■趙崢

城市是經濟社會發展和生產生活的重要載體。當前我國城鎮化已步入中后期發展階段，城市發展模式隨之發生深刻轉變，從大規模增量建設逐漸過渡到存量提質改造與增量結構調整并重的新時期。在此背景下，城市更新的戰略地位日益凸顯，它不僅是對城市存量空間深度挖掘與高效利用的有效手段，更承載著空間形態重塑與發展模式轉型的雙重使命，既關乎民生福祉改善，也為擴大國內需求、拉動有效投資、增強發展動能提供了強大動力。

2025年5月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》提出了8項主要任務和6項保障措施，并從頂層設計層面明確了城市更新的發展目標，提出要通過城市更新行動的實施，到2030年，使城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。聚焦城市更新行動目標，建設高品質生活空間，應充分考慮城市更新的系統性、整體性、協調性，聚焦城市更新中的民生、安全、文化、協同等重點問題，統籌改造與民生、發展與安全、保護與利用、中央與地方的關系，系統推進城市更新行動向縱深發展。

01

以民生為導向

重塑城市宜居環境

城市發展的本質是為人服務，人的居住與生活體驗是衡量城市發展質量的核心指標。自“城市更新”在2019年中央經濟工作會議上首次提出以來，我國始終堅持以人民為中心，推進民生改善與城市更新協同共進。據住建部統計，2019—2024年，全國累計開工改造老舊小區28萬個，惠及居民4800萬戶、超1.2億人。持續推進城市更新行動，建設高品質生活空間，需要深入踐行人民城市理念，以民生為導向，重塑城市宜居環境。重點圍繞好房子、好小區、好社區、好城區“四好”體系，形成從單體建筑到小區、社區、城區的多層級聯動的更新格局，全方位提升城市居民居住品質。一是“新舊并行”深化好房子建設。大力推進安全、舒適、綠色、智慧的新型建筑建設，融入現代建筑技術與理念，打造符合新時代需求的“新房子”。加強既有建筑的功能升級，通過加固、改建、重建等多元方式，優化改造“老房子”。二是“軟硬結合”推動好小區建設。對老舊小區的供水、排水、供電、供氣、道路等“硬設施”進行全面排查與改造。同時，提升小區“軟服務”水平，增設社區服務中心、養老服務設施等，增強居民的生活便利性。三是以構建城市一刻鐘便民生活圈為目標開展完整社區建設。加強社區基本公共服務設施建設，優化商業服務設施布局，打造公共活動場地，營造安全健康、設施完善、管理有序的社區環境。四是圍繞全齡友好功能加強好城區建設。推進城市功能的適老化、適兒化建設與改造。加快公共場所無障礙環境建設，提升老年人與殘障人士的出行便利性。增加普惠托育服務供給，建設社區托育中心，緩解育兒壓力；發展兜底性、普惠型、多樣化養老服務，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。建設全民健身場地設施，滿足不同年齡段居民的健身需求。

02

以安全為根基

鍛造城市韌性體系

安全是城市發展的前提和基礎。城市是一個復雜的巨系統，城市的發展與演變本身就面臨著一系列復雜的安全問題。城市更新作為應對城鎮化發展中后期各類“城市病”的重要舉措，不僅要治“已病”，不斷消除城市發展中積累的安全隱患，更要防“未病”，需要充分考慮城市運行的脆弱性和不確定性，應對未來的風險挑戰。持續推進城市更新行動，建設高品質生活空間，要堅持統籌發展和安全，在推動城市功能完善的同時，將安全理念貫穿始終，積極開展韌性城市建設。一是持續推進城市基礎設施安全升級。全面排查城市基礎設施風險隱患。推進地下空間統籌開發和綜合利用。抓好城市燃氣、供水、污水、排水、供熱等地下管網升級改造。推進新型城市基礎設施建設，深化建筑信息模型（BIM）技術應用，實施城市基礎設施生命線安全工程建設。二是完善城市應急管理體系。健全應急物資儲備體系，合理布局應急物資儲備庫，根據城市規模與風險特點，儲備充足的應急物資，提升城市在突發事件中的應急響應能力。三是推動生態保護與城市更新協同。在城市更新中加強城市生態環境治理，一體推進治山、治水、治城，持續改善城市空氣質量、水環境質量和土壤環境質量，推進海綿城市建設，修復城市生態系統。四是在城市更新行動中推進多規銜接與彈性布局。加強發展規劃、國土空間規劃、專項規劃之間的銜接與協調，創新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制，構建“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，優化空間布局，預留發展彈性。

03

以文化為靈魂

延續城市歷史脈絡

文化遺產是城市的根脈，承載著城市的歷史記憶與獨特魅力。城市更新必須摒棄重開發輕保護的陳舊觀念，堅持“保護第一、應保盡保”，同時注重傳統文化的創造性轉化、創新性發展，通過“以用促保”實現文化遺產的活化利用，推動城市文化遺產保護從被動向主動轉變。持續推進城市更新行動，建設高品質生活空間，應深入挖掘城市文化價值，提升城市文化品位，更加注重文化遺產的保護與合理利用，增強城市居民的文化自信和精神認同，推動優秀傳統文化的傳承傳播。一是全面摸清城市文化遺產“底數”。全面開展城市文化遺產資源調查，銜接全國文物普查工作，對城鎮老舊小區、街區、廠區內的不可移動文物、歷史建筑、傳統村落等進行詳細排查，建立健全“先調查后建設”“先考古后出讓”的保護前置機制。二是促進文化業態融合與價值轉化。推進歷史文化街區修復和不可移動文物、歷史建筑修繕，鼓勵將文化遺產與文化旅游、文化創意等產業相結合，豐富商業業態，創新消費場景，既延續城市文脈，又賦予歷史空間新的經濟價值與社會功能。三是要注重風貌管控與景觀營造。在城市更新項目中，加強重點地區與重要地段的風貌管控，保持城市整體風格的協調性與延續性。同時在城市更新項目的公共空間的設計與建設中，融入當地的歷史文化符號與傳統藝術元素，打造具有文化內涵的城市景觀。

04

以協同為路徑

提升城市更新效能

城市更新是一項全局性、系統性工程。同時不同城市的資源稟賦和更新需求差異顯著。持續推進城市更新行動，建設高品質生活空間，就需聚焦黨中央、國務院對城市更新目標、任務、舉措的重大部署，“自上而下”與“自下而上”相結合，加強中央與地方的協同。在國家統籌安排和指導下，充分發揮地方積極性，實事求是、因地制宜地探索城市更新模式。一是要加大國家支持和分類指導力度。充分發揮住建部牽頭作用，協同發改、財政、金融等相關部門，圍繞加強既有建筑改造利用、推進城鎮老舊小區整治改造、開展完整社區建設、推進老舊街區老舊廠區城中村等更新改造、完善城市功能、加強城市基礎設施建設改造、修復城市生態系統、保護傳承城市歷史文化等重點任務加強統籌指導和協調支持。根據不同城市的類型與特點，制定分類更新指南與標準。深入開展不同地區、不同特色的城市更新試點示范城市建設，總結推廣成功經驗，為全國城市更新提供可復制、可借鑒的模式。二是要因地制宜推動城市更新行動。加強城市體檢與城市更新工作的銜接，健全“定期體檢、五年一評估”制度，為不同城市制定更新方案提供依據。鼓勵和支持地方結合實際先行先試，建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。同時，引導居民積極參與城市更新決策，在城市更新中實現共建共治共享。三是要強化城市更新實施過程監管。建立健全“盡力而為、量力而行”的城市更新評估機制，杜絕“花架子”項目與形象工程。加強對更新項目的實施質量與效益的監管。嚴格控制政府隱性債務，嚴禁違法違規舉債融資，明確地方政府債務風險低的城市方可申報中央財政支持，防范系統性金融風險。

（作者系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所綜合研究室主任、研究員）

總 監 制丨車海剛

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨谷 云