摘要

黨的十八大以來，我國新型城鎮化建設成就斐然，常住人口城鎮化率大幅提升，城鎮常住人口增多，城市數量增加。習近平總書記對新型城鎮化的客觀規律、重要意義和動力機制等作出一系列重要論述。我國實施了新型城鎮化四大行動并取得成效，但也面臨一些問題。當前，在人口流動、產業支撐和就業形態等重點領域出現新動向，需深刻領會習近平總書記相關論述精神，把握新動向，推進新型城鎮化高質量發展，為中國式現代化提供支撐。

本文刊登于《習近平經濟思想研究》2025年第5期

作者：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心

執筆人：高國力、鮑家偉、孔翠芳、張曉明

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化對城鎮化發展規律的認識，部 署實施新型城鎮化戰略，指引和推動中國特色新型城鎮化建設取得歷史性成就。 2012—2024 年， 我國常住人口城鎮化率由 53.1% 提高至 67% ，城鎮常住人口達到 9.44 億，全國城市數量增加至 694 個。當前和今后一段時期，我國城鎮化進程處于增速換擋、質量提升的關鍵階段，我們要深刻學習領會習近平總書 記關于新型城鎮化的重要論述精神，準確把握我國人口流動和空間 分布、產業變革和要素配置、就業形態和生活方式、進城落戶和公共服務等方面的新動向，穩扎穩打推進新型城鎮化高質量發展，為中國式現代化提供強大動力和發展空間。

深刻學習領會習近平總書記關于新型城鎮化的重要論述精神

黨的十八大以來，習近平總書記立足我國新型城鎮化發展實踐，面對新形勢新任務新要求，在新型城鎮化客觀規律、重大意義和動力機制等方面作出一系列重要論述，為中國特色新型城鎮化道路指明了方向。

（一）全面揭示新型城鎮化的客觀規律

城鎮化是一個自然歷史過程。習近平總書記指出，“城鎮化是一個自然歷史過程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程”。既然是自然歷史過程，就有其外在約束、客觀趨勢和階段特征。對于外在約束，習近平總書記強調，“城鎮化受自然條件制約，受資源環境承載能力制約，受經濟社會發展水平制約”。對于客觀趨勢，習近平總書記指出，“在人口城鎮化問題上，我們要有足夠的歷史耐心”，強調對“兩棲人”、候鳥現象不要大驚小怪，也不要惡意炒作。對于階段特征，習近平總書記指出，我國“城鎮化速度將從高速增長轉向中高速增長”“城市發展將轉向規模擴張和質量提升并重階段”。我們必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律、因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。

綠水

青山就是金山銀山

理念發源地浙江安吉

招引

10

萬青年大學生

作為縣域第一戰略目標

不斷優化

年人才就業創業政策

為青年鋪路搭橋

提供更大發展空間

2025

1

24

日在安吉余村拍攝的青來集外的

年理想集結地

新標簽

新華社發潘學康

城鎮化是現代化的必由之路。黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上鮮明指出，“城鎮化是現代化的必由之路”。對現代化發展，習近平總書記創造性地指出，“我國發展必然是一個‘并聯式’的過程，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化是疊加發展的”。

城鄉將長期共生共存。習近平總書記指出，“不管工業化、城鎮化進展到哪一步，農業都要發展，鄉村都不會消亡，城鄉將長期共生并存”。習近平總書記一再強調：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”我國正處于正確處理工農關系、城鄉關系的歷史關口，必須統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，完善城鄉融合發展體制機制，走中國特色的城鄉融合發展之路。

（二）深刻闡述新型城鎮化的重要意義

新型城鎮化是更好滿足人民群眾美好生活需要的有效途徑。習近平總書記指出，“我國城市化道路怎么走？這是個重大問題，關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標”“要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間”。以人為本是新型城鎮化的基本原則，貫穿在新型城鎮化戰略實施全過程和各領域重大任務之中。

新型城鎮化是經濟社會高質量發展的強大引擎。習近平總書記指出：“如果城鎮化目標正確、方向對頭，能走出一條新路，將有利于釋放內需巨大潛力，有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕，而且世界經濟和生態環境也將從中受益。”深入推進以人為本的新型城鎮化，既可以增加和穩定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以提振消費，還可以增加城鎮建設投資，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。

新型城鎮化是優化國土空間開發保護格局的重要支撐。習近平總書記指出，“我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化”“同時，城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要”。我國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，要堅定不移實施主體功能區戰略，嚴格按照主體功能區定位推動發展和推進城鎮化。

（三）科學闡明新型城鎮化的動力機制

以城市群為主體形態推進城鎮化。習近平總書記指出，“城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體”“產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律”。近年來，我國經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯，19個城市群常住人口、地區生產總值占全國比重近75%、85%，成為經濟發展最活躍的增長極和動力源。

產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動。習近平總書記指出，“城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進”。一方面，城市經濟發展可以增加就業崗位和吸納城市人口；另一方面，經濟發展和勞動生產率提高，可以增加居民收入、擴大消費和投資需求，反過來促進城鎮發展。統籌新型工業化和新型城鎮化，強化產業支撐能力建設，成為釋放城鎮化潛力的重要舉措。

新一輪科技革命和產業變革釋放城鎮化發展新動能。習近平總書記指出，“讓創新成為城市發展的主動力”。具有創新能力的城市，往往是未來重大科學發現、重要技術發明、新興主導產業的重要策源地，城鎮化應用場景有力拉動新質生產力培育壯大。科技創新推動產業創新，顛覆性技術和前沿技術的突破性應用驅動新質生產力發展，催生新產業新業態新模式，為城鎮產業就業、功能布局和發展方式等帶來新變化新活力。

新型城鎮化四大行動有力有效落實落地

習近平總書記指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵”。2024年7月國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，對未來五年推進新型城鎮化作出系統部署，提出實施新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升四大行動。

近一年來，四大行動扎實推進，我國新型城鎮化建設成效顯現，2024年末常住人口城鎮化率達67%，比上年末提高0.84個百分點。農業轉移人口市民化有序推進，深化戶籍制度改革，推進常住地提供基本公共服務，義務教育階段進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀或享受政府購買學位比例達96.8%，中央財政安排農業轉移人口市民化獎勵資金400億元。以縣城為重要載體的城鎮化加快建設，協調推進新型工業化城鎮化，培育發展優勢特色產業，提高縣城綜合承載能力。培育發展了一批同城化程度較高的現代化都市圈，都市圈基礎設施聯通水平大幅提升，公共服務共建共享力度加大，產業分工協作不斷加強，中心城市對周邊中小城市的輻射帶動能力不斷增強。城市更新行動持續推進，城市安全韌性短板加快補齊，完成燃氣管道老化更新改造6.6萬公里，建設改造各類管網17.5萬公里，城鎮老舊小區改造新開工5.8萬個。實施城中村改造項目1863個，建設籌集安置住房189.4萬套，改造城市危舊房7.9萬套。

但也要看到，我國城鎮化進入快速發展的后期，仍然面臨以下問題難點：一是感受認識上，不同主體“冷熱不均”現象亟須破解；二是動力機制上，農業轉移人口進城和落戶呈現雙下降態勢；三是載體建設上，超前與滯后并存且分化日趨嚴重；四是資源配置上，未能與人口流入流出規模及時精準匹配；五是項目支撐上，地方城鎮化項目謀劃前瞻性、科學性不夠，亟須積極、穩妥、扎實推進新型城鎮化高質量發展。

當前新型城鎮化重點領域出現的新動向

新型城鎮化已成為我國經濟社會高質量發展的重要引擎，一些重點領域如人口流動、產業支撐和就業形態等出現的新動向，將對城鎮化質量和水平提升提出新要求。

（一）人口：農民工向中西部回流、返鄉農民工首選縣城、“Z世代”農民工偏好大城市

農民工向中西部地區回流速度持續加快，回流方式日趨多元化。據國家統計局農民工監測調查報告，中部和西部地區農民工省內就業比例，2016—2021年間年均分別提高約0.9%和0.73%，2022—2023年間年均分別提高約4%和3%。農民工就近就地就業比例逐年上升，“鳳還巢”態勢越來越明顯。比如，安徽省堅持發展“歸雁經濟”，積極引導農民工返鄉、大學生到鄉、能人回鄉、企業家入鄉，2023年全省新返鄉入鄉創業10.9萬人，呈現出人才、技工、普工和老板組團式返鄉入鄉態勢。

返鄉農民工關注生活成本和綜合配套，就業安居首選縣城。《中國鄉村振興綜合調查報告2023》顯示，縣（市）成為外出農民工和返鄉農民工就業定居的主要載體，吸納外出就業農民工的比例占總外出就業的33.67%。順應外地返鄉人員回到縣城生活、本地農村居民向縣城集中的趨勢性變化，不少地方大力推進以縣城為重要載體的就地城鎮化。比如，湖北省開展城鎮和產業“雙集中”發展試點，創造條件讓返鄉農民工和進城農民先“安居”再“樂業”，2023年64個縣（市）新增城鎮常住人口30.5萬人，城鎮化率提高1.1個百分點，增幅為近3年新高。

“Z世代”通常指1995—2009年出生，受數字信息技術、即時通信設備等影響比較大的一代人。“Z世代”農民工偏好新就業和新消費，更傾向于選擇網約車司機、快遞員、外賣配送員、電商主播等新就業形態，不愿長時間在工廠上班，且追求個性化、體驗型的新消費，更加注重有性價比的自在生活，更愿留在大城市。大城市及周邊地區形成的都市圈，既能提供充足的就業空間，也能滿足多元化的生活需求，對其吸引力最大。比如，成都都市圈因經濟發達、生態優良、生活閑適，年輕人“來了就不想離開”，來蓉人口年輕化特征明顯，18—34歲人群占比約46%。

（二）產業：重大生產力布局持續優化、新質生產力加快發展、城市合作優勢互補

通過重大生產力布局優化、產業梯度轉移和重點產業培育，為中西部內陸地區城鎮化建設帶來重大歷史機遇。比如，四川省依托制造業優勢，積極服務國家產業鏈供應鏈安全，高質量對接東部沿海地區產業新布局，新興產業資源進一步匯聚，高新區成為承接產業轉移的集聚地。2023年8個國家級高新區、20個省級高新區貢獻了全省18.6%的地區生產總值，促進了就業崗位的穩定擴容。

因地制宜發展新質生產力，對于勞動力供給質量和結構提出更高要求。《新質生產力應用型人才就業趨勢報告》顯示，對介于傳統藍領和白領之間的紫領，廣泛存在于智能制造業的班組長、技術員和質檢員等崗位，到2035年總需求將超過3100萬人，占制造業總勞動需求的近1/4；紫領職位對本科及以上學歷的需求將從2022年的28%增長至2035年的57%。新質生產力發展不斷創造新就業空間，急需大批高素質勞動力提供支撐。

實施“雙向飛地”等產業合作模式，促進飛出地和飛入地城市優勢互補。“嘉定—溫州”“深圳—汕尾”“漕河涇—海寧”等“雙向飛地”合作，推動了創新要素流動和產業鏈跨區域布局，降低了發達地區的各類要素成本、資源環境容量和產業承載空間，實現產能輸出和市場占有，又推動了欠發達地區建設產業園區，承接產業轉移和勞動力集聚，引入先進技術和管理經驗，帶動當地城鎮化發展。

（三）就業：“城鄉雙棲”“在村入村”

“城鄉雙棲”成為縣域城鎮化的新形態，就業場所和身份交叉融合。隨著縣域經濟發展、城鄉融合推進，城鄉差距進一步縮小，“城鄉雙棲”日益成為一種新的就業和生活方式。比如，浙江不少農民家庭“半工半耕”“半工半讀”“一家兩制”，青年農民往返于城市和鄉村之間，既可以生活在鄉村、工作在城鎮，也可以生活在城鎮、創業在鄉村，城鄉邊界逐漸模糊。這些人群很難用傳統意義上的城鎮人口或鄉村人口來劃分，體現出城鄉融合發展的趨勢性特征和要求。

“在村入村”創業就業成為新潮流，新就業形態方興未艾。隨著城鄉交通便利和數字經濟發展，鄉村生活成本低、節奏慢、親近自然等獨特優勢日益凸顯，各種要素資源“由城入鄉”，“村咖”、農村電商、短視頻直播等新業態不斷涌現，城鄉時空差距大幅縮小。比如，全國返鄉下鄉創業人群中，超過55%運用“互聯網+”等新模式，手機成為新“農具”，直播成為新“農活”，傳統方式與現代模式相融合，為破解城鄉二元結構提供了新路徑。

扎實推動新型城鎮化高質量發展

黨的二十屆三中全會提出，“健全推進新型城鎮化體制機制”。錨定到2035年基本實現新型城鎮化目標，要順應規律、把握趨勢，緊抓城鎮化動力仍然較強的關鍵時期，高質量推進新型城鎮化四大行動，為中國式現代化提供有力支撐。

（一）以提升產業集群競爭力為先導，推動潛力地區城鎮化水平提升

一是因地制宜推動新型工業化、新型城鎮化協同發展，推進潛力地區產業園區功能提升和縣城補短板建設，提升城鎮就業支撐和綜合承載能力。二是綜合運用財政、土地、金融、稅收等政策，支持潛力地區加快產業導入嫁接，培育特色優勢產業集群。三是“一縣一策”建立以龍頭企業為主導的產業集群培育機制，創新承接發達地區產業轉移合作對接機制，健全校企合作的技能人才培養體系。四是統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進一二三產業融合發展和縣鄉村功能銜接互補，以城鄉融合引領城鎮化水平提升。

（二）以“兩重”“兩新”資金使用為抓手，加大新型城鎮化重點領域投入

一是加大“兩重”建設力度，支持符合條件的新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升等標志性重大項目建設，因勢擴圍下沉至人居環境、市政設施、產業配套等城鎮化補短板強弱項重點領域。二是針對老一代、新生代、新世代等不同類型農業轉移人口群體的消費特征和需求，制定差異化的消費品以舊換新接續政策，納入“兩新”專項支持范圍。三是允許人口流入城市利用超長期特別國債、地方政府專項債等資金，加大閑置存量土地回收和存量商品房收購力度，持續擴大農業轉移人口保障性住房供給。

（三）以不同類型流入地城市為試點，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度

一是規范常住地登記戶口的管理流程。健全常住地登記戶口制度，明確立戶、遷戶、退戶等要求，推動公民在經常居住地登記常住戶口，一個公民只能在一個地方登記常住戶口。二是對供需矛盾突出的基本公共服務，綜合考慮常住地戶口登記年限、社保繳納年限等因素，完善積分制等基本公共服務梯度享有機制。考慮地方財政可承受能力，精準聚焦農業轉移人口關注的基礎教育、基本醫療、社會保險、公租房等基本公共服務，因地制宜調整為按常住地提供。三是建立健全與常住人口“強掛鉤”的要素配置機制。建立并完善一般性轉移支付、市民化獎勵資金、預算內投資、新增建設用地、人員編制和排放指標等，與基本公共服務向常住人口覆蓋進度、常住地財政新增支出相掛鉤機制，支撐保障城鎮基本公共服務逐步實現常住人口全覆蓋。

（四）以保障非戶籍常住人口合法權益為前提，積極穩妥前瞻謀劃重點領域改革

一是推動人口服務管理載體融合。近期，堅持戶籍和居住證雙軌并行的常住人口服務管理制度，提高居住證持有人基本公共服務實際享有水平，探索利用大數據等信息手段精準識別穩定就業居住者并自動配發居住證，探索城市群、都市圈居住證年限互認。遠期，探索戶籍制度與居住證制度的統一，推動戶籍、居住證、身份證、社保卡等的銜接，建立以身份號碼為主要標識的人口服務管理制度。二是探索符合條件的隨遷子女在流入地參加中高考。根據進城務工人員在當地的合法穩定就業、合法穩定住所、參加社保年限，以及隨遷子女在當地連續就學年限等情況，因地制宜探索隨遷子女在流入地參加中高考。三是健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，推動有意愿的農業轉移人口在城鎮落戶。

來源：《習近平經濟思想研究》2025年第5期

微信編輯：今朝

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