康有為故居里的垂花門榫卯已老化失效，近七成四合院存在木柱糟朽、梁架歪閃，九成院落無消防設施，地下管網超70年未更新，街區內文保建筑產權分散，“一房多證”現象也不少見……25日，當第一財經記者走訪北京西城區大吉巷內的城市更新展區，一張張老照片、一段段大事記展現著更新前的老北京居民的生活圖景。

大吉巷位于首都功能核心區，這里保存著大量明清至近代的歷史建筑群，包括北京市級文物單位康有為故居以及米市胡同29號院、《每周評論》舊址等文保建筑。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），提出在城市更新全過程、各環節加強城市文化遺產保護；落實“老城不能再拆”的要求。

北京是較早對城市更新工作進行地方性立法的城市，2023年《北京市城市更新條例》正式實施；第二年，歷時12年的北京中軸線申遺成功，正式列入世界遺產名錄。近兩年來，在北京中軸線申遺的輻射影響下，集中聯片帶動了周圍老城區的整體保護更新，大吉巷就是其中之一。

而與多地中心城區的歷史文化街區更新工作類似，第一財經采訪了解到，空間拓寬難、產權分割爭議、文保建筑補償“同院不同價”等問題，也曾一度桎梏該片區更新工作進程。

在這25萬平方米的胡同“大雜院”中，大吉巷更新項目是如何在守住歷史建筑保護底線下，破解老城危房更新“拆不得、改不動的”困局？為推動私房改造、社會資本參與和居民自主更新，政府又給予了哪些財稅支持政策？取得怎樣的成效？

圖為北京大吉巷 吳斯旻/攝

產權分散難題如何解

根據《意見》，要建立以居民為主體的保護實施機制，探索合理利用文化遺產的方式路徑，與此同時，要“一屋一策”提出改造方案，嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造歷史文化街區、傳統村落、文物、歷史建筑。

換言之，更新項目應該跟著規劃走，而規劃需充分體現原住居民的意愿。涉及不可移動文物、歷史建筑等保護對象的，也不能因存在結構安全問題而一拆了之。

然而，要想凝結多方共識，實現政府、居民和社會資本“三方共贏”并非易事。

“居民的顧慮至少來自三個方面。”一名熟悉北京城市更新工作的業界專家對第一財經介紹說，其一，產權歷史遺留問題，比如曾有四合院因為存在產權分割爭議，導致改造擱置兩年之久；其二，老年居民擔憂“離故土、失鄰里”，依賴胡同經濟的小商戶則擔心失去生計憑仗；其三，文保院落補償溢價不同，共有產權比例存在政策透明度不足等問題，“同院不同價”引發爭議。

私有產權住房的改造，一方面關乎歷史文化街區改造的完整度；另一方面，由于建成年份久遠且長年失修，無論是涉及私有產權的文保建筑還是其他住房建筑，均存在不小的安全隱患，居住功能也不健全。所以，從安全性和住房品質提升的角度，也亟需推動相關私有產權住房的更新改造。

“比如，在大吉項目改造前，90%院落無獨立廚衛、冬季燃煤取暖，人均面積僅8平方米；又比如部分建筑木構件承載力僅為設計值40%，85%電氣線路老化，地下管網超70年未更新，進而又使得夏季澇頻發威脅建筑基礎。”作為該片區更新項目規劃負責人，中海地產北京新城公司設計總監王璞告訴第一財經。

要想推動歷史文化街區更新中的私房改造，清華大學建筑學院教授、國家遺產中心副主任張杰日前在接受第一財經采訪時曾提到，需要加大政策扶持，擴大稅收減免政策覆蓋力度。

這在北京部分改造項目中已有所體現。據前述專家介紹，在一定產權屬性房屋改造中，地方財政根據實時政策給予居民“補貼”。

“直接補貼是在房屋修繕和騰退獎勵兩個方面。對于前者，但凡選擇自主修繕的，按房屋建筑面積給予一定補貼；對于后者，對在規定期限內簽約騰退，給予原房屋相關獎勵。”該業界專家表示。

“我們已利用企業自有資金有序推進完成了直管公房申請式退租工作，執行申請式退租等程序，實現片區的企業自主城市更新，后續將隨政府相關政策實時更新推進。”大吉項目總負責人孫齊林告訴第一財經。

此外，根據第一財經走訪了解，除了居民住房，在大吉更新片區，也有不少文保建筑也存在產權分散問題，其中就包括康有為故居。

“我們在改造中建立了文物專家、居民代表、規劃師組成的利益相關者協同機制，一方面以曾居住在此的后代傳人復原手稿修復建設，另一方面借助現代數字化技術進行精細化修繕，實現胡同肌理、四合院格局的良好保留。”宣南文化研究會會長李金龍告訴第一財經。

城市更新需要政策彈性

在城市核心區，城市更新理論上可以為城市發展帶來新增容量；但當城市更新的項目落在了歷史文化街區的改造上，空間拓展則會面臨種種鉗制，這在“減量發展”的北京，尤是如此。

“在北京大吉片區的歷史文化街區更新中，空間開發確實面臨嚴格的政策約束與風貌保護雙重挑戰。”王璞坦言。

但他同時表示，近年來，北京出臺了多項城市更新相關政策文件，這些政策提供了更多存量空間立體開發的可能性。

比如，去年12月，北京市規劃和自然資源委員會發布實施《北京市控制性詳細規劃實施管理辦法》（下稱“辦法”）。根據該辦法，在堅持空間維度剛性管控基礎上，鼓勵設立建筑規模指標流量池，允許建筑規模在街區與街區之間、街區與鄉鎮之間統籌使用，該辦法也增加了市級彈性預留指標，為保障經濟社會發展需要、精準投放規模指標預留彈性。

前述《意見》還進一步提到，推進建設用地使用權在土地的地表、地上或者地下分別設立。

在大吉巷的改造項目中，王璞告訴第一財經，地下空間開發就是重要一環。“這得益于北京的‘地下空間分層確權’政策，將停車場、設備用房等納入不計容范圍，釋放地面空間用于公共服務設施。”王璞說。

在王璞看來，相較于市場自發主導的城市更新模式，歷史街區更新需構建“政策彈性化+治理民主化+文化資源化”的三維體系。政策彈性化是基礎也是保障，惟其通過多種政策工具，方能最終破解開發強度與風貌保護之間的矛盾。

為進一步推動北京城市更新工作，北京市住房和城鄉建設委員會主任王飛25日刊文透露，下一步，北京將繼續“深化改革創新”，包括明確60項城市更新領域政策機制和改革任務，集中出臺一大批增量政策，有效引導市場預期，激發市場活力，增強發展動力；建立完善城市體檢和城市更新一體化推進等機制，推動建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。