烏鴉校尉/編者按：

近日，整治形式主義為基層減負專項工作機制會議在京召開，中辦、國辦印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》，要求深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，以改革精神和嚴的要求，持續整治形式主義為基層減負，讓廣大基層干部把更多時間和精力放到抓落實上。

所謂“上面千條線，下面一根針”，要給基層“減負”，那這“負”究竟是什么？基層工作之難到底在哪里？

關于基層工作，沒有調查沒有發言權。烏鴉當年本科時候有個哥們，畢業后到東部沿海某省A縣進入基層行政系統工作。

之前我們交流過多次，希望能做一篇文章，好好講講現在基層工作的實際困難，讓更多人能夠更真實地認識、理解基層。以他的視角，當前鄉鎮以下的基層工作，跟縣級以上的工作，存在巨大的差異，鄉鎮是政府與社會的直接接觸面，日常就需要大量直面群眾進行接觸溝通的工作。

就像氣象地理概念上的“鋒面”一樣，處在兩個不同“氣團”的接觸面，產生風雨的概率大得多。鄉鎮以下的基層工作，往往有著更加復雜和麻煩的問題要應對。

我跟他說，分享的內容，最好還是能結合他自己的工作實際案例來寫。

當時烏鴉也就那么一說，沒想到他真就發揮了跟當年上學時候一樣可怕的執行力，這么快就拿出了結合實際工作的案例來。

今天烏鴉也把這個內容跟各位讀者朋友分享，以及探討。這里也是跟大家道個歉，之前因為陽了耽擱了些工夫，剛剛把這個內容整理好。

也希望能有更多包括基層工作者、政策制定和參謀者、有相關經驗的群眾，大家能以不同的視角，提出自己關于當今基層治理問題的想法。

文內所涉數據等基本信息，均為當地實地情況，但為保護作者個人信息，這里隱去省、縣、鎮、村具體地名，以代號代替。

（作者現在所在的A縣）B鎮是一個山區鄉鎮，生態優美、風景秀麗，地形以山地丘陵為主，連片平整的土地較少，旅游業是主導產業，農業在產業結構中占比較低，對村民收入貢獻率也較低。由于旅游經濟發達，村民從事旅游業的收入遠高于農業收入，很多民宿鄉宿旅游旺季客房單價都在千元以上。因此，雖然鎮里農田面積較少卻也很多都無人耕種，尤其是糧食作物，因經濟收益不高更加無人問津。

B鎮總耕地面積約7000畝，糧食功能區4500畝，戶均耕地面積不足2畝。

2022年5月集中推進“非糧化”問題整治時，經摸底全鎮“非糧化”面積已達3800多畝，占比80%。

（編者注：據2020年《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，“非糧化”傾向主要包括一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等。）

而且，不像其他地域廣大的平原鄉鎮，B鎮基本沒有空間通過調整規劃來補充（新的）糧食功能區，只能硬著頭皮將3800多畝耕地上的經濟作物拔除，再全部種上糧食作物。3800畝不是一個簡單的數字，B鎮山多地少，戶均耕地面積不到2畝。換言之，3800畝意味著要跟近兩千戶人家逐一做通工作。

“非糧化”問題整治，“自上而下”是任務重、時間緊，“自下而上”是人心散、頭緒多，鄉鎮就處在這起承轉合的中間，而且整個過程必須平穩有序，防止出現上訪等所謂“妨害穩定”問題，是一項非常艱巨的任務。最大挑戰就是要做通近2000戶農戶工作，讓他們能夠同意拔除已經種在耕地上的苗木、茶葉等經濟作物，將土地流轉給村集體再由集體統一種植糧食作物，在如今群眾利益分化、權利意識高漲的社會環境下，統一如此多利益相關的農戶意見殊為不易。

（編者注：在這樣具有難度的工作背景下，“法律保障”本應為鄉鎮基層工作的開展提供堅實后盾，而實際上也確實已有明確的成文法對相關事項做出規范，但實踐中的情況十分微妙。）

《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定：禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚；《土地管理法實施條例》第五十一條規定：違反《土地管理法》第三十七條的規定，非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。

以上兩條法律規定是鄉鎮推進“非糧化”整治的主要法律依據，但是執法權限在縣資規局、不在鄉鎮，而且此前長期管理缺失、甚至一定歷史時期鼓勵發展林果業，（如今）拔除農戶已種下的經濟作物（雖然法律上規定可以強制執行）實際上只能采取“贖買”補償的政策，否則必然激化社會矛盾。

根據A縣“非糧化”整治資金標準，政策處理費和青苗補償費按平均5000元/畝為基礎，因為時限緊迫不可能做到對每塊耕地所種苗木進行精準評估，所以根據所種作物價值差異簡單將補償標準定為（固定金額的）高、中、低三檔。然而實際工作中面對數千農戶，這三檔遠不足以覆蓋各種具體情況，因此工作中難免產生許多爭執，其中曲折艱辛一言難盡。即便如此，經過鎮村干部夜以繼日與群眾溝通解釋，我們在全縣率先完成“非糧化”整治，累計清理騰退耕地3800畝，支付補償資金近2000萬元，幸而得到了上級資金保障，否則這一項工作就基本等同于徹底透支鄉鎮財力。我們最終高質量完成這項工作，被評為省糧食生產功能區“非糧化”整治優化先進集體，作為一個農業上的“小鄉鎮”，能獲得這一榮譽真是極為難得。

盡管總體完成情況不錯，但仍有遺憾，簡單來說就是“執法困境”。

以“搶種”問題為例，“搶種”問題其實早已廣泛存在，凡是修建園區、道路、水庫等大型項目，因為可研、設計公示等程序復雜，總有些人打時間差搶種苗木謀取不當利益，三番五次得手之后已經形成一條灰色產業鏈，關鍵是依法依規確實還很難處理：

一方面是行政程序極為復雜，同時強制拔除會使后續政策處理增加很多難度、產生信訪等問題，而且一不小心就要行政敗訴，而敗訴又會得到上級的批評乃至問責。基層行政之難就在其中，軟的不管用、硬的不能用，被“擠”在夾縫中艱難前行。

具體舉兩個案例。

一是甲村基本農田搶種苗木事件。

當時社會上傳言當地某大型工程將要征用大量土地，個別農戶聞風連夜搶種苗木，鎮村發現時已經種下去三、四畝，密密麻麻人都走不進去，這也是“搶種”的典型做法，因為賠償是按“棵”評估，種得越多（索）賠得越多。為了遏止“搶種”行為，我們馬上請執法單位進場，組織了派出所、綜合執法所、資源規劃所、農業局執法大隊全部到現場調查取證，最后所有單位都表示執法主體不明確、執法依據不足、不能執法。

我到現在也想不明白為什么不能執法，根據我對文本的理解，前述《土地管理法》第三十七條、第五十一條就是管的這個事情，法有明文，但是執法部門就是說不能執法，最后還是給出標準答案的四個字“屬地管理”——鄉鎮的事情鄉鎮自己去解決，盡管鄉鎮更加沒有執法權限，盡管決不允許行政敗訴，反正鄉鎮自己去想辦法。順便說一句，現在的“大綜合一體化”改革，其出發點就是為解決這一問題，將執法權限下放給鄉鎮，但是這所謂“下放”，一方面有些權限仍然缺少法律支撐，另一方面并沒有真正下派相關執法力量，以B鎮為例（改革后）根本沒有增加一個執法人員、一分執法力量，實際上等于只下放了責任事務，卻不同時下放權限，鄉鎮工作反而比以前更難。

當然，我們同樣不能簡單指責基層執法人員。當前基層執法環境已經偏向過于松散，但還一再強調“程序合法”、“人性執法”、“和諧穩定”。很多事情執法程序走下來都要經年累月，不知道要寫多少案卷，與此同時（地方政府方面）工作任務時限又經常刻不容緩。而且當前一遇到投訴、信訪，便“一刀切”要求部門機構做出說明乃至問責，致使有些地方逐漸呈現“多鬧多得”“按鬧分配”的格局，這樣又進一步加大了基層治理的難度，形成惡性循環。有的執法部門上級甚至規定，只要轄區發生針對本部門的信訪案件，全年考核便“一票否決”。導致基層執法隊伍不愿執法、不敢執法，不愿、不敢觸及實質性矛盾問題。

再回到甲村，遏止搶種的工作還得做下去，否則一生二、二生三，情況蔓延開來更加無法收拾。執法部門不能強制執法，以鄉鎮名義去拔除又必然導致行政違法，最后只得通過村集體想辦法拔除。好在甲村整體上民風較好，搶種的村民自知理虧，前期執法部門到場也起到了一個威懾作用，村集體也能夠豁出去“得罪人”，最終組織了一次黨員集中行動，動員甲村黨員穿上紅馬甲，大家一起到田里去把搶種的苗木拔除了，可以說是打了一個勝仗，遏制住了甲村“搶種”的問題。

第二個案例結局就沒這么皆大歡喜了，至今讓人扼腕嘆息。

乙村是B鎮人口最多、村情最復雜、“非糧化”整治任務也最重的行政村，累計清理整治了“非糧化”耕地近千畝，但是最后仍有5戶人家、約20畝茶葉最終未完成清理。其中關鍵問題是本村一戶有名的上訪戶F某帶頭抵制，周邊4戶則是有樣學樣向F某看齊，而且當初在做其他村民工作時，村里口頭保證一視同仁、所有人的“非糧化”問題都要整治到位，F某等田里的茶葉也一定會拔除。程序與甲村類似，在與F某反復溝通無果后，資規局、農業局、綜合執法局等執法部門進場，但是這些部門經過一番程序后同樣說是無法執法，原因是“《土地管理法》規定‘禁止占用永久基本農田發展林果業’，但是茶葉不屬于林果業”，這樣的理由著實讓我驚呆了。“非糧化”整治是全國性重點推進的中心工作，落實到基層執法層面都如此難以保障，其他基層工作寄希望于執法方面來保障就更加難以做到了。

(據國家統計局《農業及相關產業統計分類》，即便硬要“咬文嚼字”，“茶”在類別上也與“堅果”為同一類)

執法部門無法執法，問題還是回到鎮村手里。而“屬地管理”原則，對基層而言很多時候變成了有責無權。乙村一直是個信訪大村、F某一直是個信訪大戶，也多次揚言“敢拔他的茶葉就要去上訪”，鎮村組織“甲村式”的強制拔除確實擔心引發后繼問題。

更加投鼠忌器的是，當時乙村還有一個總投資近20億元的旅游項目正在進行土地征用，F某也有山林在征用范圍之內。這里順便說一句，因為地理空間的客觀限制，不可能越過某個小地塊進行開發建設，當前征地工作近乎形成了只要有一個人不同意，便可遲滯甚至否決整個項目的狀態。“非糧化”整治這里如果能由執法部門出面執行，那么鎮村還有轉圜空間，鎮村直接出面就撕破臉皮了，對于項目的征地工作將產生極為不利的影響。加之乙村兩委又是新組建的班子，經驗也有所不足。綜合考慮各方面因素，最終20畝茶葉未完成清理。對于大部分配合鎮村工作、拔除耕地中經濟作物的村民而言，這樣的結果確實是不公平的，越會吵會鬧者確實在利益上越占便宜。村集體未能做到“一把尺子量到底”，威信也大受影響，給后續各項工作的順利開展都增加了困難。

相當長期以來，基層面對的問題是“既要”“又要”甚至“還要”。既要“快”，又要“穩”；既要快速推進項目，又要和諧穩定避免雜音；既要高效有力執法，又要程序完美沒有瑕疵；既要抓好工業增加值，又要抓好“非糧化”整治，還要抓好環保指標，如此不勝枚舉。只有雙手雙腳，既要擎著不知幾個“鍋”，又要飛快地跑出加速度，在上下交錯的“夾縫”中負重前行，基層之“負”也正在這一重重“既要”“又要”的“夾縫”中日漸沉重。當然，知道問題所在，要真正解決問題還需要上下齊心更加細密全面的工作，我們熱切期盼隨著基層減負工作開始受到高度重視，在不久的將來，能夠真正實現基層治理體系與治理能力的現代化。