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自1947年10月下旬起，美國國務院開始“重新審定對華政策”。

這時有兩點已經明確：一是美國在華短期目標是“阻止中國完全為共產黨所控制”；二是國民黨如沒有外援要扭轉共產黨得勢的趨勢希望甚小，而“顯然外援的來源就是美國”。

國務院認為，國民黨有種種不利因素，幾乎是唯一的“主要有利因素就是美國援助的前景”。

簡而言之，美國認定國民黨沒有美援就要垮臺，決心支撐它維持下去。1947年11月，美國駐華使館一份報告稱：“我們傾向于認為現在打擊的時機已到?！?/strong>

1、美國對中共態度的大轉彎

于是，馬歇爾于11月國會參眾兩院外委會的聽證會上，在提出“歐洲復興計劃”的同時，首先提出要求國會通過援華撥款的建議。

他當時建議的數字是3億美元，自1948年4月開始，為期15個月，在此之前，立即撥款6000萬美元供救急之用。馬這次講話被認為是美國準備積極援蔣的一個標志。國民黨方面也認為這個講話是一個轉折點，顧維鈞立即對此表示感謝。此后不久，美國將準備提供援助的考慮通知國民黨政府。國民黨方面立即進行多方活動，爭取早給、多給，并要求派技術團赴美具體商談。

經美方同意，國府派出以中央銀行總裁貝祖詒為團長的“技術代表團”于1948年1月赴美。與此同時，由張群發表一項改革財經措施的計劃，以爭取美國輿論，并給美國一個轉彎的臺階。美方領會到這一點，表示張群的聲明“鼓舞了美國政府與國會”。

“技術代表團”奉命提出的要求主要是：

一項以4年為期、總數15億美元的援助；條件大致與援歐方案相同；在通過方案前另給6000萬美元的臨時援助；由美國貸款購買軍械彈藥，1948年為1億美元；美國提供穩定幣制的援助，等等。

同時，表示愿意“自動”聘用美國專家參加各項建設計劃。美方則不同意像對歐洲那樣擬定長期計劃，并強調要求中方先做到“自助”，著重就平衡預算、鼓勵出口、改進民營企業等方面采取措施。

雙方經過緊張磋商和討價還價之后，由美國國務院于1948年2月中旬向國會提出經濟援華法案，以15個月為期（到1949年6月30日為止），共5.7億美元。

其中5.1億美元用于購買糧食和工業物資，其余6000萬美元用于少數特定工業項目及交通復興。杜魯門和馬歇爾分別就此發表公開聲明，主要說明這一援助所要達到的“有限目的”是幫助中國政府“從經濟急速惡化中得到喘息機會，以便進而建立比較穩定的經濟狀況”。

馬歇爾并重申：“美國在行動上不應置身于對中國政府的舉措及其政治、經濟和軍事的事務直接負責的地位?！?/p>

有意思的是，從那時起，杜魯門和馬歇爾都矢口否認他們曾贊成過有共產黨參加的聯合政府。

1948年3月，馬歇爾答記者問時，拐彎抹角，含糊其辭，大意說他1946年使華之前國共之間已有政治協議，他去只是促進停戰。中國情況與西方不同，成立聯合政府不切實際。

“現在中共已公開反叛政府，這件事應由中國政府決定”。由于馬歇爾這番話被有些記者解釋為美國政府仍主張中共參加聯合政府，次日，美國國務院專門發表新聞公報加以澄清，說馬歇爾的意思就是以上引號內最后一句話。

杜魯門在同一天記者招待會上則斬釘截鐵地說，他從來沒有主張過中國成立包括中共在內的聯合政府，這對他是個“新聞”。他說他1945年12月對華政策聲明仍然有效，其中絕無把中共包括在政府中之意，他1946年派馬歇爾使華是為了“幫助蔣介石政府對付它所面臨的局勢”。

他還說：“如果可以做到的話，我們不愿意在中國政府中或其他地方的政府中有任何共產黨人?！?/p>

很難設想，杜魯門在1945年12月聲明中所主張的“中國國內各主要政治黨派”在政府內“享有公平與有效的代表權”，可以解釋為不包括中國共產黨。

究竟是杜魯門像多數政治人物那樣不喜歡承認自己政策主張有所改變？抑或當初就是口是心非，并無促其實現的誠意？還是此時迫于美國國內的濃厚反共氣氛，主張共產黨參加政府已成為大逆不道，因而不敢承認？很可能三者兼而有之。

無論如何，美國1945年的政策與1947年的政策是有所不同的，但這也可以說明，杜魯門等人當初貌似公正的態度至少是基礎十分脆弱的。后來，國務院在一份內部政策文件中明確提到，1945年杜魯門對華政策聲明以后文件中經常用的關于“促進中國和平統一”，“美國不介入中國內戰”一類的提法早已過時。這項文件稱，從1946年2月杜魯門發出成立駐華軍事顧問團的指示起，實際上就已說明兩個月前的聲明已過時，至少從1946年底起，“完全沒有任何跡象說明美國還贊成中國成立聯合政府”。

總之，可以說，美國在既要反共又不愿卷入中國內戰太深這一對矛盾中，重心已肯定地移向前者。

2、軍援的形式

上述國務院提出的方案只有經濟援助，沒有軍事援助，體現了間接軍援的思想。關于這個問題，美國內部一直有不同意見。

首先，對于援蔣只能是“有限援助”，不能是大規模的無限援助這一前提，意見是一致的。盡管在有些人看來，大規模援蔣對美國“好處”頗多：在一旦發生戰爭時，美國轟炸機可以暢行無阻地飛越中國上空，中國的領土可以提供廣闊的掩護陣地，還可以得到前沿空軍基地，等等。

但是鑒于共產黨的強大，美國一旦承擔起幫國民黨打贏內戰的義務，要卷進去的人力、物力是無法預料的。如果引起蘇聯卷入，發生美蘇各助一方的局面，由于國民黨的虛弱腐敗，優勢將顯然在蘇聯一邊。

另外，對美國說來，中國“充其量在戰略上只是次要的地區”。根據以上情況，一致的意見是，美國只能確定對蔣介石“有限援助”的方針，即不承擔“幫助國民黨打敗共產黨”的義務，而是為國民黨贏得時間，鞏固陣地，以便再獲得一次機會整頓內部，有希望在美國幫助下依靠自己的力量扭轉局勢。

但是對援助的方式，有兩種不同的意見：國務院主張只以經濟援助方式提供，避免直接軍援。這樣，國民黨照樣可以騰出原來的外匯儲備購買軍火，而美國則可避免承擔源源不斷供應彈藥及武器補給的義務，從而越陷越深。

軍方則主張提供直接軍事援助，理由是，沒有直接軍援作后盾，美國在華軍事顧問團的發言權和能起的作用就會大大縮??；更重要的是，軍方認為國民黨在軍事上根本無法負起“讓自己生存下去”的責任，非要美國出力支撐不可。

國務院和軍方的這種意見分歧戰后長期存在，以后直到中國大陸完全解放，在臺灣問題上還經常出現。

馬歇爾于1948年2月將《援華法案》提交國會討論時有一內部長篇發言，比較詳盡地解釋了美國政府既要援蔣阻止共產黨取勝，又不能承擔過多義務的考慮。

他說：美國必須十分小心，以免“聽任其資源傾人于無底深淵”。由美國來支持國民黨的軍事計劃，說來容易，做起來既困難又危險。

他舉出的理由大體上有以下幾點：

（1）由于國民黨政府自己的無能，目前已到了難以自保的地步，“顯然不能把中國共產黨的勢力削弱到完全不關重要的地步”。美國如果要幫助它做到這一點，則所需投入的力量規模之大，等于“在事實上接管中國政府”，承擔無窮盡的義務，以致無法撤退，承受種種嚴重后果，而且得不償失。

（2）中國人民愛國主義思想非常濃厚，對侵犯主權之事反映非常強烈。

（3）中國于最近的將來很難建成強大國家，美國如背上中國政府不斷失敗的包袱，就會消耗用于“更為重要的地區”的力量，在那里“應付和消滅共產黨的成功希望更大”，那些地區指的是“具有自由制度傳統的西歐工業區”。

（4）美國把大量軍力和資源消耗在中國無疑對蘇聯有利，或引起一種反作用，“導致另一種西班牙式的革命或廣泛的戰爭”。

但是，另一方面，美國過去的行動已經置身于中國事務之中，如果“對中國政府表示全無信心，并且拒絕其關于援助的請求，從而增加其困難，那是違背美國利益的，而且在心理上勢必給中國士氣一嚴重打擊”。

所以，還是需要撥款給予經濟援助，目的是“希望能阻止趨于崩潰的中國經濟，使中國政府再有一個機會來穩定國內情勢”，“阻止通貨膨脹的加速”。

以上這番話是在國會的內部工作會議上講的。馬說為了美國和中國政府的利益，不能“把中國政府在軍事上和經濟上失敗的種種因素公之于眾”。

3、援助蔣介石打內戰的《援華法案》何以通過？

美國國務院所提出的《援華法案》與美國援歐計劃一起提交國會討論。國會的親蔣派力主直接給蔣以軍事援助，把中國與希臘同等對待，并以此作為投票支持援歐法案的條件。這派意見在眾議院占了上風，結果眾議院通過了一項議案，總數5.7億美元不變，其中明確指定1.5億美元為軍事援助，并將這部分與援歐法案合并成為一項法案。

參議院的情況略有不同，在外委會主席范登堡的策劃下，通過了一項幾方面意見都照顧到的法案，除把期限縮短為一年，以與援歐期限取齊外，主要是把直接軍事援助改為“特別贈款”，由“中國政府自行決定其用途”，這樣拐了一個彎，實際上方便國民黨將援助用于軍事用途。

最后，兩院舉行聯席會議，于1948年4月2日通過《援華法》，作為《1948年援外法》的一部分，為該法的第四章。

措辭基本上采用參議院的文本。為期12個月，總數為4.63億美元，其中1.25億美元為“特別贈款”，由“中國政府自行規定其使用”。但是后來提交眾議院撥款委員會通過實際撥款時，因財政困難，削減了整個《援外法》的總數，援華部分也相應削減至4億美元。原來的1.25億美元“特別贈款”不變，經援部分相應削減至2.75億美元。

此外，還有一項規定：以不超過總撥款的十分之一用于“中國農村復興計劃”，成立中美“中國農村復興聯合委員會”，在美國經濟合作總署署長指導和管理下進行工作。這就是《1948年援華法》。

關于所謂“特別贈款”的用意，參議院外委會有關報告中明確說明：“假設國民政府愿意時，可以用于采購軍需用品和裝備。”

同時又說明，這項法案的措辭不應解釋為任何美國軍隊在中國從事戰斗任務。

康納利在談到這項“贈款”時說：

在法案中無一字涉及軍事供應或軍事援助。當然，必要時中央政府完全可能用這一億美元贈款來購置彈藥、裝備和武器，這一步驟是我們委員會能提出的向中國提供援助的最佳方案或計謀，這樣可以不作出我們認為不明智的硬性承諾。

總之，美國一方面決心以軍事援蔣，一方面仍要在形式上為自己留有余地。但這完全是掩耳盜鈴。事實證明，以后無論是美、蔣還是外界都把這看作是直接軍事援助，誰也不再去注意這一微妙措辭的分寸。

關于這項《援華法》的政治目的，其《序言》以及司徒雷登為該法案通過而發表的“告中國人民書”都說得很清楚，就是為幫助中國人反對“極權主義”和“在中國國內支持和加強個人自由制度的原則”。

當時中央銀行總裁貝祖詒在他的報告中指出，《援華法》系在美國“政治上之反共高潮”中通過，報告稱：國會中對于中國之立場，熱烈贊助之人固屬不少，而堅決攻擊者幾亦相等。

1948年援華法之通過，國會由下列綜合形勢所推動：

第一，共和黨對行政當局之政策之反對，尤其在大選之年，促成其在政治上對行政當局之“對華政策”予以猛烈攻擊。加以歐洲近勢…人人犯有美蘇沖突不可避免之恐懼…促使美國對中國共產黨之情形，得有正確之認識?！袊谶h東為防止共產主義蔓延之屏障，乃認為援華方案在政治意義上與援歐計劃實現相配合。…此種政治上之反共高潮，使援華與援歐兩案同時通過，并綜合于同一議案之內。在違反行政當局意向之下，軍事援助亦成為援助案中之一部分。此種大規模援外法案之通過，美國國家利益之考慮，實為至上。

這一分析至為中肯。另一方面，美國還是十分小心，不愿承擔過多義務。

因此《援華法》中專門申明：

根據本章規定所給予的援助，不得解釋為美國對中華民國的政策、行為的承諾，或對于中國國內于任何時間所存在的狀況，承擔已經明示或默示的責任。

馬歇爾在解釋為什么不能采取5年，或4年長期計劃時說，因為中國情況難以逆料，不允許像對歐洲那樣定出長遠規劃，如果定一長期援助計劃，使美國政府受其束縛，將來難以擺脫。

當時國會內確實反共氣氛濃厚，但是最后國會通過的撥款比原來國務院提出的方案還少些。以至后來馬歇爾以援蔣不力在國會受到攻擊時，振振有詞地說他原來提出的數字還要多些，被國會削減了。

以上情況充分表明，美國既要援蔣反共，在中國推行美國所喜歡的制度，又力不從心，而且對蔣政權沒有信心，需要給自己留退路。這是它的基本矛盾。

4、如何實施？

美國成立了經濟合作總署，負責監督《援華法》的執行，其署長為原舊金山市長賴普漢，在他領導之下有一個龐大的工作班子和各種“考察團”。該署于1947年6月7日開始在華工作，總部設于上海，并在南京、北平、天津、青島、廣州及臺北分設辦事處。

到1948年底，已有美籍人員89名、非美籍人員355名。原來，美國在中國還有一個“援華團”，負責執行1947年10月批準的4500萬美元“臨時救濟方案”?！爸袊质稹背闪⒑?，將“援華團”的任務接管過來。

國民黨方面成立了“美援物資委員會”，規格極高，主席是行政院長，委員包括外交部長、財政部長、交通部長、中央銀行總裁、全國資源委員會主任委員、上海市長和中國駐美技術團團長等。只此，也可見當時國民黨政府把這項美援放在什么地位了。

1948年7月3日，根據美國《援華法》的內容和精神，美國與國民黨政府簽訂了《中美關于經濟援助之協定》，8月5日雙方又換文成立了“農村復興聯合委員會”。根據這兩項協定，國民黨的財政、金融、貿易以及蔣管區的各方面經濟生活可以說是完全置于美國監督之下，美國并在中國取得了廣泛的權利。

這項援助分“商品”、“工業建設”和“農村復興”三個方面。

關于“商品”，美國完全以贈予的方式供給中國向美方購買商品的資金，而不是以貸款方式。主要購買的商品是：糧食、棉花、肥料、石油、煤以及醫藥、農藥等。其采購量及分配方案都由“中國分署”“審慎籌劃”，確?！坝行У墓苤啤?。

關于“工業建設和重置機器方案”，原規定這方面基金為7000萬美元，據美國“經合總署”的報告稱，國會對此有著“深切興趣”，“他們煞費苦心地作了大規模的準備一包括派遣一個特別組成的復興調查團赴華調查一借以保證為工業建設和重置機器所規定的基金獲得最大可能的成績”。

看來，當時不少美國企業原以為可以借這一“援華”方案，在中國取得可觀的利潤。這也是一部分議員支持《援華法》的積極性的來源之一。

但是，中國人民解放戰爭進展迅速，使他們這一計劃落了空?！敖浐峡偸鹗痖L不得不于1948年12月21日宣告，工業建設和重置機器方案，除了已經進行到很高階段的某些工程設計需要完成以外，其余一律停止。”

“農村復興”計劃的命運也和“工業建設”計劃差不多。美國首先選定華西、華南為考察重點，因為就農村而言，華北和華東廣大地區都已是解放區，另外，美國對鎢、銻、錫等戰略物資特別感興趣，所以重點在湖南、四川、云南等省進行考察。該委員會的總部原設在南京，1948年12月初遷廣州，在重慶、長沙和桂林設分處。也因解放戰爭的迅速進展，這些機構剛剛建立就失去作用。后來，這項經援未用完的款項都用于臺灣。

（正文完）

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