摘要

近年來，我們對江蘇、浙江、山東、河北、河南、湖南、貴州、四川、重慶、寧夏、西藏、吉林等12省份的多個縣域進行了實地調研發現，一些縣域經濟發展陷入“低水平循環”困境，集中表現在，經濟增長動能乏力后勁不足、產業層次多處于價值鏈中低端、特色產業量小質弱、縣級財政運行困難等。基于長期的調研和觀察，我們認為，推動縣域經濟高質量發展關鍵要在三個方面下功夫。

原標題：發展縣域經濟重點要在三個方面下功夫

作者：高國力 國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任

縣域強則國家強，縣域富則國民富。縣域經濟是國民經濟的基本單元，是連接城市經濟與農村經濟的重要紐帶，關乎我國經濟高質量發展全局，也關乎中國式現代化建設大局，其重要性不言而喻。當前，我國有1866個縣和縣級市，覆蓋了全國近90%的國土面積，集聚了全國超50%的常住人口、近40%的經濟總量，這1866個縣級行政單位猶如1866臺馬力不同、功能各異的發動機，是推動我國經濟高質量發展的重要動力源。

山東省濱州市惠民縣深入實施制造強縣三年攻堅行動，圍繞風電裝備、汽車輕量化結構件、精密數字機床等，培育發展先進制造業集群，助推縣域經濟高質量發展。今年上半年，惠民縣工業投資增長10.1%，規上工業產值增長31.3%。圖為8月30日，山東宏燦材料科技有限公司工作人員在查驗汽車輕量化結構件。新華社記者 郭緒雷/攝

近年來，我們對江蘇、浙江、山東、河北、河南、湖南、貴州、四川、重慶、寧夏、西藏、吉林等12省份的多個縣域進行了實地調研發現，一些縣域經濟發展陷入“低水平循環”困境，集中表現在，經濟增長動能乏力后勁不足、產業層次多處于價值鏈中低端、特色產業量小質弱、縣級財政運行困難等。進入新發展階段，縣域經濟建設迎來了歷史性發展機遇。從經濟增長潛力看，縣域將成為我國經濟高質量發展的新引擎。特別是，隨著產業鏈、供應鏈、創新鏈逐步向縣域下沉，一些頭部縣域已經成為產業轉移的重要承載地。從城鎮化潛力看，縣域將成為城鎮化下半場的主陣地。我國城鎮化的上半場主要靠大城市推動，而由于大城市資源承載能力趨于緊張，甚至面臨各種城市病，不能再寄希望于超大特大城市快速聚集人口，而縣城將接起城鎮化下半場的接力棒。從改革潛力看，縣域將成為破解城鄉二元結構、推動城鄉融合發展的突破口，在暢通城鄉經濟循環、提升全要素生產率方面，將釋放出更多改革紅利。面對重要的時代機遇，如何持續激活縣域經濟發展動能，打破“增長乏力—要素流失—活力下降—增長乏力”低水平循環困局，推動縣域經濟實現整體躍升和高質量發展，成為當前和今后一段時期面對的一項重大課題。基于長期的調研和觀察，我們認為，推動縣域經濟高質量發展關鍵要在三個方面下功夫。

要在做優做強特色產業上下功夫

縣域經濟的競爭取決于產業的競爭，而產業的競爭關鍵在于挖掘出特色和比較優勢。當前，產業同質化突出、缺乏特色主導產業支撐，是不少縣域發展面臨的共性問題。一些縣市招商難，很大程度上也是因為產業特色不鮮明、平臺功能薄弱、配套設施不完善，企業生產成本和交易成本高，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。

我們認為，做優做強縣域特色產業，重點需要把握好三個方面。一要精準定位特色產業。選擇縣域特色產業，一方面要堅持市場需求導向，市場空間決定了行業規模的天花板，要在市場空間足夠大的領域選擇與本地資源和稟賦條件相匹配的特色產業。另一方面要突出特色優勢，優勢往往是比較出來的，切忌“別人有我也要有”的思維，要找出人無我有、人有我優、人優我強的優勢產業，堅定不移走各具特色的縣域經濟高質量發展路子。要深挖潛力做好“土特產”文章，注重挖掘農業多元功能，推動一二三產融合發展，著力打造特色產業集群，將資源優勢、生態優勢充分轉化為經濟優勢、發展優勢。此外，縣域特色主導產業選擇宜明確不同發展階段的行業數量，不宜太多太散。二要注重集群化發展。要圍繞縣域主導產業，著力培育招引關聯度大、帶動力強的龍頭鏈主企業，并吸引上下游配套企業集聚，推進產業補鏈延鏈強鏈。同時，要一盤棋謀劃、一體化推進。打破產業園區各自為界的空間局限，統籌考慮縣域整體的優勢與短板，實現互融互通、揚長補短。強化要素保障，精準針對產業集群發展的短板和不足，在資金、人才、土地等要素供給方面，為集群化發展開綠燈、保駕護航。三要堅持久久為功。縣域主導產業確定后，必須看到產業集群的形成需要一個長期的過程，需要久久為功，切忌朝三暮四，缺少戰略定力，應注重產業后續長期培育，科學規劃，持續用力、穩扎穩打，推動產業持續健康發展。

要在融入區域產業分工體系上下功夫

現代化產業體系是一個內部存在有機聯系、功能互補的復雜生態系統。從要素配置看，表現為促進創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈的深度融合；從產業結構看，表現為促進三次產業、產業鏈上中下游、大中小企業高效協同發展；從空間布局看，表現為充分發揮各地區比較優勢，塑造優勢互補、高質量發展的區域經濟新格局。當前，以中心城市主導的區域產業分工體系正逐步形成，產業鏈、供應鏈、創新鏈向縣域下沉趨勢明顯，在這種背景下， 縣域需要積極融入區域產業分工體系，主動承接城市產業轉移、知識溢出和技術擴散，與大中城市進行物質、能量和信息交換，以此強化自身發展動能。為此，需要重點做好“三個強化”。

一要強化“鏈主”引領帶動作用。企業是構建產業鏈的主體力量，“鏈主”企業更是產業鏈的“牛鼻子”，承擔產業鏈組織者、驅動者和價值分配者角色。當地政府應跳出縣域看縣域，站位全局、著眼長遠，充分發揮“有為政府”角色，重點扶持具有一定規模、深度融入區域產業分工體系的企業成為產業鏈“鏈主”，并引導“鏈主”企業與其他中小微企業開展合作，不斷吸引產業鏈上中下游企業集聚集群發展。同時，要強化“鏈主”企業數字化轉型賦能，并帶動提升產業鏈整體數字化水平，通過數字化、網絡化、智能化，進一步提升產業協同能力和產業鏈韌性。二要強化創新鏈的構建和協同。尤其是對于新興產業的引進和培育，要跳出傳統產業依賴比較優勢的思維，更多站在創新鏈構建的角度上，進行跨區域跨領域創新要素的整合與協同。要大膽走出去，通過在大城市設立“科創飛地”、組建創新共同體等方式，充分嫁接利用中心城市的技術、知識、人才等科創資源，促進產業鏈和創新鏈深度融合，進而推動縣域產業更好地融入區域產業分工體系。三要強化產業服務體系建設。重點從營商環境、產業基礎配套、產業平臺搭建、創業服務支撐、金融服務等方面，健全產業服務綜合配套體系，讓產業落得下、留得住、發展好。

要在建設魅力縣城上下功夫

縣城作為“城尾鄉頭”，既是縣域經濟內部循環的關鍵支撐，也是縣域經濟與城市經濟融通發展的重要紐帶。縣城發展質量的高低，在很大程度上影響甚至決定著縣域經濟發展水平。推動縣域經濟高質量發展，應把提升縣城質量作為一個重要著力點，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，全面提高縣城綜合承載能力和功能品質。重點要在“集約”“品質”“內涵”上做文章。

一要在“集約”上做文章。未來縣城建設要注重以小取勝，練好“繡花”功夫，做實“精細”文章。縣城建設要避免前些年走過的粗放式攤大餅的發展模式，尤其要避免脫離實際需求，進行動輒上百平方公里的大尺度新城新區開發建設。縣城基礎設施建設要適合本地特點，以小型化、分散化、生態化方式為主，降低建設和運營維護成本。要注重營造人性化公共環境，積極推行“窄馬路、密路網、小街區”，打造縣城宜人的空間尺度，可以在行政中心、商業區、居住區等建設便于居民就近使用的公共空間。要注重以街區為單元統籌建設公共服務、商業服務、文化體育等設施，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。老城改造也要在“小”上做文章，以小區域為單位，以小項目為基礎，注重保留現有建筑和文化特色，更加關注居民和企業的實際需求，通過局部的改造提升整個縣城的品質。二要在“品質”上做文章。應著力增加優質便捷的公共服務供給，不斷提升縣城教育醫療資源的質量，并推動在地域空間的均衡配置，強化養老服務對不同群體的精準供給，以及促進社區服務生活圈的便捷可及。要推動縣城綠色低碳建設，注重疏密有度、錯落有致、融入自然，要防止盲目進行高密度高強度開發。同時，縣城建設要嚴守安全底線，重點在縣城生活功能的應急、防災、避難等方面明確安全底線要求，有效提高縣城韌性。三要在“內涵”上做文章。要著力增加特色多元的消費業態和場景，借鑒貴州“村超”“村BA”、青島國際啤酒節、哈爾濱國際冰雪節等特色消費場景，順應消費理念轉變趨勢，發掘培育一批自主、新興、小眾的特色品牌，結合特色地域文化和資源條件等，不斷豐富特色消費場景。要加強縣城歷史文化的保護傳承，注重保存傳統街區整體格局和原有街巷網絡，不拆除歷史建筑、不破壞歷史環境。同時也要做好創意開發與創新利用，不能抱殘守缺，要依托縣城歷史人文底蘊，結合現代技術手段，制作更多人文創意產品，彰顯人文色彩和底蘊。

來源：中國發展改革

微信編輯：今朝

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