城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

5月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），標(biāo)志著城市更新頂層設(shè)計(jì)框架基本形成。5月20日國新辦召開新聞發(fā)布會(huì)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、金融監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》出臺(tái)相關(guān)情況作了詳細(xì)介紹，進(jìn)一步明確了城市更新工作的實(shí)施路徑。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)秦海翔在新聞發(fā)布會(huì)上表示，當(dāng)前，我國城市發(fā)展從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，進(jìn)入了城市更新的重要時(shí)期，人民群眾的需要從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。實(shí)施城市更新行動(dòng)，就是要推進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

近年來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門，通過政策引領(lǐng)、試點(diǎn)探索和項(xiàng)目實(shí)踐，推進(jìn)城市更新機(jī)制創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上，將前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果上升為制度安排。作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動(dòng)，《意見》明確了城市更新行動(dòng)的主要目標(biāo)，部署了八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和六大保障支撐，成為推進(jìn)城市更新行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。

推進(jìn)路徑：政策引領(lǐng)—試點(diǎn)探索—項(xiàng)目實(shí)踐

秦海翔在新聞發(fā)布會(huì)上表示，“近年來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，出政策、推試點(diǎn)、抓項(xiàng)目，指導(dǎo)各地實(shí)施城市更新行動(dòng)，取得了積極成效，也積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)。《意見》充分考慮地方實(shí)際，將前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果上升為制度安排”。由此可見，《意見》出臺(tái)經(jīng)歷了多年探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。

首先，從框架搭建到精準(zhǔn)施策，全面構(gòu)建城市更新政策體系。頂層設(shè)計(jì)方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部自2021年起密集出臺(tái)政策文件，明確城市更新底線要求。2021年8月發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)防止大拆大建問題的通知》，首次提出“留改拆并舉、以保留利用提升為主”的原則，劃定一系列硬性指標(biāo)。2023年7月進(jìn)一步細(xì)化政策，強(qiáng)調(diào)“微改造”導(dǎo)向，要求建筑功能轉(zhuǎn)換需符合規(guī)劃用途管制。專項(xiàng)政策配套方面，2020年出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確“基礎(chǔ)類、完善類、提升類”改造標(biāo)準(zhǔn)；2024年發(fā)布《歷史文化街區(qū)保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單》，對(duì)保護(hù)修繕、提升人居環(huán)境、發(fā)揮遺產(chǎn)價(jià)值、創(chuàng)新制度機(jī)制等四方面的典型經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行推廣。

其次，從區(qū)域試驗(yàn)到模式探索，城市更新試點(diǎn)逐漸鋪開。2021年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)首批21個(gè)城市更新試點(diǎn)，覆蓋東中西部不同類型城市。在試點(diǎn)過程中，這些城市在政策機(jī)制創(chuàng)新、生態(tài)修復(fù)、文化保護(hù)、科技賦能、多元參與等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。例如深圳，探索“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式，完成大沖村改造等標(biāo)志性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地集約利用；重慶紅育坡片區(qū)通過“居民共治+長(zhǎng)效管理”機(jī)制，整合社會(huì)資本完成老舊小區(qū)改造；寧波將城市體檢納入政府考核，建立“問題-行動(dòng)-項(xiàng)目”轉(zhuǎn)化機(jī)制，通過數(shù)字化平臺(tái)跟蹤項(xiàng)目成效。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將各地城市更新典型案例和做法進(jìn)行分類匯集，形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)加以推廣。

第三，從單點(diǎn)突破到系統(tǒng)集成，項(xiàng)目實(shí)踐不斷深化。重點(diǎn)領(lǐng)域攻堅(jiān)圍繞既有建筑改造、完整社區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，通過項(xiàng)目實(shí)踐取得重要突破。既有建筑改造方面，截至2024年底累計(jì)實(shí)施建筑節(jié)能改造4.46億平方米，加裝電梯13萬部，惠及老年群體超3000萬人；完整社區(qū)建設(shè)方面，為106個(gè)試點(diǎn)社區(qū)配建養(yǎng)老托育設(shè)施；基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)方面，已累計(jì)建設(shè)改造各類市政管網(wǎng)50萬公里，消除城市的易澇積水點(diǎn)4800個(gè)。

此外，在長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建方面，初步建立起安全管控體系，建立了城市體檢制度，310個(gè)城市完成“體檢-診斷-治理”閉環(huán)；初步形成市場(chǎng)化機(jī)制，推廣REITs融資，2024年發(fā)行城市更新REITs規(guī)模超800億元，涵蓋老舊廠區(qū)、保障房等項(xiàng)目。

這一政策體系的形成，標(biāo)志著我國城市更新從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”，為2030年實(shí)現(xiàn)城市功能完善、人居環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)奠定了制度基礎(chǔ)。

重點(diǎn)任務(wù)聚焦“四好”建設(shè)

《意見》明確提出了八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，包括，加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)老舊廠區(qū)城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化等。這八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)則主要圍繞“四好”建設(shè)展開。

新聞發(fā)布會(huì)上，秦海翔詳細(xì)闡述了城市更新中的“四好”建設(shè)目標(biāo)。好房子建設(shè)，主要是大力建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時(shí)加強(qiáng)既有建筑改造利用，努力把老房子、舊房子也改造成好房子。穩(wěn)妥推進(jìn)危險(xiǎn)住房改造，加強(qiáng)老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋的改造利用，推動(dòng)建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用。好小區(qū)建設(shè)，主要是推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區(qū)及周邊的環(huán)境，加強(qiáng)改造的質(zhì)量安全監(jiān)管，完善長(zhǎng)效的管理機(jī)制，來持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價(jià)值。好社區(qū)建設(shè)，主要是推動(dòng)建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)，推進(jìn)老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、活力提升，盤活利用老舊廠區(qū)，積極推進(jìn)城中村改造。好城區(qū)建設(shè)，主要是完善城市功能，建立健全多層級(jí)、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化，推進(jìn)歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動(dòng)文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑，讓歷史文化與現(xiàn)代生活融為一體，相得益彰。

好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)是城市高質(zhì)量發(fā)展中層層遞進(jìn)、相互支撐的四個(gè)維度，四者構(gòu)成從“點(diǎn)-線-面-體”的立體化更新框架，其中“好房子”是“四好”建設(shè)的基礎(chǔ)單元。在城市更新中，既要確保新建項(xiàng)目符合“好房子”標(biāo)準(zhǔn)，更要通過系統(tǒng)性改造讓老項(xiàng)目同樣成為安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，實(shí)現(xiàn)從“住有所居”到“住有優(yōu)居”的跨越。

城市更新為“好房子”建設(shè)提供空間載體和政策支持，而“好房子”作為更新成果的具象化體現(xiàn)，反哺城市功能完善與人居環(huán)境優(yōu)化。二者通過“空間重塑-功能升級(jí)-制度創(chuàng)新”的閉環(huán)，推動(dòng)城市更新從“量”的擴(kuò)張到“質(zhì)”的躍升。

守住“安全、生態(tài)、文脈”底線

在城市更新中，安全、生態(tài)、文脈是三條不可逾越的底線，共同構(gòu)成城市高質(zhì)量發(fā)展的根基。

首先是安全底線，核心目標(biāo)是保障城市運(yùn)行安全，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。建筑安全方面，《意見》創(chuàng)新性提出“房屋使用全生命周期安全管理制度”，明確要落實(shí)房屋使用安全主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)房屋安全日常巡查和安全體檢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置安全隱患。探索以市場(chǎng)化手段創(chuàng)新房屋質(zhì)量安全保障機(jī)制。完善住宅專項(xiàng)維修資金政策，推動(dòng)建立完善既有房屋安全管理公共資金籌集、管理、使用模式。要求嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)權(quán)人主體責(zé)任，建立日常巡查、安全體檢、隱患處置的閉環(huán)機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施安全方面，全面排查燃?xì)狻⒐┧⑴潘壤匣芫€，2019年~2024年改造提升各類老化管線36萬公里，2025年計(jì)劃更新燃?xì)夤艿?.5萬公里，供水管網(wǎng)4.2萬公里，推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，實(shí)施城市生命線安全工程。

其次是生態(tài)底線，核心目標(biāo)是修復(fù)生態(tài)，推動(dòng)低碳發(fā)展。生態(tài)底線是城市更新中不可逾越的剛性約束，旨在保障城市生態(tài)安全、維護(hù)生物多樣性、促進(jìn)低碳發(fā)展。其中包括：生態(tài)空間底線——通過國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，將生態(tài)空間納入強(qiáng)制管控范圍；生態(tài)質(zhì)量底線——設(shè)定大氣、水體、土壤質(zhì)量最低標(biāo)準(zhǔn)；生態(tài)功能底線——維持水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)等核心功能，控制開發(fā)強(qiáng)度。“十四五”以來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部持續(xù)推進(jìn)海綿城市建設(shè)，推進(jìn)城市黑臭水體治理和污水管網(wǎng)補(bǔ)短板，推動(dòng)生活垃圾分類提質(zhì)增效。地級(jí)及以上城市建成區(qū)的黑臭水體基本消除，促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境改善和綠色低碳發(fā)展，海綿城市建設(shè)取得明顯成效。

最后是文脈底線。《意見》提出建立以居民微主體的保護(hù)實(shí)施機(jī)制，推進(jìn)歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動(dòng)文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑；推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，推動(dòng)老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、活力提升。全國工程勘察設(shè)計(jì)大師、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱認(rèn)為，必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索歷史文化資源活化利用路徑，在更新中更多采用“微改造”的繡花功夫，推進(jìn)歷史文化和現(xiàn)代風(fēng)貌有機(jī)結(jié)合，同時(shí)積極推進(jìn)歷史文化元素創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，與文化隸屬、文旅體驗(yàn)等相互融合，將文化勢(shì)能轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。

六大保障機(jī)制護(hù)航

《意見》圍繞體制機(jī)制創(chuàng)新，提出六大支撐保障措施，即：建立健全城市更新機(jī)制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。這些保障措施為城市更新系統(tǒng)性推進(jìn)提供全方位支撐。

一是建立健全城市更新實(shí)施機(jī)制。在推進(jìn)機(jī)制上，建立“城市體檢—規(guī)劃—實(shí)施”的一體化機(jī)制，通過城市體檢發(fā)現(xiàn)問題并制定更新專項(xiàng)規(guī)劃，形成“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系；在政策協(xié)同上，強(qiáng)化多部門協(xié)作，明確責(zé)任分工，確保規(guī)劃、用地、資金等政策協(xié)同發(fā)力。例如，自然資源部通過國土空間規(guī)劃“一張圖”統(tǒng)籌存量資源資產(chǎn)調(diào)查和規(guī)劃銜接。

二是完善用地政策。在存量土地盤活上，支持零星用地整合、土地混合利用及用途轉(zhuǎn)換，例如老舊小區(qū)邊角地優(yōu)先用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，簡(jiǎn)化規(guī)劃調(diào)整程序。在激勵(lì)政策上，通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)保留歷史建筑或增加公益性設(shè)施；允許復(fù)合利用土地（如綠地下建停車場(chǎng)），提升土地利用效率。在權(quán)屬管理上，優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記制度，推動(dòng)低效用地盤活和地價(jià)計(jì)收規(guī)則改革。

三是建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落實(shí)房屋安全主體責(zé)任，加強(qiáng)日常巡查和定期體檢，重點(diǎn)推進(jìn)危房改造。完善住宅專項(xiàng)維修資金政策，探索市場(chǎng)化手段保障房屋質(zhì)量安全。

四是健全多元化投融資方式。構(gòu)建“中央投資+專項(xiàng)債+社會(huì)資本”多元投入體系。在財(cái)政支持方面，中央財(cái)政通過補(bǔ)助資金、超長(zhǎng)期特別國債、專項(xiàng)債等支持項(xiàng)目，將于今年 6月底前下達(dá) 2025年城市更新專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃。地方財(cái)政通過稅費(fèi)減免（如企業(yè)所得稅“三免三減半”）提供支持。在金融創(chuàng)新方面，鼓勵(lì)政策性銀行提供貸款，推動(dòng)REITs、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化融資；探索PPP模式吸引社會(huì)資本參與。國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等作用。引導(dǎo)支持政策性銀行專項(xiàng)借款、銀行信貸資金更好參與項(xiàng)目建設(shè)。

五是建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式。在城市更新實(shí)施過程中，由政府統(tǒng)籌規(guī)劃，企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)（如老舊廠區(qū)改造），社區(qū)和居民共同維護(hù)改造成果。探索城市更新市場(chǎng)化路徑，支持產(chǎn)權(quán)人自主更新，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過功能轉(zhuǎn)換（如工業(yè)遺產(chǎn)改造為文創(chuàng)空間）激活存量資產(chǎn)。

六是健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)城市更新立法，明確規(guī)劃、用地、資金等管理要求；金融監(jiān)管總局將出臺(tái)《城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法》，規(guī)范融資流程。強(qiáng)化工程質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)，如完善地下管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)維制度，加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)前置機(jī)制。

六大支撐保障從機(jī)制、用地、安全、資金、模式到法規(guī)，系統(tǒng)覆蓋了城市更新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，旨在破解“大拆大建”依賴，轉(zhuǎn)向精細(xì)化、可持續(xù)的存量更新路徑，通過制度創(chuàng)新破解了“錢從哪來、地怎么用、事如何管”等核心難題，為城市更新提供了系統(tǒng)解決方案。