摘要

近年來，我們對江蘇、浙江、山東、河北、河南、湖南、貴州、四川、重慶、寧夏、西藏、吉林等12省份的多個(gè)縣域進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“低水平循環(huán)”困境，集中表現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能乏力后勁不足、產(chǎn)業(yè)層次多處于價(jià)值鏈中低端、特色產(chǎn)業(yè)量小質(zhì)弱、縣級財(cái)政運(yùn)行困難等。基于長期的調(diào)研和觀察，我們認(rèn)為，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵要在三個(gè)方面下功夫。

原標(biāo)題：發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)要在三個(gè)方面下功夫

作者：高國力 國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任

縣域強(qiáng)則國家強(qiáng)，縣域富則國民富。縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是連接城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要紐帶，關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展全局，也關(guān)乎中國式現(xiàn)代化建設(shè)大局，其重要性不言而喻。當(dāng)前，我國有1866個(gè)縣和縣級市，覆蓋了全國近90%的國土面積，集聚了全國超50%的常住人口、近40%的經(jīng)濟(jì)總量，這1866個(gè)縣級行政單位猶如1866臺(tái)馬力不同、功能各異的發(fā)動(dòng)機(jī)，是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

山東省濱州市惠民縣深入實(shí)施制造強(qiáng)縣三年攻堅(jiān)行動(dòng)，圍繞風(fēng)電裝備、汽車輕量化結(jié)構(gòu)件、精密數(shù)字機(jī)床等，培育發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)集群，助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。今年上半年，惠民縣工業(yè)投資增長10.1%，規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值增長31.3%。圖為8月30日，山東宏?duì)N材料科技有限公司工作人員在查驗(yàn)汽車輕量化結(jié)構(gòu)件。新華社記者 郭緒雷/攝

近年來，我們對江蘇、浙江、山東、河北、河南、湖南、貴州、四川、重慶、寧夏、西藏、吉林等12省份的多個(gè)縣域進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“低水平循環(huán)”困境，集中表現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能乏力后勁不足、產(chǎn)業(yè)層次多處于價(jià)值鏈中低端、特色產(chǎn)業(yè)量小質(zhì)弱、縣級財(cái)政運(yùn)行困難等。進(jìn)入新發(fā)展階段，縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)迎來了歷史性發(fā)展機(jī)遇。從經(jīng)濟(jì)增長潛力看，縣域?qū)⒊蔀槲覈?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。特別是，隨著產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈逐步向縣域下沉，一些頭部縣域已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承載地。從城鎮(zhèn)化潛力看，縣域?qū)⒊蔀槌擎?zhèn)化下半場的主陣地。我國城鎮(zhèn)化的上半場主要靠大城市推動(dòng)，而由于大城市資源承載能力趨于緊張，甚至面臨各種城市病，不能再寄希望于超大特大城市快速聚集人口，而縣城將接起城鎮(zhèn)化下半場的接力棒。從改革潛力看，縣域?qū)⒊蔀槠平獬青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口，在暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、提升全要素生產(chǎn)率方面，將釋放出更多改革紅利。面對重要的時(shí)代機(jī)遇，如何持續(xù)激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，打破“增長乏力—要素流失—活力下降—增長乏力”低水平循環(huán)困局，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)整體躍升和高質(zhì)量發(fā)展，成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期面對的一項(xiàng)重大課題。基于長期的調(diào)研和觀察，我們認(rèn)為，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵要在三個(gè)方面下功夫。

要在做優(yōu)做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)上下功夫

縣域經(jīng)濟(jì)的競爭取決于產(chǎn)業(yè)的競爭，而產(chǎn)業(yè)的競爭關(guān)鍵在于挖掘出特色和比較優(yōu)勢。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化突出、缺乏特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，是不少縣域發(fā)展面臨的共性問題。一些縣市招商難，很大程度上也是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)特色不鮮明、平臺(tái)功能薄弱、配套設(shè)施不完善，企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本高，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對低的優(yōu)勢。

我們認(rèn)為，做優(yōu)做強(qiáng)縣域特色產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)需要把握好三個(gè)方面。一要精準(zhǔn)定位特色產(chǎn)業(yè)。選擇縣域特色產(chǎn)業(yè)，一方面要堅(jiān)持市場需求導(dǎo)向，市場空間決定了行業(yè)規(guī)模的天花板，要在市場空間足夠大的領(lǐng)域選擇與本地資源和稟賦條件相匹配的特色產(chǎn)業(yè)。另一方面要突出特色優(yōu)勢，優(yōu)勢往往是比較出來的，切忌“別人有我也要有”的思維，要找出人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我強(qiáng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)定不移走各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展路子。要深挖潛力做好“土特產(chǎn)”文章，注重挖掘農(nóng)業(yè)多元功能，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，著力打造特色產(chǎn)業(yè)集群，將資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢。此外，縣域特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇宜明確不同發(fā)展階段的行業(yè)數(shù)量，不宜太多太散。二要注重集群化發(fā)展。要圍繞縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力培育招引關(guān)聯(lián)度大、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭鏈主企業(yè)，并吸引上下游配套企業(yè)集聚，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈延鏈強(qiáng)鏈。同時(shí)，要一盤棋謀劃、一體化推進(jìn)。打破產(chǎn)業(yè)園區(qū)各自為界的空間局限，統(tǒng)籌考慮縣域整體的優(yōu)勢與短板，實(shí)現(xiàn)互融互通、揚(yáng)長補(bǔ)短。強(qiáng)化要素保障，精準(zhǔn)針對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的短板和不足，在資金、人才、土地等要素供給方面，為集群化發(fā)展開綠燈、保駕護(hù)航。三要堅(jiān)持久久為功。縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確定后，必須看到產(chǎn)業(yè)集群的形成需要一個(gè)長期的過程，需要久久為功，切忌朝三暮四，缺少戰(zhàn)略定力，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)后續(xù)長期培育，科學(xué)規(guī)劃，持續(xù)用力、穩(wěn)扎穩(wěn)打，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

要在融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系上下功夫

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是一個(gè)內(nèi)部存在有機(jī)聯(lián)系、功能互補(bǔ)的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。從要素配置看，表現(xiàn)為促進(jìn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈的深度融合；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，表現(xiàn)為促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈上中下游、大中小企業(yè)高效協(xié)同發(fā)展；從空間布局看，表現(xiàn)為充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，塑造優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局。當(dāng)前，以中心城市主導(dǎo)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系正逐步形成，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈向縣域下沉趨勢明顯，在這種背景下， 縣域需要積極融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系，主動(dòng)承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、知識(shí)溢出和技術(shù)擴(kuò)散，與大中城市進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換，以此強(qiáng)化自身發(fā)展動(dòng)能。為此，需要重點(diǎn)做好“三個(gè)強(qiáng)化”。

一要強(qiáng)化“鏈主”引領(lǐng)帶動(dòng)作用。企業(yè)是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈的主體力量，“鏈主”企業(yè)更是產(chǎn)業(yè)鏈的“牛鼻子”，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)鏈組織者、驅(qū)動(dòng)者和價(jià)值分配者角色。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)跳出縣域看縣域，站位全局、著眼長遠(yuǎn)，充分發(fā)揮“有為政府”角色，重點(diǎn)扶持具有一定規(guī)模、深度融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系的企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”，并引導(dǎo)“鏈主”企業(yè)與其他中小微企業(yè)開展合作，不斷吸引產(chǎn)業(yè)鏈上中下游企業(yè)集聚集群發(fā)展。同時(shí)，要強(qiáng)化“鏈主”企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能，并帶動(dòng)提升產(chǎn)業(yè)鏈整體數(shù)字化水平，通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力和產(chǎn)業(yè)鏈韌性。二要強(qiáng)化創(chuàng)新鏈的構(gòu)建和協(xié)同。尤其是對于新興產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)和培育，要跳出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依賴比較優(yōu)勢的思維，更多站在創(chuàng)新鏈構(gòu)建的角度上，進(jìn)行跨區(qū)域跨領(lǐng)域創(chuàng)新要素的整合與協(xié)同。要大膽走出去，通過在大城市設(shè)立“科創(chuàng)飛地”、組建創(chuàng)新共同體等方式，充分嫁接利用中心城市的技術(shù)、知識(shí)、人才等科創(chuàng)資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合，進(jìn)而推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)更好地融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系。三要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。重點(diǎn)從營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)配套、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)搭建、創(chuàng)業(yè)服務(wù)支撐、金融服務(wù)等方面，健全產(chǎn)業(yè)服務(wù)綜合配套體系，讓產(chǎn)業(yè)落得下、留得住、發(fā)展好。

要在建設(shè)魅力縣城上下功夫

縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，既是縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)的關(guān)鍵支撐，也是縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)融通發(fā)展的重要紐帶。縣城發(fā)展質(zhì)量的高低，在很大程度上影響甚至決定著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)把提升縣城質(zhì)量作為一個(gè)重要著力點(diǎn)，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，全面提高縣城綜合承載能力和功能品質(zhì)。重點(diǎn)要在“集約”“品質(zhì)”“內(nèi)涵”上做文章。

一要在“集約”上做文章。未來縣城建設(shè)要注重以小取勝，練好“繡花”功夫，做實(shí)“精細(xì)”文章。縣城建設(shè)要避免前些年走過的粗放式攤大餅的發(fā)展模式，尤其要避免脫離實(shí)際需求，進(jìn)行動(dòng)輒上百平方公里的大尺度新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)。縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適合本地特點(diǎn)，以小型化、分散化、生態(tài)化方式為主，降低建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)成本。要注重營造人性化公共環(huán)境，積極推行“窄馬路、密路網(wǎng)、小街區(qū)”，打造縣城宜人的空間尺度，可以在行政中心、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等建設(shè)便于居民就近使用的公共空間。要注重以街區(qū)為單元統(tǒng)籌建設(shè)公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、文化體育等設(shè)施，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。老城改造也要在“小”上做文章，以小區(qū)域?yàn)閱挝唬孕№?xiàng)目為基礎(chǔ)，注重保留現(xiàn)有建筑和文化特色，更加關(guān)注居民和企業(yè)的實(shí)際需求，通過局部的改造提升整個(gè)縣城的品質(zhì)。二要在“品質(zhì)”上做文章。應(yīng)著力增加優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)供給，不斷提升縣城教育醫(yī)療資源的質(zhì)量，并推動(dòng)在地域空間的均衡配置，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)對不同群體的精準(zhǔn)供給，以及促進(jìn)社區(qū)服務(wù)生活圈的便捷可及。要推動(dòng)縣城綠色低碳建設(shè)，注重疏密有度、錯(cuò)落有致、融入自然，要防止盲目進(jìn)行高密度高強(qiáng)度開發(fā)。同時(shí)，縣城建設(shè)要嚴(yán)守安全底線，重點(diǎn)在縣城生活功能的應(yīng)急、防災(zāi)、避難等方面明確安全底線要求，有效提高縣城韌性。三要在“內(nèi)涵”上做文章。要著力增加特色多元的消費(fèi)業(yè)態(tài)和場景，借鑒貴州“村超”“村BA”、青島國際啤酒節(jié)、哈爾濱國際冰雪節(jié)等特色消費(fèi)場景，順應(yīng)消費(fèi)理念轉(zhuǎn)變趨勢，發(fā)掘培育一批自主、新興、小眾的特色品牌，結(jié)合特色地域文化和資源條件等，不斷豐富特色消費(fèi)場景。要加強(qiáng)縣城歷史文化的保護(hù)傳承，注重保存?zhèn)鹘y(tǒng)街區(qū)整體格局和原有街巷網(wǎng)絡(luò)，不拆除歷史建筑、不破壞歷史環(huán)境。同時(shí)也要做好創(chuàng)意開發(fā)與創(chuàng)新利用，不能抱殘守缺，要依托縣城歷史人文底蘊(yùn)，結(jié)合現(xiàn)代技術(shù)手段，制作更多人文創(chuàng)意產(chǎn)品，彰顯人文色彩和底蘊(yùn)。

來源：中國發(fā)展改革

微信編輯：今朝

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