文 |《瞭望》新聞周刊記者 李松

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“完善實施區域協調發展戰略機制”。2024年中央經濟工作會議進一步將“加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力”作為2025年要抓好的九項重點任務之一。

　　近年來，我國區域協調發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。與此同時，一些地方區域發展不平衡不充分的問題依然存在。東西部地區經濟發展的絕對差距、質量效益差距仍然較大，北方部分地區經濟發展活力不足，區域生產力布局調整任務艱巨。

　　“我國幅員遼闊，各地區資源稟賦、發展基礎各不相同，因地制宜、各展所長是推進區域協調發展的核心策略。”南京大學長江三角洲經濟社會發展研究中心主任、教授范從來說。

　　“推動區域協調發展并非要求所有地區同步達到同等發展水平。”采訪中，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所區域合作室主任、研究員劉保奎對《瞭望》新聞周刊記者說，區域協調發展是一個動態漸進的發展過程，需在充分發揮各地區比較優勢的基礎上，促進區域間的協調與相對平衡。

船舶行駛在長江宜昌市猇亭區江段水域（2024 年 5 月 24 日攝） 肖藝九攝 / 本刊

　　區域協調發展成就顯著

　　每60秒就有一輛新能源汽車，從重慶市渝北區的長安汽車數智工廠的生產線上緩緩駛出……目前，全國每7臺汽車就有1臺產自川渝，超過五分之一的動力電池實現“川渝制造”。

　　2021年，川渝兩地明確共同打造萬億元級汽車產業。如今，兩地共集聚600余家智能網聯新能源汽車零部件企業，近300家汽車相關軟件企業，智能網聯新能源汽車3大系統12大總成56個部件已實現全覆蓋。這是我國區域協調發展戰略落地見效的一個縮影。

　　黨的十八大以來，黨中央推動實施京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大區域發展戰略，區域協調發展水平持續提升，整體效能不斷增強。

　　——重大區域戰略縱深推進，發展格局系統重塑。

　　京津冀協同發展邁出堅實步伐。11年來，京津冀經濟總量連跨6個萬億元臺階，2024年區域地區生產總值為11.5萬億元，按現價計算，是2013年的2.1倍。北京非首都功能疏解有序推進。2023年以來，雄安新引進央企二、三級子公司104家，央企設立各類分支機構300多家，還有4000余家北京來源企業落戶。北京首都功能布局不斷優化，副中心功能日趨完善，11年來城市“留白增綠”超9000公頃，城鄉建設用地減量130平方公里，成為全國首個減量發展的超大城市。

　　長江經濟帶發展實現戰略轉型。長江經濟帶堅持生態優先、綠色發展，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，生態環境穩步改善。2023年，長江經濟帶126個地級及以上城市平均空氣質量優良天數比例為88.6%，高于全國3.1個百分點；長江流域水質優良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為98.5%，顯著高于全國平均水平。

　　粵港澳大灣區建設展現蓬勃活力。大灣區重大基礎設施互聯互通（港珠澳大橋、廣深港高鐵等）取得里程碑式突破。覆蓋11個城市的立體交通網絡越織越密，“1小時生活圈”基本形成。粵港澳持續擴大規則銜接、機制對接覆蓋面，通過數據共享、“單項認可”和“雙向認可”并行、擴展延伸港澳功能等多種方式，在不改變現行制度差異的前提下打造多樣化“接口”模式，推動“軟聯通”取得積極進展。

　　長三角一體化發展邁向更高水平。2023年，長三角地區生產總值突破30萬億，達到305045億元，占全國比重為24.4%。長三角地區“GDP萬億之城”達到9個，數量超過全國1/3。長三角地區創新共建效果顯著。2023年，長三角地區新增發明專利超過24萬件，每萬人新增發明專利擁有量超過10件，與2018年相比實現翻倍增長。

　　——區域發展差距有效縮小，協調性顯著增強。

　　中部地區作為我國重要的糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備制造及高技術產業基地和綜合交通運輸樞紐，為全國經濟發展作出重要貢獻。2024年地區生產總值28.7156萬億元，增長5.0%。2023年貨物進出口總額達到3.5萬億元，占全國比重比2012年提高了3.5個百分點，通過優勢互補、產業融合、協同發展形成合力，持續打造更具競爭力的內陸開放高地。

　　西部地區經濟增長潛力和活力不斷顯現，人均地區生產總值與東部地區比值由2012年的0.54∶1提升至2023年的0.61∶1，社會民生持續改善，居民人均可支配收入由2013年的13919元提升至2023年的31100元。

　　東北地區全力筑牢國家“五大安全”基石，強化農業科技和裝備支撐，糧食產量占全國比重1/5以上，糧食調出量約占1/3，構建北方生態安全屏障，完善能源多元化供給體系，提升產業鏈、供應鏈穩定性和競爭力，三次產業結構由2012年的13.8∶46.1∶40.1調整為2023年的13.1∶34.6∶52.3，走出一條高質量發展、可持續振興的新路子。

　　——基礎設施互聯互通實現跨越，要素流動高效暢通。

　　根據2016版國家《中長期鐵路網規劃》，我國“八縱八橫”高鐵網主通道規劃總規模約4.5萬公里。目前已建成投產81.5%，開工在建規模約14%。高速公路通車里程超18萬公里。2023年民用運輸機場數量增至259個。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群已形成1～2小時交通圈，中西部地區交通條件顯著改善，區域間時空距離大幅壓縮。物流效率顯著提升，全國快遞網點覆蓋所有區縣，農村快遞服務覆蓋率超98%，2023年全國快遞業務量達1320億件，連續十年穩居世界第一。

　　——基本公共服務趨向均等，發展成果普惠共享。

　　在公共服務資源均衡配置方面，通過東西部協作、對口支援、區域醫療中心和國家醫學中心建設等機制，中西部和欠發達地區的教育、醫療等公共服務供給能力和質量顯著提升。“十四五”期間新增布局114個國家區域醫療中心、總數達到125個，全國跨省異地就醫直接結算從無到有、惠及4億多人次。截至2023年，教育領域通過“特崗計劃”累計為中西部地區22個省份1000多個縣、3萬多所農村學校（含村小、教學點）補充教師約115萬人。

　　在社會保障跨區域統籌方面，基本養老保險全國統籌制度全面實施，2022年跨省調劑基金規模達2440億元。失業保險、工傷保險省級統籌全面實現，促進勞動力合理流動。

位于吉林省吉林市的中國石油吉林石化公司煉油化工轉型升級項目 120 萬噸 / 年乙烯裝置建設現場（2025 年 2 月12 日攝） 許暢攝 / 本刊

　　區域協調發展仍面臨多重挑戰

　　在區域協調發展戰略取得顯著成效的同時也須看到，區域發展不平衡不充分問題依然存在，區域協調發展仍面臨諸多困難和挑戰。

　　——部分區域發展動力不足、呈現一定程度的分化態勢。

　　近年來，我國區域發展總體差距不斷縮小，協調性顯著增強。但部分區域因為種種原因導致發展動力不足，呈現一定程度的“南快北慢”“南升北降”態勢。

　　專家表示，“十四五”時期，中西部地區呈現出可喜的增長態勢。但未來一段時期內，東部與中西部地區、東北地區的發展差距仍然存在。浙江大學區域協調發展研究中心研究員劉培林認為，需通過鄉村振興和區域協調發展戰略持續發力，為縮小區域發展差距創造更多積極條件。

　　“發展相對滯后的省份需在營商環境改善、經濟結構優化等方面加快步伐。”中國社會科學院西部發展研究中心主任、研究員葉振宇表示。

　　——區域政策有待進一步完善。

　　區域政策是政府通過經濟干預促進區域協調發展與合理分配的政策工具。經過多年實踐，區域政策在推動區域協調發展中發揮了關鍵作用。然而，當前部分區域政策仍存在不足，需要加快轉型創新步伐。

　　比如，面向特定地區傾斜的區域政策不利于建立全國統一大市場。“制定區域政策的初衷是彌補區域經濟發展中市場難以有效發揮作用的地方，特別是市場失靈或不足領域。”葉振宇談到，現實中，我國現行的區域政策具有特惠的傾向，對特定的地區予以稅收、土地、投資等特殊政策支持。這些特殊政策很容易阻礙要素從低效率部門或地區向高效率部門或地區流動，極易產生嚴重的要素市場扭曲，進而形成比較突出的資源誤置現象，也使得低效率企業無法正常市場出清。

　　——人口分布極化加劇“馬太效應”。

　　合理的人口流動，既有利于激活人口國內大循環，促進人口空間布局不斷優化；也有利于提升城鎮化水平和質量，提高勞動參與率和勞動生產率，激活人口大國的空間騰挪優勢。

　　隨著城鎮化進程推進，我國人口流動呈現明顯分化趨勢。一方面，經濟欠發達地區出現戶籍人口外流、常住人口持續減少的局面。另一方面，經濟發達、市場活躍地區持續吸引大量外來人口。

　　在此背景下，人才不斷向優勢地區集聚，人口外流地區不僅面臨人才短缺，還出現擴大消費潛力不足、經濟增長后勁不足等問題，或將加劇區域發展失衡現象。

　　——新技術應用深刻重塑區域發展優勢。

　　大數據、云計算、人工智能等新興技術的廣泛應用，正在推動我國重大生產力布局發生根本性變革。不僅改變傳統的生產方式，更重新定義了區域競爭優勢的內涵。過去依靠低成本勞動力等要素獲得發展優勢的地區，在新的技術環境下可能面臨比較優勢的弱化，而那些具備技術創新能力、數字基礎設施完善的地區，則有機會集聚更多的要素資源，從而獲得持續性的發展優勢。

　　此時，應更加注意避免區域間出現“數字鴻溝”進一步拉大發展差距；推動傳統產業集聚區尋找新的發展路徑，減輕轉型升級壓力。

　　創新體制機制破難題

　　采訪中，一些專家強調，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新要求，而應根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。

　　為解決區域協調發展面臨的挑戰，必須聚焦重點領域推進體制機制創新，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

　　——創新因地制宜解決不同區域發展難題的機制。

　　受訪專家表示，東北地區可聚焦中心城市推動綜合改革試點，圍繞科技創新、國企改革、民營經濟、行政管理等重點領域持續深化改革，強化產業轉移承接能力。

　　劉培林說，可將東北地區營商環境優化取得標志性成果的城市，在全社會進行正面宣傳，提振企業家投資信心。

　　北京大學經濟學院副院長、教授張輝認為，對部分資源依賴型地區，應加快完善協調發展機制，推動實現新舊動能轉換。

　　針對中西部地區面臨的挑戰，加力引導東部產業向中西部轉移，鼓勵東部省份到中西部設立飛地園區，探索共建共享的合作發展模式。按照“中央備案、省級統籌、協議落實”原則推動跨省合作的產業轉移項目利益共享，探索屬地征收、交足中央、余留可轉的稅收分享機制，建立屬地統計核算、兩地分享的機制，使產業轉出地在合作協議有效期內能夠分享產業轉移項目的收益。

　　——與時俱進提升區域政策科學性針對性。

　　根據形勢發展需要著力推進區域政策體系實現基礎性、突破性、實質性轉型創新，做到精準識別、精準施策、精準評估。

　　“建立覆蓋全國國土空間的標準區域體系，將鄉鎮作為區域政策實施的基本單元。以標準區域為基礎，采集人口、土地利用、生態環境治理、經濟社會統計、社會治安等領域數據信息，以此作為區域政策實施依據。”葉振宇建議，“在此基礎上，明確區域政策的對象、適用條件和差異化的政策工具組合，把難以自主解決經濟社會問題的發展困難地區作為區域政策的重點對象。”

　　在國家層面，建立健全區域政策審查、實施、評估和退出機制。在政策獲批實施前，對政策的合規性、科學性、公平性等進行全面審查。在政策付諸實施階段，建立政策協同工作機制，形成多部門聯動、持續性的合力。在政策實施中期和末期，對政策的實施效果進行客觀、公正和全面的評估。當區域政策實施效果欠佳時，應果斷“踩剎車”，避免產生更大的負面影響。

　　——推動人口要素更加合理配置。

　　近年來，我國在人口流動政策方面持續深化認識、優化調整，未來仍需進一步完善人口要素的合理配置機制，以促進城鄉區域協調發展。

　　一方面，制定系統化的流動人口中長期發展規劃。深入研究流動人口對生產力布局、公共服務配置、財政稅收政策的影響等關鍵議題，同時加強對重要人口流出地和流入地的動態跟蹤分析。

　　另一方面，順應人口分布格局變動提升區域城市治理能力。“提升人口重點流入地區基本公共服務供給能力和質量，完善‘人地錢’掛鉤機制，強化超長期特別國債對農業轉移人口義務教育、門診醫療和保障性住房的保障能力，更好實現由常住地登記戶口提供基本公共服務。”中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所區域開放室主任、研究員盧偉說。

　　“應以潛力地區城鎮化水平提升行動和戰略腹地建設為契機，系統提升東北和西部地區產城互促水平，促進人口回流。”盧偉建議，以完善普惠性托育服務體系、保障女性就業權益等為重點，支持晉冀魯豫和中西部地區部分人口自然負增長和常住人口負增長地區建設生育友好型社會。以基礎設施適老化更新、形成多元化養老服務供給體系、建設社區居家養老服務網絡等為重點，鼓勵長三角、成渝等人口老齡化程度較高地區建設老年友好型社會。

　　——探索基于稟賦的“數字+”產業生態重構機制。

　　為應對技術變革，需加快以數字賦能傳統產業轉型升級，推動傳統產業“存量煥新”。產業大省可抓住數字技術對產業體系重塑的機遇，推進傳統產業數字化改造提升，探索發展產業布局新形態；能源大省可利用低成本的能源優勢建設大數據中心、超算中心等新型基礎設施，把能源優勢轉化為數據優勢和算力優勢；人口大省可抓住人口資源優勢，以場景創新為突破口，實施場景招商，吸引頭部企業布局，帶動主題場景相關的產業鏈上下游企業集聚。■