立都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以轉(zhuǎn)移支付、直接投資、債券融資等方式為重點領(lǐng)域、重大項目提供支持。積極共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過政府間合作、政府與企業(yè)合作、企業(yè)間合作等模式組建園區(qū)開發(fā)平臺，借鑒成都都市圈及長三角G60科創(chuàng)走廊等經(jīng)驗，重點在臨界地區(qū)、交通廊道沿線地區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)良好地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者飛地園區(qū)，以園區(qū)為載體，提升承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，促進(jìn)中心城市功能紓解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三是進(jìn)一步創(chuàng)新利益共享機制。選取產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、合作潛力大的都市圈作為試點，通過稅制改革，建立GDP分計、稅收分享等利益共享分配機制，強化都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動力，打造利益共同體。探索共建園區(qū)、飛地園區(qū)、跨界合作示范區(qū)等不同合作形式的利益分配機制，依據(jù)各方投入產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)品價值鏈等，探索建立稅收征收方式、分成基數(shù)、比例標(biāo)準(zhǔn)和分配方式的新模式。探索增量、存量稅收分成機制，從稅收增量部分入手，對新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入部分在項目流轉(zhuǎn)地和項目受讓地之間進(jìn)行分享；對存量項目在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的（比如企業(yè)遷建、總部搬遷等），實行定期基數(shù)返還、增量分成的財稅利益共享模式。

（四）扎實推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，構(gòu)建品質(zhì)生活圈

一是推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源協(xié)同共享。加強都市圈基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌，推動超大特大城市與周邊城市中小學(xué)合作，成立基礎(chǔ)教育學(xué)校聯(lián)盟，建立和完善聯(lián)合教研、校外實踐、研學(xué)旅行等基礎(chǔ)教育資源共享機制，推動通過人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)開展遠(yuǎn)程教育、培訓(xùn)和交流，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源協(xié)同共享。建立都市圈職業(yè)教育聯(lián)盟，共同打造都市圈產(chǎn)學(xué)研一體化職教基地，推進(jìn)師資、產(chǎn)學(xué)研、實習(xí)就業(yè)等全方位合作。優(yōu)化區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，創(chuàng)新醫(yī)療服務(wù)共享模式，推動超大特大城市三級醫(yī)院在都市圈周邊城市設(shè)置分支機構(gòu)。推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)協(xié)同共享，推動病歷跨地區(qū)、跨機構(gòu)互通共享，推動醫(yī)學(xué)檢驗檢查結(jié)果跨地區(qū)、跨機構(gòu)互認(rèn)，探索建立都市圈定點醫(yī)院轉(zhuǎn)診機制、醫(yī)保定點互認(rèn)機制和實時結(jié)算機制，建立醫(yī)療損害異地鑒定及醫(yī)患糾紛異地調(diào)解制度。

二是加快社會保障接軌銜接。提高都市圈社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移效率，加快推進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險等順暢轉(zhuǎn)移和繳費年限互認(rèn)，實現(xiàn)工傷保險互通互認(rèn)、異地就醫(yī)和藥店刷卡直接結(jié)算服務(wù)。鼓勵聯(lián)建或跨市共建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，開展多種形式的養(yǎng)老合作。支持養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)?；B鎖化專業(yè)化發(fā)展，探索養(yǎng)老床位補貼跟隨人走、異地結(jié)算。推動公共租賃住房保障范圍覆蓋全部常住人口，推行住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款。探索建立財政支出統(tǒng)籌分擔(dān)機制，率先打破基本社會服務(wù)戶籍限制。

三是協(xié)同開展跨區(qū)域社會治理。搭建都市圈政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺，持續(xù)提升都市圈政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平和能力，推動多領(lǐng)域、多部門、各城市服務(wù)事項“同事同標(biāo)”，推動高頻涉企便民服務(wù)事項異地通辦，編制出臺事項清單。大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)，開設(shè)都市圈辦理專窗，探索建立都市圈一體化企業(yè)登記綠色通道。建立健全治安維穩(wěn)、行政執(zhí)法等協(xié)作機制，加強交界地區(qū)城市管理聯(lián)動，協(xié)同加強流動人口管理和服務(wù)，消除公共安全盲區(qū)。

（五）打破地域分割和市場壁壘，建設(shè)統(tǒng)一市場圈

一是推進(jìn)都市圈要素市場一體化。推動人力資源市場一體化，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索都市圈內(nèi)城市戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，推動人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺共建。推動土地要素市場一體化，推動都市圈農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)跨行政區(qū)交易和配置。統(tǒng)籌用地指標(biāo)管理方式，在毗鄰地區(qū)、同城化先行區(qū)等特別功能區(qū)，共建“指標(biāo)池”，增強跨區(qū)域項目用地保障能力。推動金融服務(wù)一體化，探索設(shè)立都市圈一體化發(fā)展投資基金，鼓勵社會資本參與基金設(shè)立和運營，推進(jìn)都市圈城市商業(yè)銀行互設(shè)分支機構(gòu)，推動融資擔(dān)保、小額貸款、融資租賃等業(yè)務(wù)同城化。建立統(tǒng)一的技術(shù)市場，構(gòu)建都市圈綜合性技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場以及專業(yè)化技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易平臺，促進(jìn)科技成果規(guī)范有序交易流轉(zhuǎn)，鼓勵發(fā)展跨地區(qū)技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)，率先實行“創(chuàng)新券”都市圈通用通兌。

二是整合打造都市圈要素資源交易平臺。統(tǒng)一異地市場準(zhǔn)入制度與考核標(biāo)準(zhǔn)，打造集土地使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、人才、資金等數(shù)據(jù)信息于一體的綜合性管理平臺，在數(shù)據(jù)集成基礎(chǔ)上設(shè)立多個專業(yè)特色子平臺，推動要素資源跨區(qū)統(tǒng)一管理、配置和交易?！笆逦濉逼陂g，重點打造科技資源共享及技術(shù)交易市場一體化平臺，建設(shè)跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)交易大數(shù)據(jù)中心，提高都市圈科技研發(fā)水平和科技成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量，建立“共享用工”“周末人才”等供需平臺，通過柔性引才引智方式滿足都市圈各類企業(yè)在解決個性難題上的人才需求等。

三是協(xié)同優(yōu)化都市圈營商環(huán)境。建立都市圈經(jīng)營主體維權(quán)服務(wù)平臺，加強對經(jīng)營主體的指導(dǎo)和服務(wù)，依法反映行業(yè)訴求，共同維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。構(gòu)建都市圈營商環(huán)境交流平臺，搭建都市圈政商交流渠道，通過面對面溝通、“零距離”交流，了解企業(yè)發(fā)展中存在的實際困難和問題。搭建科技創(chuàng)新服務(wù)平臺，加快構(gòu)建眾創(chuàng)空間、孵化器等科技創(chuàng)新載體，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。

表1國內(nèi)部分都市圈規(guī)模對比（2020年）

名稱

面積

（萬km2）

常住人口

（萬人）

GDP

（萬億元）

人均GDP

（萬元）

人口密度

（人/ km2）

南京都市圈

2.7

2120

2.84

13.4

785

福州都市圈

2.6

1300

1.49

10.7

538

成都都市圈

2.64

2761

2.14

7.7

1046

長株潭都市圈

1.89

1455

1.63

11.2

770

西安都市圈

2.06

1802

1.27

7.1

875

重慶都市圈

3.5

2440

2.05

8.4

697

數(shù)據(jù)來源：課題組根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)和統(tǒng)計資料整理

表2國內(nèi)部分都市圈GDP統(tǒng)計分析（2022年）

序號

都市圈

中心城市GDP

（萬億元）

都市圈GDP（萬億元）

全省GDP

（萬億元）

都市圈占全省比例

都市圈占全國比例

1

南京都市圈

1.69

4.63

37.70%

3.83%

2

成都都市圈

2.08

2.62

5.68

46.17%

2.16%

3

福州都市圈

1.23

1.90

5.31

35.77%

1.57%

4

西安都市圈

1.15

1.30

3.28

39.67%

1.07%

5

長株潭都市圈

1.40

2.03

4.87

41.67%

1.68%

6

重慶都市圈

2.91

3.06

75.99%

1.92%

7

廣州都市圈

2.88

4.90

1.29

37.95%

4.05%

8

深圳都市圈

3.24

4.90

37.94%

4.05%

9

杭州都市圈

1.88

3.97

7.78

51.08%

3.28%

10

武漢都市圈

1.89

3.25

5.37

60.48%

2.69%

數(shù)據(jù)來源：課題組根據(jù)各都市圈歷年發(fā)展報告及有關(guān)統(tǒng)計資料整理

表3都市圈同城化評價指標(biāo)體系

指標(biāo)分類

指標(biāo)解釋

序號

具體指標(biāo)

職住協(xié)同

反映都市圈統(tǒng)一的勞動力、就業(yè)市場發(fā)育程度

1

職住比（%）

2

新開發(fā)用地產(chǎn)居比（%）

通勤便捷

反映都市圈通勤出行需求規(guī)模、提供通勤出行交通服務(wù)水平

3

平均通勤時間（分）

4

平均通勤成本（元）

5

跨市通勤率（%）

產(chǎn)業(yè)配套

反映都市圈產(chǎn)業(yè)梯次布局、分工協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動

6

產(chǎn)業(yè)鏈（群）數(shù)量（個）

7

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)（%）

8

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)本地配套率（%）

功能互補

反映都市圈公共服務(wù)、資源要素等協(xié)作互補

9

醫(yī)聯(lián)體數(shù)量（個）

10

中小學(xué)聯(lián)合辦學(xué)數(shù)量（個）

11

“一網(wǎng)通辦”服務(wù)事項（件）

13

醫(yī)保異地報銷率（%）

生態(tài)共保

反映都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升

13

區(qū)域空間質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)上升率（%）

14

區(qū)域單位GDP能耗降低率（%）

15

流域水質(zhì)斷面優(yōu)良比例（%）

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]高國力.增強城市群都市圈綜合承載能力 培育高質(zhì)量發(fā)展增長極和動力源[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2021(11).

[2]高國力，邱愛軍，潘昭宇等.客觀準(zhǔn)確把握1小時通勤圈內(nèi)涵特征引領(lǐng)支撐我國現(xiàn)代化都市圈穩(wěn)步發(fā)展[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2023(1).

[3]劉乃全.依托都市圈推動高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[J].國家治理,2024(16).

[4][14]邱愛軍，潘昭宇等.都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理研究[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社.2023:12-13.

[5][15]潘昭宇，邱愛軍，余飛等.都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2023(12).

[6]郭文堯，劉維剛.現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的問題、國際借鑒及發(fā)展路徑[J].經(jīng)濟(jì)問題,2021(8).

[7]2024年廣州市經(jīng)營主體發(fā)展情況[R].廣東省市場監(jiān)管局,2024.

[8]佛山市2024年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的相關(guān)報告[EB/OL].佛山市發(fā)展和改革局.https://fsdr.foshan.gov.cn/fsfgj/fhj/jcck/jhfg/content/post_6288045.html.

[9]廣東省統(tǒng)計年鑒2024年[EB/OL].廣東省統(tǒng)計局.https://stats.gd.gov.cn/gdtjnj/.?

[10]深圳公共交通服務(wù)“評、診、治”——2024年一季度公交服務(wù)指數(shù)評析[EB/OL].深圳市都市交通規(guī)劃設(shè)計研究院.https://mp.weixin.qq.com/s/cSfqfixdxOjTnPkrhShhcQ.

[11]吳軍.從同城對接到高質(zhì)融合——新時期廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)規(guī)劃實踐[R].2023.

[12]楊柳青,季菲菲,陳雯.區(qū)域合作視角下南京都市圈規(guī)劃的實踐成效及反思[J].上海城市規(guī)劃,2019(02).

[13]World Bank.Urban Sustainability Framework (2nd ed.)[R].Washington,DC: World Bank Publications,2020:121.

[作者簡介]高國力,國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員；潘昭宇,國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通規(guī)劃部主任、研究員。

*感謝國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心陳昱陽、唐懷海、劉花、李赟對本文作出的貢獻(xiàn)。

來源：《行政管理改革》2025年第4期

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