清晨六點(diǎn)，供應(yīng)商送來當(dāng)天蔬菜，負(fù)責(zé)驗(yàn)收的是兩名校內(nèi)教師。食堂從外包轉(zhuǎn)為自營后，這樣的環(huán)節(jié)已經(jīng)重復(fù)兩個學(xué)期，校長方梅仍然有些不適應(yīng)：學(xué)校事務(wù)繁多，現(xiàn)在還要從教師中抽調(diào)人選，無償參與食堂管理。不止于此，她也要事無巨細(xì)地插手每一個環(huán)節(jié)：大到參與食材招標(biāo)會議，小到挑鍋選灶、更換廚師，“自己干（食堂）比外包難太多了”。

從外包轉(zhuǎn)為自營，這是當(dāng)前國內(nèi)許多中小學(xué)食堂在做的事。自營和外包是我國中小學(xué)食堂的兩種經(jīng)營模式，自營強(qiáng)調(diào)校方主體責(zé)任和成本核算，要求校方全程掌控采購、品控、定價等環(huán)節(jié)；外包則依托市場化運(yùn)作，將食堂的經(jīng)營管理權(quán)交由第三方餐飲企業(yè)，校方履行監(jiān)督之責(zé)。

近年來，國家多次對中小學(xué)食堂外包亂象發(fā)出治理指示。2025年4月，市場監(jiān)管總局相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會上還提到這一亂象：食品安全責(zé)任劃分不清，集中用餐單位食堂與承包經(jīng)營企業(yè)、供餐單位協(xié)同工作機(jī)制未有效建立，甚至存在“一包了之”“只包不管”等情況。

為此，2019年市場監(jiān)管總局辦公廳等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實(shí)主體責(zé)任強(qiáng)化校園食品安全管理的指導(dǎo)意見》，明確“具備條件的中小學(xué)、幼兒園食堂原則上采用自營方式供餐，不再引入社會力量承包或者委托經(jīng)營食堂，不再簽訂新的承包或者委托經(jīng)營合同”。目前，全國已有多個省份出臺配套文件，宣布實(shí)現(xiàn)中小學(xué)食堂全部或者高比例自營。

不過，《中國新聞周刊》從多方了解到，這場“外包變自營”的變革，事實(shí)上正在變得“上有政策、下有對策”：部分學(xué)校食堂對外宣稱自主運(yùn)營，實(shí)際經(jīng)營權(quán)仍通過人員勞務(wù)派遣、食材供應(yīng)、設(shè)備租賃等拆分形式流向餐飲企業(yè)。“要干的活和干活的人（和轉(zhuǎn)自營前相比）沒變，卻不得不私下進(jìn)行。”一位業(yè)內(nèi)從業(yè)者表示。

多位受訪專家指出，其實(shí)無論自營還是外包，都各有利弊，當(dāng)學(xué)校既無專業(yè)管理能力又缺乏監(jiān)督制衡時，兩種模式都可能成為權(quán)力尋租的土壤。“這不是簡單的經(jīng)營模式選擇題，我們需要重新審視食堂治理體系的科學(xué)性與有效性。”中國教育后勤協(xié)會中小學(xué)后勤分會副會長孫廣學(xué)向《中國新聞周刊》強(qiáng)調(diào)，如何讓兩種經(jīng)營模式都處在有力的監(jiān)管之下，已經(jīng)成為校園食品安全治理無法回避的必答題。

四川一所小學(xué)食堂的工作人員為學(xué)生準(zhǔn)備“安全放心餐”。圖/視覺中國

自營“皮”，外包“芯”

做了二十多年“校園餐”業(yè)務(wù)，一家頭部餐飲企業(yè)的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人呂楊明顯感覺，這幾年中小學(xué)食堂“情況很復(fù)雜”。他解釋，不同于前十多年純粹的自營或外包模式，如今校園食堂又出現(xiàn)了一種新模式，“自營‘皮’，外包‘芯’，看似是學(xué)校的人在運(yùn)營，其實(shí)活都轉(zhuǎn)給了某家社會餐飲公司做”。

自2019年市場監(jiān)管總局辦公廳等部門首次明確，全國具備條件的中小學(xué)、幼兒園食堂原則上采用自營方式供餐以后，呂楊回憶，2020年前后，他所在的省、市教育部門多次發(fā)文，要求中小學(xué)食堂合同到期后就全部由外包轉(zhuǎn)自營。這意味著，當(dāng)?shù)厮邢駞螚钏诠具@樣的餐飲企業(yè)都得被清退出中小學(xué)食堂的市場。

這是呂楊從未料想到的。呂楊所在的是一家注冊資金超過三千萬元的外資全球企業(yè)，員工規(guī)模達(dá)三千多人，餐飲是其主營業(yè)務(wù)之一。他負(fù)責(zé)該公司在華東某地的餐飲項(xiàng)目，當(dāng)?shù)財?shù)百所中小學(xué)、高校，都是他所在公司的潛在業(yè)務(wù)對象。

作為全國最早進(jìn)駐中小學(xué)食堂的企業(yè)代表之一，早在2002年，呂楊所在公司就成功拿下了當(dāng)?shù)匾患宜搅⒅袑W(xué)的食堂合同，到2019年，其合作對象已擴(kuò)展至當(dāng)?shù)厥嗨行W(xué)。呂楊說，這是他十幾年來最重要的一條業(yè)務(wù)線，“一直干得很好，沒出過問題，勢頭也在增長”。

清退政策來得很突然，留給外包企業(yè)的清退窗口期并不長。呂楊稱，大多數(shù)餐飲企業(yè)此前簽訂的合同期限為三年。2022年，合同陸續(xù)到期，呂楊所在企業(yè)全面退出了當(dāng)?shù)刂行W(xué)食堂業(yè)務(wù)。談起這件事，呂楊覺得遺憾，“學(xué)校是很理想的甲方，打款快、信用好、客源穩(wěn)定”。

看到當(dāng)?shù)亟逃中紝?shí)現(xiàn)“全部自營”，呂楊以為，這就是外包模式在當(dāng)?shù)刂行W(xué)食堂市場的收尾了。但他沒有想到，“上有政策，下有對策”，之后兩三年的時間里，當(dāng)?shù)匾恍﹫F(tuán)餐企業(yè)不僅沒有退出這一市場，反而換了種形式，繼續(xù)為中小學(xué)食堂提供外包服務(wù)。

呂楊了解到，這些企業(yè)進(jìn)校干活的內(nèi)容和從前一樣，唯一變化的是，他們需要穿上學(xué)校的制服，并對外宣稱自己是學(xué)校雇傭的勞務(wù)人員。“實(shí)際上也確實(shí)如此，雙方通過拆分式的合同，將外包‘洗’成了自營。”呂楊說。

拆分式合同，指的是企業(yè)“化整為零”，將原本食堂的整體外包項(xiàng)目拆解為多個看似獨(dú)立的單元項(xiàng)目。例如，從前一個食堂外包項(xiàng)目，如今要將其中的廚師、食堂工作人員等運(yùn)營團(tuán)隊轉(zhuǎn)為勞務(wù)派遣人員，與學(xué)校簽訂勞務(wù)派遣合同；將食材菜品服務(wù)轉(zhuǎn)為食材供應(yīng)合同；等等。這個模式中，學(xué)校表面上保留了食堂管理權(quán)，企業(yè)以“供應(yīng)商”而非“承包商”身份出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)仍然承包整個食堂業(yè)務(wù)。

這并非呂楊所在省市的偶發(fā)現(xiàn)象。《中國新聞周刊》從多地食堂管理人員及多家團(tuán)餐企業(yè)方面了解到，這種模式已經(jīng)成為多個中小學(xué)食堂的“下有對策”之舉。在走訪調(diào)研時，孫廣學(xué)也發(fā)現(xiàn)，一些宣稱實(shí)現(xiàn)“中小學(xué)食堂百分百自營”的地區(qū)，實(shí)際上就是依靠將部分或全部食堂工作外包以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

根據(jù)孫廣學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)，目前外包（含送餐）仍然占據(jù)全國中小學(xué)食堂一半以上比例。而這并非簡單的企業(yè)不愿退出中小學(xué)食堂市場問題，學(xué)校也同樣離不開餐飲企業(yè)。

外包餐飲企業(yè)被清退，意味著學(xué)校要接手食堂運(yùn)營，從買菜、做飯再到算賬，每個流程都需親自上陣。多位中小學(xué)校校長告訴《中國新聞周刊》，接到自營的要求，意味著他們要從本就煩瑣的行政事務(wù)中擠出時間和精力，從不算富裕的辦公經(jīng)費(fèi)中勻出部分資金。“真的不想干、干不動，也怕干不好。”濟(jì)南市一名公辦中學(xué)校長表示。

錢和人手是推進(jìn)食堂自營的一大障礙。以自營食堂的食材查驗(yàn)環(huán)節(jié)為例，上述校長稱，學(xué)校只能抽調(diào)教師無償進(jìn)行此項(xiàng)工作，由于未接受過專業(yè)培訓(xùn)，老師們只能勉強(qiáng)完成基本的清點(diǎn)任務(wù)。同時，學(xué)校也無法按照相關(guān)政策所要求的，增加食材查驗(yàn)人手，以實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，“從哪里找愿意每天早上六七點(diǎn)來學(xué)校驗(yàn)收食材，還不收錢的校外人員呢”？

多地食堂管理人員向《中國新聞周刊》證實(shí)，相當(dāng)數(shù)量的學(xué)校沒有自主經(jīng)營食堂的現(xiàn)實(shí)條件和調(diào)度能力。孫廣學(xué)也認(rèn)為，讓專業(yè)餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)“校園餐”，是學(xué)校出于實(shí)際需求做出的選擇，“需求存在，外包就沒辦法被清退”。

在這些背景下，“明自營、暗外包”模式應(yīng)運(yùn)而生。這一形勢也倒逼原本做中小學(xué)食堂業(yè)務(wù)的企業(yè)不得不從餐飲整包管理，向拆分服務(wù)輸出模式轉(zhuǎn)型。一位不愿具名的大型團(tuán)餐企業(yè)工作人員稱，“活沒變，但拆分后效率卻變低了”。

2025年4月27日，安徽合肥市廬陽區(qū)壽春中學(xué)食堂，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)陪同學(xué)生用餐，傾聽學(xué)生飲食需求。圖/視覺中國

外包的快速擴(kuò)張和叫停

長期以來，自營和外包的“拉鋸戰(zhàn)”從未停息。

華東師范大學(xué)教育管理學(xué)系副教授董輝做過食堂后勤研究，他告訴《中國新聞周刊》，我國中小學(xué)食堂大體上經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)時期的自辦自營，到受經(jīng)濟(jì)社會改革影響逐漸出現(xiàn)外包經(jīng)營，再到近些年中央和多地政策推動向?qū)W校主導(dǎo)自營模式轉(zhuǎn)變的過程，各階段的轉(zhuǎn)變并不統(tǒng)一，存在地區(qū)差異。

1985年以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的推進(jìn)，高校后勤社會化開啟了高校食堂的外包模式。隨著社會改革的深入，后勤社會化逐步擴(kuò)大至中小學(xué)，中小學(xué)食堂也逐漸引入了外包的食堂運(yùn)營模式。

當(dāng)時，孫廣學(xué)是北京教育學(xué)院后勤處的管理人員，從事全國各地學(xué)校校長的后勤管理培訓(xùn)工作。他回憶，2000年前后，上海、深圳等地區(qū)的中學(xué)食堂率先求變，尋求和外包餐飲公司合作。一段時間后，各地發(fā)現(xiàn)外包模式效率更高，也能減輕學(xué)校的行政負(fù)擔(dān)，于是紛紛效仿。

根據(jù)孫廣學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)，發(fā)展至2019年，外包模式（含送餐）已經(jīng)壓倒自營，在中小學(xué)食堂中占據(jù)一半以上的比例。而在先行試點(diǎn)的上海，據(jù)上海市原食藥監(jiān)局披露，2017年上海市近1800家中小學(xué)食堂中，學(xué)校自辦食堂不足兩成。

不過，外包模式快速擴(kuò)張的同時，食堂安全問題也層出不窮。比如，2018 年10月，上海市民辦中芯學(xué)校食堂發(fā)現(xiàn)存在蔬菜霉變、半成品提前標(biāo)注加工日期、調(diào)味品和半成品超過標(biāo)注的保質(zhì)期限等問題，涉嫌存在食品安全違法行為的供餐公司被立案調(diào)查，校長被免職；2021年11月，河南新鄉(xiāng)封丘縣趙崗鎮(zhèn)戚城中學(xué)部分學(xué)生餐后出現(xiàn)嘔吐、腹瀉癥狀，經(jīng)查，這是一起食源性疾病事件，供餐公司及相關(guān)官員被立案調(diào)查。

這也直接導(dǎo)致社會各界對外包模式的批評。市場監(jiān)管總局、教育部等部門有關(guān)司局負(fù)責(zé)人曾公開表示，因片面追求經(jīng)濟(jì)利益，一些校外供餐單位、承包或者委托經(jīng)營的食堂，容易放松食品安全管理。在監(jiān)管執(zhí)法中，有關(guān)部門也發(fā)現(xiàn)因?yàn)橹黧w責(zé)任不落實(shí)，疏于食品安全管理而引發(fā)食源性疾病的問題。

不過，即便如此，2019年的新規(guī)在當(dāng)時仍然像“一塊巨石落入平靜的湖面”。多位業(yè)內(nèi)人士表示，這一政策在中小學(xué)食堂工作各界都引發(fā)了激烈的討論。為此，中國教育后勤協(xié)會中小學(xué)后勤分會專門開了一次討論會。“各方都還比較認(rèn)同外包的發(fā)展模式，不能因噎廢食。”孫廣學(xué)稱，當(dāng)時許多專家擔(dān)憂，外包轉(zhuǎn)自營的工作在地方實(shí)踐中較難開展。這也和他后來進(jìn)行一線調(diào)研和走訪時獲知的信息相印證，不少地區(qū)的中小學(xué)及教育行政部門負(fù)責(zé)人對自營食堂表現(xiàn)出抵觸情緒，“抱怨沒地方、沒資金、沒人手，總結(jié)下來就是沒能力自營”。

不過，2019年之后，各省市還是陸續(xù)發(fā)文要求學(xué)校收回食堂的經(jīng)營權(quán)，盡快轉(zhuǎn)為學(xué)校自主經(jīng)營，山東、四川、浙江、湖北、廣東等多地紛紛宣布區(qū)域內(nèi)中小學(xué)食堂實(shí)現(xiàn)高比例（95％以上）或全部自營。

值得注意的是，相關(guān)政策表述始終采用“鼓勵”“原則上”“具備條件的學(xué)校”等倡導(dǎo)式表達(dá)，為中小學(xué)食堂外包留下了轉(zhuǎn)圜余地。中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉對《中國新聞周刊》分析，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，考慮到不同學(xué)校規(guī)模、辦學(xué)條件和食堂硬件因素，尤其是部分學(xué)校自營仍存在困難，所以政策沒有“一刀切”。

不過，多個頭部團(tuán)餐企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，清退外包的信號，還是被業(yè)內(nèi)視為進(jìn)入中小學(xué)食堂領(lǐng)域的風(fēng)險因素。曾獲“全國校園餐企業(yè)百強(qiáng)”的中膳團(tuán)餐產(chǎn)業(yè)集團(tuán)副總裁蔣方源提道，“未來政策怎么變，是持續(xù)收緊，還是可能逐漸放寬，都還是不明朗的，這種不確定性是企業(yè)最擔(dān)心的事”。

2025年2月17日，廣西柳州融安縣浮石鎮(zhèn)中心小學(xué)食堂，學(xué)生們在排隊打飯菜。圖/視覺中國

權(quán)責(zé)不明和“非營利”原則

在一些業(yè)內(nèi)人士眼中，食堂外包領(lǐng)域的食品安全問題層出不窮，與長期存在粗放管理有關(guān)。歸根結(jié)底，是其監(jiān)管權(quán)責(zé)不明。

自外包食堂出現(xiàn)以來，政府部門對其監(jiān)管也逐步細(xì)化。2002年，教育部和原衛(wèi)生部出臺《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》，要求學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐的衛(wèi)生管理由“衛(wèi)生行政部門監(jiān)督指導(dǎo)、教育行政部門管理督查、學(xué)校具體實(shí)施”，食堂實(shí)行承包經(jīng)營時，學(xué)校必須把食品衛(wèi)生安全作為承包合同的重要指標(biāo)。2010年，原國家食品藥品監(jiān)督管理局和教育部出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校食堂食品安全工作的意見》，要求各級食品藥品監(jiān)管部門指導(dǎo)學(xué)校制定學(xué)校食堂承包經(jīng)營的準(zhǔn)入要求，加強(qiáng)管理，并要求學(xué)校建立健全以校長為第一責(zé)任人的學(xué)校食堂食品安全責(zé)任制。2019年，教育部、市場監(jiān)管總局、國家衛(wèi)生健康委出臺《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》，要求建立教育、食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康等部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。

至此，監(jiān)管責(zé)任框架基本形成：市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督執(zhí)法，教育部門負(fù)責(zé)日常管理和考核，兩部門以日常檢查、隨機(jī)抽查和飛行檢查的形式監(jiān)管。

不過，一位不愿具名的受訪專家指出，在實(shí)際執(zhí)行過程中，政府部門和學(xué)校對外包食堂的監(jiān)管大大弱于對自營食堂的管理。江西省一所民辦中學(xué)食堂管理人員告訴《中國新聞周刊》，該地外包的服務(wù)期限為三年，學(xué)校一般不會干涉餐飲公司諸如采購、記賬之類的內(nèi)部管理和經(jīng)營。云南省一所仍在引入社會力量承包經(jīng)營的中學(xué)食堂管理人員也向《中國新聞周刊》證實(shí)，食堂經(jīng)營權(quán)外包，學(xué)校只是協(xié)助管理，不直接參與食堂經(jīng)營，食堂由市場監(jiān)管、教育部門監(jiān)督管理，形式是“一學(xué)期到校抽檢一次”。

為了堵塞風(fēng)險漏洞，2025年，市場監(jiān)管總局出臺《食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》《集中用餐單位落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，規(guī)定強(qiáng)調(diào)“學(xué)校、幼兒園食品安全實(shí)行校長（園長）負(fù)責(zé)制”的同時，要求集中用餐單位主要負(fù)責(zé)人對本單位的食品安全工作承擔(dān)全面管理責(zé)任，承包經(jīng)營企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對承包經(jīng)營食堂的食品安全工作全面負(fù)責(zé)。

多位受訪者還指出，外包食堂存在定位“尷尬”的問題。近年來，國家關(guān)于中小學(xué)食堂的政策文件不斷強(qiáng)調(diào)“公益性”“非營利性”原則，這成為中小學(xué)食堂外包的難點(diǎn)。比如，2022年財政部會同教育部修訂發(fā)布的《中小學(xué)校財務(wù)制度》要求“中小學(xué)校食堂應(yīng)當(dāng)堅持公益性和非營利性原則”，2024年教育部辦公廳印發(fā)的《中小學(xué)校園食品安全和膳食經(jīng)費(fèi)管理工作指引》要求“中小學(xué)校飯菜價格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循成本補(bǔ)償和非營利原則”。

如何在“非營利”框架下管理外包食堂？各地尚無統(tǒng)一規(guī)定。山東曾于2024年發(fā)文要求中小學(xué)“委托經(jīng)營食堂營業(yè)利潤率應(yīng)控制在5％以內(nèi)”，廣西則要求學(xué)校與企業(yè)簽訂合同時自行明確利潤率。也有地方教育局告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)?shù)刂行W(xué)食堂不能有利潤，結(jié)余金額需要退回給學(xué)生或再投入下一周期的運(yùn)營，“可以虧損，但不能賺”。

儲朝暉表示，要求中小學(xué)食堂遵循公益性和非營利原則，是出于兩方面考慮：一是對外維持信譽(yù)，增強(qiáng)學(xué)校與家長間信任；二是對內(nèi)管理，明確學(xué)校非營利性組織的定位。不過，市場主體需要維持生存，如果被嚴(yán)格要求不得營利，則會導(dǎo)致其失去經(jīng)營和管理動力。

這一觀點(diǎn)在多家餐飲企業(yè)管理人員處得到證實(shí)，其中一名受訪者表示，利潤縮減之下，企業(yè)內(nèi)部曾經(jīng)評估過退出路徑。

不過，在知支之（上海）商業(yè)管理有限公司創(chuàng)始人孟慶剛眼中，“5％的利潤率對于成熟市場和企業(yè)來說是有經(jīng)營動力的”。孟慶剛有30年餐飲從業(yè)經(jīng)歷，曾協(xié)助國內(nèi)多家餐企及供應(yīng)鏈開展中小學(xué)食堂餐飲業(yè)務(wù)，他告訴《中國新聞周刊》，企業(yè)雖然不能直接從餐飲服務(wù)中賺錢，但可以通過提升管理效率、走量的方式實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈端盈利。此外，在中小學(xué)食堂這一大規(guī)模場景下，企業(yè)還能實(shí)現(xiàn)品牌宣傳和價值觀建設(shè)，這也正是國外許多餐飲巨頭的運(yùn)營模式。

孟慶剛認(rèn)為，盈利多少并非根本問題，“本質(zhì)在于外包市場還不夠成熟，中小企業(yè)還掙扎在賬面利潤率層面，行業(yè)尚未在實(shí)踐中形成外包價格標(biāo)準(zhǔn)”。

2023年10月23日，貴州黔東南苗族侗族自治州從江縣，剛邊壯族鄉(xiāng)中心小學(xué)學(xué)生在食堂用餐。圖/視覺中國

“各得其所、取長補(bǔ)短”

外包模式真的不適合中小學(xué)食堂嗎？

孫廣學(xué)認(rèn)為，國內(nèi)外實(shí)踐證明，外包所代表的“專業(yè)的事情交由專業(yè)的團(tuán)隊來做”的理念本身沒有問題，背后的市場邏輯也不應(yīng)被全盤否定，關(guān)鍵在于其管理和監(jiān)督制度是否完善，“我們該呼吁的，是更有力的監(jiān)督和更完善的制度”。

要建設(shè)一個更安全的中小學(xué)食堂，孫廣學(xué)提議，應(yīng)當(dāng)讓自營與外包這兩種模式“各得其所、取長補(bǔ)短”，充分發(fā)揮兩種模式的優(yōu)勢。例如，他曾經(jīng)調(diào)研過的北京市第八十中學(xué)，學(xué)校在數(shù)年前就探索了自營、外包相結(jié)合的食堂模式，行政監(jiān)管、公司直管， 食堂交由專業(yè)餐飲團(tuán)隊運(yùn)營，學(xué)校又設(shè)計了領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、執(zhí)行層三級管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“雙線管理”。多年來，他前往各地走訪調(diào)研，看到這一模式被部分地區(qū)借鑒使用，“是經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的，取長補(bǔ)短，既利用了外包模式的效率，又實(shí)現(xiàn)了自營模式的監(jiān)管”。

《中國新聞周刊》了解到，還有部分地區(qū)嘗試將“委托服務(wù)”納入自營框架。例如，2024年5月，浙江省教育廳等六部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)食堂管理工作的意見（試行）》的通知，將管理團(tuán)隊委托服務(wù)的用工方式歸至自主經(jīng)營范圍，要求依法簽訂委托合同（協(xié)議），明確雙方的食品安全等法律責(zé)任義務(wù)。2024年10月，廣東省江門市教育局印發(fā)《江門市直公辦中小學(xué)校（幼兒園）食堂委托管理工作指引（試行）》，明確委托服務(wù)方式為學(xué)校食堂自主經(jīng)營管理模式之一，學(xué)校通過招標(biāo)，擇優(yōu)遴選符合條件的餐飲管理單位到學(xué)校食堂進(jìn)行用工服務(wù)，學(xué)校負(fù)責(zé)食材采購、驗(yàn)收、成本核算、結(jié)算等，對食品安全、食材存儲、加工、品種質(zhì)量、出售、環(huán)境衛(wèi)生等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。孫廣學(xué)認(rèn)為，這是各地在自營的政策框架內(nèi)對新模式的探索，嘗試將所謂的“自營、外包兩張皮”化為一張，形成有機(jī)統(tǒng)一。

另外，國企運(yùn)營食堂也成為部分地方的探索方式。江西省龍南市將公辦學(xué)校食堂交由當(dāng)?shù)貒蟀凑铡拔⒗保?％以下）原則運(yùn)營，負(fù)責(zé)食堂校園餐運(yùn)營的是龍南市旅發(fā)集團(tuán)下屬的餐飲管理有限公司。該公司的一名工作人員告訴《中國新聞周刊》，2022年，龍南市政府要求該企業(yè)陸續(xù)接手當(dāng)?shù)刂行W(xué)食堂，當(dāng)時許多老舊學(xué)校設(shè)備都急需更新，流程也要重新梳理，面臨很大的困境，國企接手后，帶來了資金和專業(yè)人手。

除了龍南市，一些地區(qū)也在籌劃類似的國企運(yùn)營食堂計劃，蔣方源稱，團(tuán)餐行業(yè)看到這一模式的潛能，正在積極尋求與國企合作“混改”，希望通過這一形式重回中小學(xué)食堂市場。

不過，龍南市教育體育局一位工作人員表示，當(dāng)?shù)貒蠼?jīng)營的模式仍在探索中，“我們現(xiàn)在也還不知道這個模式到底是風(fēng)險更大，還是好處更多”。

事實(shí)上，利用市場的力量做好中小學(xué)食堂餐飲，在國外較為常見。全國學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康工作專家組副組長、國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會委員馬冠生說，國外中小學(xué)食堂不乏餐飲巨頭的企業(yè)外包主體。可以參考的是，國外對于“校園餐”立法做得較為完善，如日本有成熟的學(xué)校供餐制度，《學(xué)校給食法》確立了中央與地方政府的責(zé)任分工，規(guī)定了營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)流程；美國有《國家學(xué)校午餐法》，在具體的法律規(guī)定下，各部門配合完成“校園餐”食品安全和營養(yǎng)供給保障。

多位受訪專家都對《中國新聞周刊》提到目前“校園餐”各監(jiān)管部門“各自為政”的現(xiàn)象。馬冠生說，目前我國現(xiàn)有部門規(guī)章和政策文件對“校園餐”的法律約束力不足，各部門責(zé)任存在模糊地帶，未形成有效配合。

北京大學(xué)公共政策研究中心副主任莊德水告訴《中國新聞周刊》，外包餐飲公司所代表的市場化運(yùn)作離不開成熟的條件保障和基礎(chǔ)支撐，如完備的社會誠信體系、成熟的法律保障、有力的內(nèi)外監(jiān)督和全面的責(zé)任落實(shí)。正是在這些條件有所欠缺的現(xiàn)實(shí)困境下，外包餐飲企業(yè)才容易出現(xiàn)各類漏洞。

因此，馬冠生提出，治理還應(yīng)當(dāng)從根本、整體上解決問題，“‘校園餐’是一個系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)立法明確責(zé)任主體、營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、財政支持等內(nèi)容，便于不同部門配合履責(zé)，為‘校園餐’保駕護(hù)航”。

（應(yīng)受訪者要求，方梅、呂楊為化名）

發(fā)于2025.5.17總第1187期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：誰來經(jīng)營中小學(xué)食堂？

作者：余倩

編輯：徐天